城中村改造模式选择与实施探讨

城中村改造模式选择与实施探讨（共7篇）

城中村改造模式选择与实施探讨 篇1

摘要：城中村改造是中国快速化城市进程中的一个特有现象。从上个世纪90年代开始，逐步引起了各方面的广泛关注。在分析9个城市城中村改造实践的基础上，指出了实施城中村改造应该充分考虑的关键因素，并提出了具体实施过程中操作建议。

关键词：城中村；改造；实施城中村的特征与形成“城中村”，顾名思义，即城市中的村庄。至少应具有如下五个基本特征；(1)从地域空间上看。“城中村”应该在城市总体发展规划所划定的城市范围之内；(2)从土地权属来看，“城中村”的土地为集体所有而非国家所有，这是“城中村”的核心特征之一。也是“城中村”存在的根本条件；(3)从管理体制上看，“城中村”的管理主体仍然是村民委员会，在行政隶属上仍然以乡镇体制为主，少部分是街道办事处；(4)从户籍上看，“城中村”的村民仍然是农业户口，因此在理论上他们仍然可以承包土地，虽然可耕种的土地数量实际上往往很少甚至已经没有I(5)从经济关系上看，“城中村”周围已基本上形成完善的商业环境，村民的现代商业意识也已基本形成，更重要的是，村民的生活来源也基本上依靠二、三产业或全部是房租。城中村是我国快速城市化进程中出现的一种普遍现象，在沿海发达地区城市中，表现得尤为突出。一般认为我国实行的城乡二元土地制度是城中村产生的主要原因。上世纪90年代中期以前，中国城中村问题尚未显现，上世纪90年代中后期，中国城市化进程提速，城市周围土地开始被大量并且快速地征用。为了避免在农村土地房屋补偿和村民安置方面支付巨额经济和社会成本，城市政府选择了绕开村落迂回发展的思路，这就直接导致了城中村的出现。城中村，既是历史的遗留，又是现期的新生活体。城中村改造的主要模式

实施城中村改造，部分城市已先行一步，并取得了一定的成绩和经验。如广州市按照“先行试点、稳妥进行”的原则，选择有代表性的城中村试点改造；杭州市依照社区股份合作制的方法首先对城中村的集体资产进行量化改制；珠海市通过市场机制，引入房地产开发商参与城中村改造等。归结起来，主要有三种模式：

(1)政府总揽，自上而下。如在石家庄等地，政府拿出资金拆旧建新，采取就业培训等措施，鼓励村民融入城市生活。这种方式缺点是前期拆迁安置成本高，政府财政资金有限，难以做到资金平衡；优点在于有利于整体规划与快速推进。能最大地实现土地价值。

(2)自力更生，政府推动。在广州市，对于规模大的“城中村”，主要采取政府提供优惠政策，实行村集体、村民出资和银行贷款相结合的方式，自主实施改造。这种模式需要政府在基础设施、公共设施及资金等方面提供较大支持力度。

(3)引入资金，开发带动。在经济较发达、市场经济较活跃的地区，如珠海等地，通过引入外部资金，以开发的形式带动城中村的改造。这种模式优点在于可以缓解政府资金的局限性，使财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业上，但缺点是开发商在缺乏政府约束和指导的情况下，很难保障村集体和村民的利益。改造模式选择的标准

3.1 改造实施前的历史

城中村的发展过程也是各种错综复杂的关系不断形成的过程，如：复杂的债务关系、盘

结的人情往来、从不同角度伸出的利益之手，这其中最为突出的就是土地关系。(1)传统体制之下，村级集体所有的土地的处置往往不是非常符合政策的规定，各种隐形的土地交易难以理清I(2)随着城中村的发展。“村民”作为一个利益群体其组成人员是在不断变化的。①在上世纪60、70年代，城市和农村的生活水平差距较大，“城中村”村民很多便利用其离城较近的地理优势进城工作。随着时间的流逝，这些人往往只有户口在村、而本人已多年不再回乡。②改革开放初期，不少“城中村”村民放弃了传统的农耕，转而从事现代的工商业。当时鉴于大量土地的弃耕，不少“城中村”引入了外地人员进行承包耕种。这些外地人员部分是当年同时转入了户口，部分没有。在实际改造实施中，如何对待此类村民和原有老村民。在不少地方引起了争议。③上世纪80年代末90年代初，由于大量不合程序的户籍迁移，各地“城中村”大量出现了在本村无人认识的“本村户籍村民”。④各地“城中村”大多在乡镇企业发展的高峰期兴建乡镇企业。其从业人员多为老“城中村”村民，此类人员进入乡镇企业工作时。往往采取的是“押地进厂、地随人走”的方式。由于目前乡镇企业发展大量不佳，而这些人员往往年龄在50岁左右，欠缺谋生能力，并且是家里的“顶梁柱”，所以在改造中理应给予适当关注。⑤历史原因形成的政府信誉的丧失。在“城中村”中主要表现为历史上政府征用土地后承诺的条件不兑现，少数地方的政府甚至采用的“哄着上路、骗着实施、拖着兑现”的不良行政方式，严重损害形象。

3.2 改造实施中的现实

“城中村”要想顺利实施改造，消除村民思想负担、妥善处理利益分配，兼顾好国家、集体和个人是基础。(1)消除思想负担。各种调查显示，“城中村”村民对改造主要有以下三种忧虑：①改造后生活缺乏保障。鉴于自身素质，农民担心转为居民后缺乏与城市居民竞争的能力，找不到工作；改制后的股份合作公司前景未明，收入未知；部分地方社会保障体系的不能及时跟进，养老、医疗缺乏预期保障。②子女上学困难。转为居民户口后，教育资源充分放开，在收入缺乏保障的情况下，有地方农民反映子女到城里上学的额外开支太多，难以负担突然提升的教育消费。③担心政府承诺不兑现。有些村庄的改造是在不安的情绪下进行——担心政府承诺不兑现，损失得不到合理补偿。改造前，可以依托村委会进行“集体维权”；改造后一旦出现问题则只能“孤军奋战”。总之，传统的农业生活习惯让面对与土地突然失去直接联系的农民不知所措。(2)合理分配利益。“城中村”改造中的矛盾集中出现在利益再分配时，这是利益在国家、集体和个人之间的再分配、再调整的问题，主要表现为：①土地级差地租如何分配。随着城市的发展，“城中村”及其周边地区的基础设施以及商业环境都得到极大改善，集体土地大幅升值，土地价格由每亩万元急剧上升为几十万甚至上百万。村级集体组织依靠出租土地、经营厂房获得巨额土地级差收益。城中村改制时，政府、企业、“城中村”的村民等如何合理地分配存量的现金或实物资产，成为改制的核心问题。②集体所有土地变性为国有土地后市场化行为所带来的巨额收益如何分配。改制后，集体土地必将进一步变性为国有土地，除部分用作公益外，还有一部分必然面向市场开展经营，预期的巨额收益应做出合理分配。

3.3 改造实施后的未来

(1)“村的改造”。一个理性的人的决策往往是趋利避害的。也就是说，能否切实有效改变村民当前生活的脏、乱、差的生活环境、为村级组织的发展打下基础、村民收入长期看来是否会增加、财产性收入能否得到保障等等(即实现“村的改造”)将是调动广大村民支持城中村改造的积极性的重中之重。(2)“人的改造”。不少村民对“城市化”有潜在的恐慌——既有对自己的劳动技能、经营能力和文化素养缺乏信心，又有对眼前既得利益即将失去的无助。这在对待房租的态度上表现尤为明显：现有的房子租金虽少但仍有市场，改造后租金收入是升还是降?这些就要求改造的实施者必须使村民观念由农村转变为城市，提高文化修养、掌握

城市生存技能。实施改造模式时的工作要点

(1)抓手。纵观各地的经验可以发现，充分尊重民意是做好城中村改造一条不变的规律。民意从何而来?从农村基层政权组织的运行特点看，村民代表和党员可以作为两条民意主渠道。一方面村民代表和党员是非常广泛地分布在村民间，有了解民意的基本条件；另一方面现行的《中华人民共和国村民组织法》及《中国共产党章程》等对村民代表和党员的权利和义务有制度上的规定；最后，鉴于当前农村村民的学识素养，大量的宣传解释工作是必需的，而村民代表和党员作为村内活动的积极分子是比较好的选择。(2)突破口。如前言，城中村要想得到顺利地实施，调动村民的积极性是关键一环。村民积极性从何来?未来生活的改善预期就是突破口。为了形成好的改造氛围，在实施改造之初就要把村民特别关注的一些问题妥善解决。比如：社会保障体系覆盖到“城中村”村民(即为村民买社保)、农业户口改登为居民户口、居住条件的切实改善，这些基本问题解决所取得的效果远胜于完全口头上的表述。

(2)注意工作重心的变化。以武汉市的改造流程为例。武汉市一个村实施“城中村”改造大致要经历以下几个步骤：村级集体经济组织改制(以股份制方式转变集体经济管理模式)、农业户口改登为居民户口、村改居人员就业和社会保障、土地房产处置和建设规划管理、村委会改居委会等等。在这个流程中。当集体经济组织改制、参加社保以及户口登记完成后，改造工作就会非常专业，普通村民一无时间二无能力去理解。具体到工作上，会出现“一增一减”两种反向异动。“一增”，就是指村级组织的领导人员的能动性增强。改制、参加社保、户口登记等过程是直接与村民的利益相挂钩，并且好坏易见。在这些过程中，为了平息村民的忧虑，大多数地方都在政策上布置了刚性条件，也制定了全体村民共同参与和监督的制度，村级领导人私下操作空间有限。开始编制规划等流程以后，专业化让信息的不对称显著提升，村民参与程度势必下降，村级领导人将有更大的发挥空间。“一减”，就是来自村民的阻力减少。村民参与程度下降的直接后果是改造决策集中化。此将出现两种相反效果。一是提高办事效率，抢占市场先机；二是村民利益难以得到保障，“一增一减”对的最大影响是使剩余工作缺乏有效抓手。一是部分村对规划等工作的重要性认识不够。朴素的产权观点——我住在这里，这地就跑不了——依然存在。把规划作为一种城市化进程中有效保护自身利益的途径尚未形成普遍共识。二是部分村不能形成合理的发展思路，等、靠、要现象一定程度存在。等开发商上门洽谈、等大型企业投资、等政府出谋划策均已不适应当前的发展形势。三是部分已有的发展思路不太符合上级部门规划。积极与相关企业接触，想方设法促进集体经济的发展的初衷是好的，但由于缺乏对产业政策的了解，做了些无用功。村级集体经济的发展只有融入更大的发展思路，才能越走越活。

城中村改造模式选择与实施探讨 篇2

一、城中村改造模式分析

(一)五种典型的城中村改造模式。

城中村改造的十多年间形成了五种比较典型的模式:广州模式、珠海模式、深圳模式、杭州模式、郑州模式。城中村改造的主要内容是:改造主体、政府作用、改造方法、拆迁补偿方式、改建房屋类型、土地权属变更以及管理体制变更等,而不同的要素加以组合就形成了各具特色的改造模式。(表1)

(二)城中村改造模式异同点分析。

通过对表1进行分析,可以清晰地看出五种城中村改造模式的主要内容方面存在相似之处,但更多的则是不同做法。

1、改造模式中的类似做法

(1)土地权属变更方面。纵观我国城中村改造的诸多案例,涉及土地权属问题的改制,其做法完全一致,“原有的村集体土地性质都变更为国有土地”,但是具体操作方法有细微差别:杭州市将城中村的集体农用地统一收购以做储备,而广州则是将原村集体土地转为国有土地之后,由原承包经营人继续承包经营;深圳市则采取的是国有土地使用权出让给原来的使用者或房地产商的方式。

(2)管理权属变更方面。各地区的城中村改造,都采取的是撤掉原来的村委建设新的居委会,村民转为市民,户籍“农转非”,可以享有城市居民同等的社会保障、社会福利待遇等。

2、改造模式中的不同做法

(1)改造主体不同。通过分析以上五种典型改造模式,可以总结出三种改造主体:一是政府主导城中村改造,政府直接作为改造主体(如杭州市);二是以房地产开发商作为城中村改造的实施主体(如珠海市);三是村集体和村民自行改造,不允许开发商介入(如广州市)。

(2)政府作用略有不同。在城中村改造中,不同地区的市政府所起的作用多是引导,制定改造政策,出台扶持和优惠措施,然而在杭州模式中,政府则直接进行城中村改造,这与杭州市风景秀美的全国旅游城市不无关系。

(3)改造方式不同。城中村的改造方式包括三类:彻底重建,局部重建和综合整治。在各地区的城中村改造中,各市政府根据自身城市规划、城市功能定位、城市形象、当地的经济实力选择最适合该市城中村的改造方式。珠海市走的是拆掉旧村、彻底重建的道路,而广州、深圳则采取的是重建、改建和综合整治相结合的方式。

(4)拆迁补偿方式不同。拆迁补偿问题是城中村改造所有问题里最为复杂、最易引起纠纷的问题,处理不好会引起村民的反对,阻碍城中村改造的进程,因此尽管各城市的城中村拆迁补偿具体做法不同,但政府必须介入协调各方利益,以确保拆迁工作顺利进行。补偿方式分为两类:一类是实物补偿和货币补偿相结合(如郑州),这类方式是全国多数地区普遍采取的;另一类是“政府直接改造,根据住户原有的住房面积市场估价直接补偿一定面积住房”(如杭州)。

二、不同改造主体主导模式优缺点分析

分析表1的改造主体一栏,可以得出城中村改造的分类模式,即按照改造主体的不同,城中村改造可分为政府主导型模式、开发商主导型模式、村集体主导型模式三种。

(一)政府主导型模式。

就是指政府作为城中村改造的主体,统筹协调各个方面和改造全过程,典型的政府主导型模式是杭州模式。政府主导型模式有其自身的优点也有其缺点。优点为:政府作为改造主体,可以统一筹划,把握全局,减小改造的阻力,有效避免流血事件发生;政府会综合考虑本城市的经济效益、社会效益、生态效益,更加全面、集约、高效地利用土地;政府坚持“以民为本”的执政理念,会始终心系人民群众的利益。缺点为:政府资金短缺,难以支撑起整个城中村改造的重担;政府直接干预改造过程,不免会使群众产生抵触心理;某些官员难抵金钱诱惑,易滋生贪污受贿等腐败现象,损害广大村民的利益。

(二)开发商主导型模式。

又称为“市场化改造模式”,它是指开发商根据市政府所做的城中村改造方案,凭借自身的雄厚资金实力,独自完成城中村改造工作。采取开发商为主导模式的城市有珠海、郑州、昆明等。该种模式既有优点也有不足。优点为:开发商资金雄厚、经验丰富,可解决城中村改造总的资金短缺问题,提高工作效率;市场化运作符合我国社会主义市场经济规律,更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。缺点为:开发商主导改造目的是追逐自身的利益最大化,可能会损害村民的利益;某些城中村地理位置优越,可能会刺激开发商盲目增加建筑密度和建筑容积率,而减少配备基础设施;开发商可能会出现半路撤资或卷款出逃的现象,使得改造陷入进退两难的境地。

(三)村集体主导型模式。

村集体主导型模式中,市政府起引导作用,制定城中村改造规划,出台优惠措施,改造所需资金在村集体经济的基础上由村集体引资开发,后续工作都由村集体自行完成。这种模式的典型代表有广州、深圳等。该种模式既有优点也有不足。优点为:村集体主导可以充分按照村民意愿进行改造,有利于调动村民参与改造的积极性,同时也可以最大限度地保护村民利益。不足为:村集体成立的改造开发建设公司缺乏相关的开发经验;文化素质较低,可能其主导的改造与城市总体规划有所出入;村民内部因补偿标准的不一致会引起矛盾;加上资金短缺的问题,会阻碍城中村改造的进行。

对这三种城中村改造模式的优缺点进行分析,可以知利弊,扬长避短,探索出更加合理的城中村改造新模式,为我国的城中村改造工作提供借鉴,进而加速我国的城市化进程。

三、城中村改造新模式探索

城中村改造模式众多,但每一模式都有自身难以规避的不足,探索出城中村改造的新模式,扬长避短,使上述模式中的优势得以充分发挥,其中的不足得到有效规避。我们可以建构这样一种新的城中村改造模式:政府主导+村民提议+开发商融资,这一模式可以取三方之长处,更好地实现政府、开发商、村民三方各自的利益。

在这一新模式中,政府引导、协调改造工作,公开征询改造方案,听取村民、开发商的意见来进行修改,不直接参与改造工作,可以防止政府官员腐败行为的发生;开发商在新模式中是筹资的主要部分,也是改造的主力,担任改造中的大部分工作,此时的开发商是政府和村民共同商定确认的,有利于实现三方共赢;村民在该模式中是城中村改造的积极参与者,村民代表由村委会选出负责向政府和开发商提出村民的意见,发出村民的利益诉求,这样做可以提高村民参与城中村改造的积极性,同时可以规避村集体主导的弊端。

城中村改造模式不是从来就有的,也不是固化不变的,是我国各大城市“摸着石头过河”的经验总结,旧的模式在不断消失,新的模式层出不穷,没有最完美的模式,只有更符合客观实际,更能满足人民群众利益的模式。

参考文献

[1]罗欢,陈晖,周各峰等.我国城中村改造的现状及对策——以珠海市为例[R].珠海:暨南大学珠海学院,2008.

[2]袁伟.我国城中村改造模式研究[J].华东经济管理,2010.24.1.

城中村的民主改造模式 篇3

一、何为城中村

根据百度百科对城中村的界定，城中村从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。城中村是中国大陆地区城市化进程中出现的一种特有的现象。城中村的内部通常没有统一的规划和管理，以低矮拥挤的违章建筑为主、环境脏乱、人流混杂、治安混乱、基础设施不配套、游离于城市管理体制之外，成为了都市的“癌症”。从地域角度上讲，它属于城市的范畴。从社会性质的角度上说，仍保留了传统农村的因素。具有城市与农村双重特征的城中村究其产生原因，同中国的城乡二元体制、以及土地所有制度等多种因素有关。同时，城中村也被许多学者认为是具有中国特色的贫民窟的表现形式。

二、以协商民主理论构建城中村改造的民主模式

在民主理论发展的两千年历史中，学者们发现民主、解释民主并推翻民主。所以我们必须在构建城中村改造的民主模式中找到适合城中村，适合中国国情的民主理论。

赫尔德认为民主观念中“各种不同的观点相互冲突的历史内容包含着这样一种斗争：民主究竟意味着人民的某种权利（即公民从事自我管理和自我约束的一种生活方式），还是意味着一种决策的手段（即一种使通过选举而掌握了权力的代表们所做的决定合法化的手段）。”①赫尔德更直接的对民主进行了划分，“民主的不同模式可以被合理的划分为两大形式：即直接地或参与地民主（一种公民可以直接参与公共事务决策的制度）和自由的或代議的民主（一种在”法治“的框架之内通过选任的“官员”来“代表”公民的利益或观点而实行统治的制度。”②在这种民主的发展历程中，共和主义民主和自由主义民主的分歧和争论成为民主理论演化和发展的主线，是近代以来民族理论分化的两大基本流派。但是，随着全球化的深入，社会复杂性增多和大规模社会不平等的存在，自由主义取向的代议制民主在实践中不断受到挑战，并逐渐与其所坚守的民主理念相悖。比如，政治代表的活动与决策逐渐远离公民的生活和视线，边缘权利的利益得不到反映，经济生活的不平等削弱了平等原则在政治生活中的运用。行政领域或治理领域的民主化的发展倾向，也激起了公民自治的理想。人们开始重新认识和反思自由主义民主模式，特别是那种通过投票和聚合公民利益和偏好的选举民主是否是民主的唯一合法模式。在此背景下，20世纪后期，协商民主成为超越两种传统民主理论的新范式。

协商民主是指聚集或组织起来进行协商、辩论、商量、商议。其基本含义是指自由和平等的公民通过公共协商进行决策。③根据对协商民主的概念模式分析，以及协商民主与自由主义民主和共和主义民主的区别，可以得出协商民主具有以下几种基本特征：

1.多元性。多元性是协商民主的重要前提，也是协商民主的关键特征，它规定了协商民主的问题特质和主要任务。协商民主承认差异和多元，通过对话和交流促进文化间关于冲突的而不是特殊文化的集体目标的共同协商。这种对话和交流可以产生不同程度的一致或共识。用瓦拉德兹的话讲，“协商民主作为一种有巨大潜能的民主治理形式，能够有效回应文化间的对话和多元文化社会认识的某些核心问题，它尤其强调对公共利益的责任，促进政治话语的相互理解，辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”④

2.包容性。从主体角度看，包容性是指所有的公民或者说政治共同体的每个成员都具有平等参与决策的权利。在协商过程中，不存在协商机构中某些成员不重要的假设。从协商决策程序上看，每个公民都可参与到政治对话中，并有表达和被倾听的平等权利。

3.理性。理性是协商民主的核心特征。与建立在讨价还价和投票遮上大部分民主系统相比，协商民主更强调辩论的重要性。协商民主所得出的决议是由在协商过程中的理由决定的。而不是依赖社会经济资源或者政治权力所产生的非对称性，而是依赖哈贝马斯所说的“更好的观点的力量”。

4.程序性。协商民主的程序性特征是指任何以达到理解为目的的交往行动能个都包括潜在的、不受语境制约的、要求迫切的社会标准。

5.公共性。瓦拉雷兹认为“公共协商的主要目标不是狭隘的追求个人利益，二是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有人需求和利益的政策，协商过程的参与者表达了他们对所有公民政治平等信念。”⑤

6.共识性。达成某种程度的共识对协商民主来说是个必然性的要求。因为公共协商是一种多元的而非集体的或个人性的主体的合作性的活动，它的目标是那些有着不同视角和利益的人们一起来解决某个问题，这是一个必须以对问题的一致理解为起点的过程。公共协商过程是的每个人都从他或她自身的看法中提炼理性并吸收他人的观点，或者，每个人都根据正在提出的新的理性修正在共有的信念。理性协商受公共性引导的事实能够导致对实质性观点的修正，从而使某种道德妥协成为可能。

根据上述对协商民主概念及其特征的分析可以发现，这种具有超越性的民主理论，为城中村的改造难问题提供一种解决模式。协商民主与中国城中村的契合点在于：

1.城中村的改造涉及的利益主体复杂多样，各个主体之间的矛盾与差异很大，传统城中村的改造模式往往偏于一方而忽视另外一方，尤其是弱势群体受到不公正的对待。而协商民主的多元性特征承认差异和多元，通过对话和交流促进文化间关于冲突的而不是特殊文化的集体目标的共同协商。所以协商民主理论能够解决城中村改造的主体间不平等的问题。

2.为城中村的改造必然涉及到集体利益和个人利益的纷争问题，并且城中村内村民的利益损耗又是很多改造无法顺利进行的重要因素。而协商民主的包容性特征使每个公民都可参与到政治对话中，并有表达和被倾听的平等权利。并且能够平等对待他人的利益，还要求提出他人和政治上可接受的各种观点和理由，试图包容公民的希望、计划和愿望，并找到恰当的解决办法。

3.传统城中村的改造过程中很多决议的形成是依赖社会经济资源或者政治权力得出的，这种决议由于缺少理性的辩论往往在合法性和合理性上存在相当大的问题。而且一旦在具体的实践中出现争议，做出决议的主体就当然成为城中村改造的其他主体所诘难的对象。

4.城中村的改造过程中出现很有由于各方面利益未得到解决或者在各方面意见差异很小的情形下，使得决议出现无法通过，改造方案无法执行，耽误了大量的时间和金钱。而协商民主的共识性能够使理性协商受公共性引导的事实导致对实质性观点的修正，从而使某种道德妥协成为可能。在明显的道德妥协中，参与者并不会修正共同框架以获得全体一致，所以这种妥协在很多情形下能够成为改造顺利的进行的关键因素。

5. 协商民主对于欧美来讲，是正在讨论和研究的一种新的民主形式。对中国来讲，恰恰相反，中国人学会选举（票决）民主是近代以来的事情，而且现在我们还不是很成熟，还在继续完善。而协商民主对中国人是有悠久传统的，如建国初期我国就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，又如如浙江温岭、河北邯郸的民主恳谈会，人民代表大会常委会或者人民政府召开公共政策听证会等等。

三、结语

只有走“民主化”的城中村改造道路，才能使拆迁安置的矛盾减少到最小，才能得到住户的支持，进而使城中村改造的速度加快。只有坚持民主的改造模式才能最终在减少政府压力，缓解政府与居民矛盾，提高开发商利润，降低改造成本与保障居民利益之间求得真正的平衡。

注释：

①戴维赫尔德著,继荣译.民主的模式.央编译出版社.2004.4。

②戴维赫尔德著,继荣译. 民主的模式.央编译出版社.2004.6。

③韩冬梅.西方协商理论研究.中国社会科学出版社.2008.2。

④转引自韩冬梅.西方协商理论研究.中国社会科学出版社.2008.44。

城中村改造模式选择与实施探讨 篇4

实施城中村改造的申请报告

新乡市人民政府：

推进城中村改造是落实省、市加快城市化建设的有关政策的需要；是加快建设中原城市群建设的重要举措；也是改善城市整体形象，提高群众生活质量创建全国文明城市的迫切要求。我公司积极响应新乡市人民政府的号召，积极参与城中村改造建设。经多方努力，多次接触和洽谈，我们已与贵政府辖区的尚村村委达成了初步合作开发协议。现就有关事项作一汇报并报请贵政府予以批示。

一、被改造村基本情况

尚村全村人口3000多人，700多户，土地1066亩。住宅用地不一，房屋高低、样式参差不齐，排水排污困难，乱拉乱扯严重，建筑安全和火灾隐患较多。环境脏、乱、差，不利于该村长期发展，也不利于新乡市的和谐与整体形象。

尚村为牧野区所辖，位于新乡市新中大道和宏力大道十字路口东，地处开发区的中心地带，距市政府1.2公里。是新乡市开发区规划控制区域，已列入新乡市规划。实施尚村城中村改造工程有利于提升和改善该村的整体生活质量和居住环境，也加快和优化了新乡市的中心城市功能，更会进一步提升新乡市的整体形象。

二、公司基本情况

我公司全称为河南省军安实业集团有限公司，成立于1995年。下属河南省军安建设有限公司、河南省恒发置业有限公司、河南省军顺实业开发有限公司、郑州伟航物业有限公司。公司实力雄厚，技术力量强，尤其在房地产行业取得了骄人的业绩。日前正在开发项目有郑州市百炉屯80万平方米的城中村改造工程。2010年中标山东曹县城关村200万平方米的旧城改造工程，2006年参加建设郑州茜城花园28万平方米的经济适用房工程，2006年中标商丘市白云村30万平方米城中村改造工程，2003年中标睢阳区李庄村100万平方米城中村改造工程等等。我们深信，在新乡市人民政府的大力支持下，我们一定不负所望，为新乡人民作出更大贡献！

三、对该村实施改造的基本思路

我们将严格按照《新乡市城中村改造建设管理实施细则》（新政文2011.33号）、新乡市人民政府办公室《关于加快城中村（棚户区）改造建设的会议纪要》的通知精神，积极准备，周密计划，抓好落实，稳妥推进，力争把尚村改造项目做成新乡市城中村改造工作中的样板工程。

（一）基本原则：

我们坚持“以政府主导为基础，以商业开发为依托，以保障群众利益为根本，以提升城市品位为目标”的原则，实行政企合作，市场化运作，进行综合改造，确保尚村改造工作积极稳妥地推进。

（二）基本方案

1、扎扎实实做好村委会和村民的思想工作。我们将首先派出政策性强、工作能力强的工作组进驻该村，摸清全村的实际情况和村民的思想动态，大力宣传和贯彻新乡市政府关于城中村改造的指示精神，向村民公布改造实施方案，并交给村民讨论，使村民切实感到通过这次改造给自己带来的当前利益和长远利益，真正达到全村人民都拥护、都赞成、无人上访闹事的和谐稳定好局面。

2、成立由区、村委会、开发商三方组成的项目指挥部，既保障各方的利益和该项目顺利稳妥地推进，同时，也使该工程的质量和安全得到有效的保证。

3、优先妥善安置村民，以“先建后拆，安置一批，满意一批”为目的。

4、解决好群众的长远生计问题。城中村改造后，村民的宅基地和少量耕地被收回，村民的长远生计是村民关注的焦点，也是改造工作的关键所在。为此，我公司充分考虑到了以保障群众利益为根本。该村小区建成后，我们把该区的物业管理交给尚村，一是可以每年为该村提供上千万元的收入，二是可以安置一批村民就业。有利于推进该村的长期稳定与发展。

5、对拆迁的村民房屋给予适量补偿。对群众被拆迁的房屋按照使用性质、结构、面积等划分等次，依照市场价格进行评估，给予被拆迁村民适量的补偿，或与安置的房屋综合造价互找差价，进行产权调换，真正使群众的利益得到保障。具体的赔付方案严格按照《新乡市城中村改造建设管理实施细则》的相关精神贯彻执行。

6、进行合理的商业开发和市场化运作。按照“群众收入不下降，长远生计有保证”的原则，对改造的综合用地，除用于安置村民生活、建设公共设施外，我们还要在小区内合理建设现代化的商业步行街和名吃一条街，优先安排该村群众进入经商活动。既能使被改造的村民得到长期收益，又能提高居民的生活质量和消费质量。

7、科学制定改造方案和开发规划。城中村改造是一项政策性强、覆盖面广、利益环节多、消耗资金量大的社会工程。因此，我们在制定改造方案和开发规划方面，既要立足完善城市功能，提升城市品位的要求，又要统筹考虑村民安置、环境风貌、经济发展等因素。充分听取政府、专家、村民等各方的意见建议，科学制定改造方案，做到高起点、高标准、高质量、超前规划，真正使该改造工程成为造福尚村村民子孙万代的民心工程。

8、筛选一流的施工队伍，提供先进的技术保障和质量保证。

四、请求事项

1、按照市政府有关城中村改造的有关文件精神给予我们更多的优惠政策；

2、批准我们参加尚村改造工程的请求；

3、若获贵政府的批准，在办理有关手续时请给予协调，以利该项目尽快实施。

我公司充分认识到了城中村改造的复杂性和艰巨性，凭着我们多次参与城中村改造工作的经验，我们有能力把尚村改造工程做的更好，我们有决心把这一工程做成新乡市城中村改造工作中的模范工程，做成新乡市人民群众人人称赞的民心工程，做成惠及尚村村民子孙万代的荣誉工程。

敬请批准！，河南省恒发置业有限公司

城中村改造模式选择与实施探讨 篇5

第一章 总 则

第一条 为了进一步规范宝安区旧城旧村（城中村）改造工作，根据《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》(深府[2004]177号)和《宝安区旧城旧村改造管理暂行办法》(深宝府

[2004]49号)，结合宝安区的实际情况制定本细则。

第二条 宝安区旧城旧村（城中村）改造分为经营性改造方式的旧城旧村（城中村）改造和旧村（城中村）更新改造统建上楼、安置原居民自住自用方式的旧村（城中村）自改两种形式。

第三条本细则所称的旧村（城中村）是指我区原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的建筑物使用年限较长、建筑质量低下、土地利用结构不合理、城市功能、环境质量等方面严重衰退的旧(祖)屋集中区。

本细则所称旧城是指宝安区城市建成区内的功能失调、配套设施不完善的旧住宅区、旧工业区、旧工商住混合区等。

第四条经营性旧城旧村（城中村）改造项目用地应当纳入全市土地供应计划，但不占用当年其它建设用地计划指标。

第五条鼓励国内外有实力的机构通过竞标开发或者参与开发我区经营性旧城旧村（城中村）改造项目。

城中村内原农村集体经济组织改制后的股份合作公司可以与国内外有实力的机构合作参与所在地经营性旧城旧村（城中村）改造项目。

旧村自改的改造主体单位是改造项目所在原农村集体经济组织改制后的股份合作公司。

第六条旧城旧村（城中村）改造应加强对文物古迹、历史建筑的保护，历史标志性建筑及其周围环境的保护应纳入旧城旧村（城中村）改造的规划和计划。

第二章组织机构与职责

第七条区旧城改造领导小组是全区旧城旧村（城中村）改造的领导决策机构，负责以下工作：

（一）制定与修改我区旧城旧村（城中村）改造规范性文件；

（二）审定我区旧城旧村（城中村）改造计划和规划（包括旧城旧村（城中村）改造专项规划和项目控制性详细规划）；

（三）审定我区旧城旧村（城中村）改造项目改造单位；

（四）其它重大旧城旧村（城中村）改造事项。

第八条区旧城改造领导小组办公室（以下简称区旧改办）负责下列事项：

（一）贯彻落实、宣传落实旧城旧村（城中村）改造的法规政策；

（二）根据旧城旧村（城中村）改造工作的需要，制定与旧城旧村（城中村）改造有关的规范性文件报区旧城改造领导小组审批；

（三）组织编制旧城旧村（城中村）改造计划和规划（包括旧城旧村（城中村）改造专项规划和项目控制性详细规划）报区旧城改造领导小组审批；

（四）发布旧城旧村（城中村）改造公告；

（五）对申报经营性旧城旧村（城中村）改造项目和自行改造项目进行实质性审查，上报区旧城改造领导小组审批；

（六）设立旧城旧村（城中村）改造专项资金监管帐户，对拆迁补偿安置资金进行监管；

（七）管理全区旧城旧村（城中村）改造的评估工作；

（八）核查改造范围内的房地产权属情况；

（九）核发《确认旧城旧村（城中村）改造项目开发主体资格意见书》；

（十）管理与指导区旧城旧村（城中村）改造拆迁公司的具体工作；

（十一）为改造项目提供相应的法律、政策等方面的咨询服务；

（十二）指导各街道旧城改造领导小组办公室的旧城旧村（城中村）改造工作；

（十三）协调与旧城旧村（城中村）改造工作相关的各部门工作；

（十四）其它旧城旧村（城中村）改造工作。

第九条各街道旧城改造领导小组办公室（以下简称街道旧改办）的主要职责：

（一）宣传落实旧城旧村（城中村）改造的法规政策；

（二）负责提出辖区内旧城旧村（城中村）改造的计划报区旧改办审核；

（三）参与旧城旧村（城中村）改造规划的编制与评审；

（四）参与旧城旧村（城中村）改造单位的确定工作；

（五）协助区旧改办落实旧城旧村（城中村）改造项目的拆迁补偿与安置；

（六）协助区旧改办对辖区内旧城旧村（城中村）改造项目进行跟踪管理；

（七）在区旧改办的委托与指导下，负责旧村自改项目的拆迁补偿与安置的监管及项目的跟踪管理工作；

（八）承办区旧改办交办的其它事项。

第三章优惠政策

第十条旧城旧村（城中村）改造项目规划建筑容积率在1.5及以下部分，免收地价；建筑容积率在1.5至3.0之间的部分，按照现行地价标准的20％收取地价；建筑容积率超过3.0的部分，按照现行地价标准收取地价。

对于经济发展较快区域的旧城旧村（城中村）改造项目，经报区旧城改造领导小组批准，其地价优惠政策可参照特区内的标准执行。

由街道组织统一开发、改造用地规模大于15公顷（含15公顷）的商业设施项目，其地价收益全额返还给所属的街道国土基金，专门用于公共及市政设施建设。其它改造项目的地价收益按现行规定分配。

第十一条改造范围内新建的市政、公建配套设施免收地价，产权归政府；对于改造范围内规划市政、公建配套设施比例较大造成开发成本较高的旧城旧村（城中村）改造项目，必要时可委托两家以上的房地产估价机构进行评估，然后根据评估结果确定地价方案报区旧城改造领导小组审定后执行。

因公共利益需要改造的，由政府组织实施。

第十二条对于主要建筑物使用年限较长、建筑质量低下 , 或土地利用结构不合理、城市功能、环境质量等方面严重衰退的原农村旧(祖)屋集中区，在统一规划、统建上楼的前提下，由原农村集体经济组织改制后的股份合作公司申请负责组织改造，且所建建筑物为自住自用的，可按照下列规定执行：

（一）建筑户数原则上不超过需要安置的户数，每户住宅建筑面积不超过480平方米，免收地价；

（二）因城市规划需要，项目中可以适当安排部分配套设施，属小区级配套设施的项目（含配套商业），免收地价。小区以上级公益设施项目还可根据实际情况申请给予补贴，具体方案报区领导小组审定执行；

（三）异地集中重建住宅区，实施整体性搬迁的，由国土部门收回其现有旧村住房用地，在统一规划的前提下，合理安排建设用地，每户住宅建筑面积不超过480平方米，免收地价。

第四章实施步骤

第一节规划与计划

第十三条区旧改办根据城市发展与建设要求，结合宝安区的实际情况，在上一层次规划的指导下，负责组织编制宝安区旧城、旧村（城中村）改造专项规划，经规划主管部门协调后报市规划委员会批准，并将生效的专项规划予以公示。专项规划指导宝安区旧城、旧村（城中村）改造工作。

第十四条区旧改办根据宝安区社会经济发展要求、产业发展需求和各街道办旧城旧村（城中村）改造计划，制定宝安区旧城旧村（城中村）改造计划，报区旧城改造领导小组审定。

各街道旧改办根据规划，结合本街道的实际情况向区旧改办上报辖区内的旧城旧村（城中村）改造计划。

改造计划应包含以下内容：

（一）改造项目的位置、范围、现状与规划情况；

（二）项目改造的时间安排、业主意愿、投融资计划和改造性质；

（三）有关改造的其它要求。

第十五条列入改造计划的改造项目，由区旧改办组织编制项目改造详细规划，报区规划主管部门审批。

详细规划应包含以下内容：

（一）改造范围、规划设计条件和城市设计要求；

（二）改造实施顺序和时间安排；

（三）经济分析；

（四）其它要求与建议。

第二节改造单位的确定和改造资金的监管

第十六条按规定除旧村自改主体自然确定外，鼓励我区城中村股份公司与国内外有实力的机构合作参与旧村改造。

第十七条经确定的改造项目（旧村自改项目除外）由区旧改办在改造范围内进行公告。公告的内容包括：

（一）项目的位置、范围、占地规模；

（二）项目的改造规划指引及规划设计要求；

（三）改造范围内的业主在规定的期限内向街道旧改办申

报物业；

（四）其它事项。

第十八条参与改造的单位应与改造项目业主进行协商，与90%以上建筑面积的业主签定拆迁补偿意向书后，向区旧改办提出申请。

申请时需提交以下材料：

（一）改造申请书，包括申请改造地区的名称、区位、范围、面积、改造意向。

（二）申请单位的营业执照、法定代表人身份证明。

（三）改造项目的可行性研究报告。

（四）改造项目的规划设计方案。

（五）改造范围内的房地产权属资料。

（六）拆迁补偿意向书。

（七）银行资信证明。

（八）旧改办要求的其它材料。

第十九条区旧改办对申请单位的资质、资金能力、拆迁补偿安置方案、项目初步规划方案等进行初步审查。

第二十条在规定时间内，只有一个符合条件的意向单位提出申请时，区旧改办可要求其提交多个规划设计方案（用地面积在5万平方米以上的，上述多个规划设计方案应是分别由不同的设计单位独立完成的）。同时出现两个或两个以上符合条件的意向申请单位时，邀请规划、街道办、国土、建设、消防、监察等部门进行综合评议。

第二十一条区旧改办经以上程序初步确定项目改造单位后，报区旧城改造领导小组审定。

涉及重大产业结构调整或因公共利益需要改造的特殊项目，区旧改办初审后，报区旧城改造领导小组会议审查，并经综合考察后，直接确定改造单位。

第二十二条在区旧城改造领导小组审定项目改造主体单位后，由区旧改办向改造单位发出《签订补偿协议通知书》。

第二十三条在收到《签订补偿协议通知书》后，改造单位开始与被拆迁方签订正式的《拆迁补偿安置协议书》，并将签订的《拆迁补偿安置协议书》7日内报区旧改办备案。第二十四条在与90%以上建筑面积的业主签订《拆迁补偿安置协议书》后，由区旧改办、改造单位、资金监管银行三方签订《宝安区旧城旧村（城中村）改造专项资金监管协议书》，在区旧改办设立改造项目的专项资金监管帐户，实施改造项目资金的监管。

第二十五条受监管的改造项目的专项资金由《拆迁补偿安置协议书》中约定的全部货币补偿金额、产权调换部分评估值的50％和项目开发建设资金的30％构成。

第二十六条区旧改办根据核定的专项资金额度，向改造单位发出《关于旧城旧村（城中村）改造项目专项监管资金总额核定的通知书》，改造单位应在接到通知书之日起7日内将专项监管资金打入监管帐户。

第二十七条在核定的专项监管资金按要求打入规定监管帐户后，由区旧改办向改造单位核发《旧城旧村（城中村）改造项目主体资格确认意见书》。

第三节工作程序

第二十八条经区旧城改造领导小组审定后的改造项目由区旧改办组织进行权属核查和测量查丈，在区规划分局配合下编制详细规划和确定规划设计条件。

第二十九条各街道旧改办负责对改造项目进行权属核查工作。已确权发证的土地及建筑物，土地面积和房屋建筑面积以登记发证的面积为准；未确权发证的，由区旧改办（或委托街道旧改办）组织进行土地测量和房屋建筑面积查丈。要求对改造范围内的房地产权属情况按宗地分栋登记，填写《宝安区旧城旧村（城中村）改造项目土地利用现状调查表》。做到一个项目一份档案，档案资料应包括：

（一）改造范围内的房地产权属资料；

（二）改造范围的现状地形图（编写建筑物栋号）；

（三）《宝安区旧城旧村（城中村）改造项目土地利用现状调查表》；

（四）《宝安区旧城旧村（城中村）改造项目建筑面积汇总表》；

第三十条区旧改办将确定的详细规划方案、规划设计条件报区旧城改造领导小组审定。

第三十一条区规划分局根据区旧城改造领导小组的审定意见，在30个工作日内核发改造项目详细规划批复、核定规划设计条件。区旧改办根据详细规划批复、规划设计条件在15个工作日内发布旧城旧村（城中村）改造项目公告。

自旧城旧村（城中村）改造项目公告发布之日起，区规划分局、国土分局、建设局、工商分局、房屋租赁办等职能部门，按各自职责采取相关措施，停止办理改造范围内的调整用地红线、改变用地功能、新建、改建、扩建、产权转移、工商登记、房屋租赁等手续，确保现状保全。

属旧村自改项目，区规划分局根据区旧城改造领导小组审定项目详细规划及规划条件的会议纪要，在受理申请后30个工作日内核发改造项目详细规划批复、项目建设用地方案图和《建设用地规划许可证》。

第三十二条旧城旧村（城中村）改造项目公告发布后，在规定的时间内，改造意向单位备齐相关资料向区旧改办提出主体资格认定申请。区旧改办按规定程序进行审核后，将初步确定的项目改造单位报区旧城改造领导小组审定。

第三十三条在区旧城改造领导小组审定项目改造单位后，由改造单位和相关业主签订拆迁补偿安置协议书。在完成资金监管手续后，由区旧改办核发《旧城旧村（城中村）改造项目主体资格确认意见书》。

第三十四条在取得项目主体资格确认意见书后，由开发主体单位向区规划分局提出申请办理用地规划报批手续。规划分局受理申请后，在30个工作日内核发项目建设用地方案图和《建设用地规划许可证》。

第三十五条 改造单位与被拆迁人按照《拆迁补偿安置协议书》明确的补偿标准、补偿方式、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项实施拆迁补偿。

第三十六条已确权发证的土地及建筑物，土地面积和房屋建筑面积以登记发证的面积为准；未确权发证的，拆迁当事人对已测量的赔偿面积有争议的，拆迁人与被拆迁人应当共同从旧改办建立的有资质注册测绘单位库中选择房屋测绘单位，并共同出具委托书。拆迁人与被拆迁人不能就房屋测绘单位的选择达成一致意见，或者一方拒绝选择房屋测绘单位的，任何一方可申请区旧改办以公开抽签方式确定房屋测绘单位，抽签确定的测绘单位测绘结果作为拆迁赔偿的依据，相关费用由委托单位承担。

第三十七条房屋拆迁主管部门应当根据房地产交易市场的成交价格变化情况，建立全区的房屋拆迁价格指导体系。定期向社会公布不同区域、不同用途、不同建筑结构的各类房屋的房地产拆迁市场评估指导价格。

第三十八条拆迁人与被拆迁人按照公布的拆迁指导价格协商不成的，拆迁人与被拆迁人应当共同从区旧改办建立的有资质房地产价格评估机构库中选择房地产价格评估机构进行评估，并共同出具评估委托书。拆迁人与被拆迁人不能就房地产价格评估机构的选择达成一致意见，或者一方拒绝选择房地产价格评估机构的，任何一方可申请区旧改办以公开抽签方式确定房地产价格评估机构，抽签确定的评估机构评估结果作为拆迁赔偿的依据，相关费用由委托单位承担。

第三十九条已领取《房地产证》或其他土地、房屋权利证书的建筑物，在进行拆迁补偿安置时，应收回已核发的《房地产证》或其他土地、房屋权利证书原件，并及时办理注销手续。

第四十条拆迁补偿安置工作完成以后，区国土部门在受理改造单位申请的30个工作日内，根据签定的《拆迁补偿安置协议书》办理收地手续，并完成地价测算和签订《土地使用权出让合同书》。

第四十一条完成土地出让手续后，由改造单位按照规定向相关职能部门申请办理项目报建、开工、施工、竣工、销售许可、规划验收、产权登记等后续手续。

第五章附则

第四十二条旧村自改项目的资金监管由各街道办负责。

城中村改造的八大困境与对策 篇6

城中村改造的八大困境与对策
2009 年 12 月 21 日 17:01 来源：商都房产网 作者：



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城中村改造的八大困境与对策 同致行（中国）地产顾问有限公司 城中村的实质是城乡二元经济结构存在的差异和矛盾在城市化进程中的集中反映，对于城 市化管理者而言是一个必须面对的现实问题，又没有一个现成的可以照搬照抄的模式。全国 各大城市都有大量城中村的存在。比如，北京有城中村 231 个，西安有 187 个，广州有 138 个，南京绕城公路以内有 71 个，太原有 83 个，在郑州，这样的城中村共有 141 个。城中村形成的原因 1.城乡二元体制和政策原因。城中村出现是城乡土地所有制矛盾、社会转型过程中的制度 真空以及法律法规不健全、村落社会关系网络的顽强存续、城市管理疏漏的结果。政府趋利 型的土地征用是导致城中村形成的主要原因； 城乡二元社会保障政策刺激了对城中村空间需 求； 城市就业结构滞涨促进了城中村非正规就业环境的发展； 二元化的市政与行政体制加剧 了城中村的形成。2.城中村是一个类型独特的社区，其存在的经济基础和生存的依赖之源是土地和物业。村 民主要的经济来源是村集体经济分红、出租屋收入以及小规模的商业。村集体拥有大量的土 地、厂房、房产等，以村籍为边界的高收入和高福利的支持、非正式经济体制外的强化促使 城中村问题越来越严重。

3.宗族通常是村落的一个重要组成部分，宗族和村落重叠现象比较严重。宗族文化迟滞了 从乡村聚落到都市村庄的演进。传统观念的文化土壤、都市环境的心理适应以及经济利益的 内在牵引是都市村庄得以存续的条件。城中村存在的问题 城中村在发展中缺乏统一规划，整体建筑非常混乱，村内建筑密度高、建筑间距小，街道 脏乱差；城中村对外交通落后，数千人的城中村往往只有一两条宽度 5 米左右的街道，多以 房屋间距作为不倒，只有 2-3 米；公共配套极度缺乏，没有绿地、公共广场、教育配套等公 建配套；市政管线工程薄弱，各种市政建设极不规范，随意拉线铺管，存在不少隐患；城中 村消防管理时空，到处都是出租屋，若发生火灾，消防车、救护车无法进入；城中村居住人 口复杂，各种刑事、治安案件层出不穷。城中村已成为我国大多数城市科学发展亟待解决的问题。城中村改造是国内城市发展的必 然选择与结果。对于城市的发展具有重大的意义，城中村改造有利于改善居民居住环境，提 高居民生活水平，改变城市形象与面貌，增强城市辐射力和带动力
，不断提高城市知名度和 竞争力；解决城乡并存的二元结构，集约、节约利用土地，盘活土地使用效益，拓宽经济发 展空间，提高居民经济收入；完善社会公共管理职能，优化社会公共管理方式，解决居民的 居住、出行、医疗、教育、社保等保障问题。八大困境及对策 瑞安的新天地成为上海的新名片，南京夫子庙改造重新秦淮风情，深圳华侨城打造成为国 内最成功的主题公园。国内房地产市场上，越来越多的开发企业遇到土地资源瓶颈，城市土 地资源随着开发日益减少，而多数城市老城区的功能及定位重新确立，因此房地产开发重新 已经移到旧城区。然而在旧城的城中村改造中，存在诸多困境，从深层次考虑，这些困境的 成功解决是项目成功的要素。同致行对于城中村改造总结了八大困境。1.改造成本困境 改造成本困境 拆迁补偿费用是城中村改造项目中开发企业投入的一项重要成本，城中村高密度的建筑体 量和居民数量，未开发前期的安置增加的巨大的成本投入。开发企业不但进行拆迁补偿安置，还要承担大量道路拓宽、市政管线等市政配套费用。使得城中村改造项目用于拆迁补偿的费 用在总投资中比重过大，上海世茂滨江花园当时仅拆迁就耗费 22 亿元。因此，拆迁补偿安 置所占的总投资可能高达 50%以上。面对成本困境，开发企业应该进行详细的成本预算和 资金平衡管理，详细计算整个项目的成本收益，在项目周期内，保持资金的平衡管理。2.拆迁补偿困境 拆迁补偿困境

城中村的原村民头脑中有着根深蒂固的“旧土”观念，不愿意离开固有的居住区域。由于这 些村民主要依靠出租房屋维持生计，害怕失去房屋后，自身收益受到影响，因而会过高提出 拆迁补偿标准，而且由于村民数量众多，很难达成一致的补偿意见。在一些城市旧城改造中 就出现了“钉子户”现象。针对拆迁难、补偿难的问题，开发企业必须争取政府部门的配合与 支持，用政府的公信力来主导城中村拆迁工作。3.利益协调困境 利益协调困境 在城中村项目改造过程中，会涉及到诸多利益关系，包括：市政府、区政府、开发商、村 委会、村民等利益主体。如何协调这些利益主体，对于城中村项目的顺利改造十分重要。开 发商与政府的利益关系主要体现在：土地规划、公用配套建设、土地费用返还、项目报建等 方面； 开发商与村委会的利益关系主要是村民安置房建设与选址，最主要的是开发商与村民 的利益关系，主要体现在补偿标准和方式。征求多方利益主体要求，共同商量。4.土地权属困境 土地权属困境 土地权属不清是城中村改造最大

大的制度障碍，经过长时间的积累，城中村土地基本被各种 建筑覆盖，许多建筑属于违规建筑。由于违法行为具有普遍性难以强制拆除，因此一旦承认 其合法性必将加大改造补偿成本并引发新的抢建； 如不承认其合法性，又无法进行拆迁补偿，改造难以进行。在进行城中村改造之前，必须对城中村所有建筑进行摸查，计算出需要拆迁 的总面积以及各种建筑的产权、年代、功能等，为下一步的补偿做好准备。5.容积率困境 容积率困境 城中村改造项目容积率(红线范围内建筑面积与土地面积之比)不提高，开发商无利可图则 无积极性。郑州内城中村平均容积率接近3.0—5.0，要想有利可图，容积率要提高到 6.0—8.0。即使在城中村范围内维持现状的开发强度都难以达到改善城市环境的目的，容积率再提高，不但将牺牲城市环境，市政公用配套的压力也太大。6.规划设计困境 规划设计困境 由于城中村改造项目成本投入高、容积率高、总体量大，因而给项目整体规划设计造成 一定难题，如何来对项目进行科学定位策划成为规划的关键。开发企业一般需要借助于专业 策划公司来进行前期的定位。项目前期根据项目自身的状况、区域特点、周边配套、竞争楼 盘、市场需求等多方面，对项目进行了全新的超前定位与科学规划，实现项目收益的最大化，从而较好解决了项目规划设计难的问题。7.开发周期困境 开发周期困境

各利益主体博弈的时间决定了整个城中村改造项目开发的周期。很多城中村房屋拆迁过 程中，由于开发企业与村民之间矛盾与纠纷并没有很好解决，结果造成了拆迁工作没有顺利 完成，使得整个项目处于停滞状态，后续的开发建设工作无法开展。同时，由于土地面积大 和容积率相对较高，整个项目的总体量非常大，一般在 30--50 万平方米，甚至一些项目超 过 100 万平方米。上述原因造成了城中村改造项目开发周期长，开发周期过长增加了开发企 业资金管理的成本与风险。解决这一困境，需要协调开发企业内部各个部门工作，规划、施 工、报建、销售等部门密切配合，同时开展多项工作，尽量缩短开发周期。8.后期销售困境 后期销售困境 后期销售的困境主要体现在城中村所在区域的市场容量和消费能力与城中村改造项目的 体量、商业住宅比例以及销售价格制定之间是否匹配。在城中村改造项目所在区域的市场容 量和购买力有限的情况下，可能会造成物业供给量大于市场需求的现象，导致项目中大量物 业的空置，使得投资回收期延长，甚至亏损。同时，其他城中村改造项目也可能开始启动，同一区域内的

商品房供应量突然放量，冲击商品房市场。对于项目过程中出现的销售困境，着力于挖掘更大区域范围的客户，把项目的客户放大到整个城市甚至整个省份，同时加速项 目产品的推售，走在其他竞争项目的前面，抢夺有利的销售时机。

——本文摘选自同致行编写新书《城市再造》，本书于 2009 年末在全国出版发行，同致行 历经三年基于中原 600 万平方米城中村改造项目之践行精心编写而成。该书籍是中原首部城 中村改造项目营销实战案例书籍，同致行首次在书中全面解密曼哈顿广场项目营销。

金华市城中村改造的思路与对策 篇7

卢立明

推进城乡一体化是加快建设浙江中西部中心城市，提前实现现代化目标的一个重要的发展战略。新一轮《金华市城市总体规划》根据金华作为浙江省中西部地区中心城市的功能定位，扩大了中心城市规模，拓展了城市发展空间。构筑开放、大容量、有弹性的大城市框架，提高城市品位。近年来，随着城市新区迅速向城市近郊甚至远郊渗透，城市建成区面积不断扩大，使得近郊中的一些村庄，在不远的将来，也将随着城市建成区的进一步扩大，从而逐渐成为新的“城中村”。这些“城中村”在总体布局、建筑风格、基础设施、公建设施、环境保护及园林绿化诸多方面，不能适应现化城市的发展要求，不能满足城市可持续发展的需要，有些甚至严重影响了城市形象。“城中村”问题的日渐突出，使得有必要对这些“都市里的村庄”以及有可能成为“都市里的村庄”进行全面的梳理，让今后的城乡建设步入合理、有序的时代。

一、城中村存在的问题

我市的历轮城市总体规划和各类规划没有对城市建成区的村庄作出安排。在城市建设和扩张时，都是避开村庄，既没有给村庄建设留足用地，也没有把村庄同城市建设、开发同步进行从而形成了“城中村”。虽然大部分村庄编制了村庄建设规划，但基本上是就村论村、就村辖土地范围进行规划建设，这样对城市用地的地块完整性有较大的影响，且村庄的撤并难以进行。

村庄规划建设与村民建住宅和城市建设争用地，争好地段，也是导致目前征地难、农房拆迁难的重要因素，一定程度上也影响着中心城市建设的进展。建成区的村庄分布散，村民住宅与其它建筑混杂在一起，有的无法分清哪是村民住宅建筑。

违章量大面广。在城市建成区内，同时存在国有土地和集体土地，由于村庄规划建设使用的是集体土地，农民住宅政策有别城市居民的政策，失地农民就业等问题的存在，住宅建设主要目的是为了增加家庭收入，如房屋出租、办家庭企业等，建造住宅比高比大，导致擅自加层，扩建时有发生纠纷多，处理解决难度大。

基础设施薄弱，脏乱差的问题突出。村集体经济无能力投入经费进行基础设施配套，村民建住宅大多数是单家独户的零星自建，“城中村”的基础设施大多数较差，有的根本没有，到处是垃圾，污水横流。尽管城市的基础设施就在村口，但村民享受不到，出现新房多，无新村的现象，村民居住环境差，影响城市的形象。

管理难度大。由于以前的建房多无规划、无布局、无设计，形成许多死角、断头路，在现在流动人口增多的环境下不容易管理到位，造成了许多卫生、安全管理死角。

二、城中村产生的成因

首先，城市二元土地制度是城中村形成并得以存在的根本成因。城中村的形成是经济、社会、文化、管理等多种因素相互作用的结果，但根源是城市二元管理体制的存在。由于“城”与“村”分属不同的管理，因而形成了二元管理体制。所谓二元管理体制，就是已被纳入城市规划区范围内的自然村，虽然大部分土地已被国家征用，有的也已转制，但在管理上仍然沿袭与城市不一样的农村传统的管理体制与运行机制。

随着城市化进程的不断加快，不少处于城乡结合部的农村村镇被迅速纳入城市规划区范围内，虽然从地域、从空间形态上讲，这些村事实上已成为城市管理和城市建设的组成部分。但在经济、社会、土地和规划建设上均与城市社区建设存在着明显的差异，因而导致和形成了严重的二元发展格局。城乡结合部的村在理论意义上归入城市统筹管理，而实际上行政上仍属于农村建制，沿袭传统的与城市管理、与市场经济运行不相协调的农村组织形式与农村管理模式，给城市的统一规划、统一开发、统一建设带来一定的难度。

其次，利益性内聚是城中村形成的关键。城中村是一个类型独特的社区，是处在由农村向城转型中的社区。由于更多地具备农村社区的特点，实行与城市有别的农村组织管理架构，因而，成为城市社区内部一个孤立发展的系统，与城市社区存在着明显差异。究其原因，是利益驱动所致。在靠近市区，经济比较发达的自然村，由于享有计划生育、宅基地、村集体经济分红等丰厚的“福利待遇”，很多农民更愿意维持城中村的现状。

此外，村民自身素质的局限与暂住人口的流动是城中村形成的另一重要成因。城中村村民的受教育程度较周围社区的城市居民低，使其很难融入所在的城市社区，城市人因观念文化相异而不认同这些新晋升的城市居民，而村民因经济利益驱使亦不愿做城里人，这严重地制约着城市经济和社会的可持续发展。城中村的集体经济主要来自于土地收益、物业出租和村办企业，农村土地政策特有的宅基地为农民带来丰厚收入，由于村民可坐享土地收益的分享权，因而即使素质低下，村民也没有产生强烈的提高文化素质的紧迫感。

从城市的产业结构变动，我们可以看出，城市第三产业所占比例大，相对比较发达，服务业种类齐全，因而聚集了大量的暂住人口。这些暂住人口涌入城市寻求就业，大部分选择地处城市边缘区、房屋价格低廉、管理混乱的城中村居住下来。庞大的暂住人口无疑促成了城中村出租屋市场的形成，而大量不规范的出租屋加大了城中村改造的难度。

三、城中村改造的难点

现状的拆迁及兼顾。“城中村”的现状建筑基本为近年新建，部分建筑质量较好，这为改造工作增加了难度；村内住宅建筑基本为村民自建或与人合建，房屋产权属私人所有，对这些建筑如何拆迁补偿需仔细推敲，慎重行事。

农村的宅基地问题。“城中村”的现有土地产权不合理是“城中村”问题的根源所在，也将是改造工作的一大障碍，目前的体制运行机制和经济环境，使得短时期内土地产权变更有一定的困难，象“城中村”这样人口密度非常高的区域，在现行的房地产开发政策下较难赢利，有关土地管理部门也不愿意主动进行土地权属的转换。

资金缺口的问题。对“城中村”的改造，居民的拆迁及安置都需要大量的资金支持，目前的经济形式，政府也不可能负担如此庞大的费用，在缺少利益驱动的前提下，不可能吸引资本的大量投入，这将是“城中村”改造工作深入进行的巨大障碍。

管理体制的问题。对于“城中村”的管理存在许多历史遗留的问题，使得一开始就未能将其纳入城市管理的轨道，致使其游离于城乡之间，在发展上缺乏约束，在管理上缺乏系统，导致走上非良性发展之路。为此，“城中村”的改造及管理均需在管理体制上提出相应的策略和切实可行的办法。

基层干部认识的问题。有些基层干部没有把城中村改造工作上升到事关推进城市化进程、加快浙中西部中心城市建设、优化环境、促进经济发展的高度来理解，而片面的认为，城中村改造工作量大，事关群众的切身利益，搞不好会影响社会的稳定。有的认为城中村改造会使农民的利益受到损害；还有的认为对集体土地的收购必须有明确的优惠政策再进行城中村改造等等。这些思想虽然是少数基层干部的认识，但它影响了城中村改造工作的进程。此外，要城中村改造的村一般都有较强的经济实力，村里的集体资产不少，本来这些资产的动作由村干部掌握，撤村后就不一样了，他们不愿失去已有的权力和利益。村干部这种阻力的存在，影响了城中村改造的开展。

四、城中村改造的原则 切实保护农民的各项权益。在城中村改造过程中，要坚持集体资产所有权不变和集体资产处理权归村民所有的原则，切实维护农民的各项权益。村民委员会改为居民委员会后，集体土地和财产不能流失或改变权属关系，原属于村民集体所有的仍属于改变了身份的居民所有，并努力实现与城市居民的同等待遇。村民变居民以后，政府及各部门要切实保障他们作为居民的各项权利，同时履行居民的各项义务，在市政建设、环境卫生、卫生保健、最低生活保障、文化教育等关系居民切身利益的事项上要实现与城市居民的同等待遇。

坚持以人为本。城中村改造是村民到居民，村委会到居委会，农村社区管理到城市社区管理的综合转型和变迁过程。在转型过程中要始终坚持以人为本，各项改造工作要围绕保护人、服务人的宗旨展开，保护人的合法权益，满足人的合理需求，避免引起大的社会震动。城中村改造会触及到一部分农民的切身利益，改变农民久以形成的传统的价值观念和生活方式，因而改造过程要做好农民的思想政治工作，在兼顾农民利益的前提下，使农民服从国家的整体利益，尽量减少农民的抵触情绪和由此而产生的负面影响。

实事求是，量力而行。城中村要逐渐改变为城市社区居民委员会，这是大势所趋，同时又是一个漫长、复杂的过程。农民变居民，农村的生活方式转变为城市的生活方式，农民的观念转变为居民的观念不是一下子就能实现的。要积极稳妥、有计划、有步骤地推进。虽然城中村改造任务繁重，时间紧迫，但也不能由此而盲目推进，要实事求是，量力而行，成熟一个转制一个，切不可好大喜功。对不同类型进行分类指导。城中村类型不一，在制定政策时要采取分类指导的原则，切忌“一刀切”。由于不同类型的城中村所处的地理位置不同，形成的原因各不一样，在改造过程中，要根据已成熟的城中村和正在发展中的城中村的不同情况区别对待。近期要重点推进靠近市中心区、已经成熟的城中村改造，并选择试点进行推进，在试点取得成功的经验基础之上，再在城市更大的面上推广，以达到以点带面的效果。

五、城中村改造的规划措施

当前我市城中村改造的范围为城市规划三环线以内的所有村庄，涉及到22个乡镇、街道。规划范围内共有行政村245个，由433个自然村组成。其中城市一环以内有行政村27个（含已改居的原10个行政村），二环以内有行政村106个，三环以内有行政村112个。一环路内及沿线已开发区块内村改居共31个，其中已有东郊、环城、洪源、西关、何宅等12个村实行了村改居，2003年近期实施的村改居建议有如下13个村，包括上浮桥、西郊、王坦、东关、董宅等，一环路内未列入近期实施村改居的村有庄头、叶宅、七里畈等6个。一环以外建议13个村列入2003年村改居实施计划，包括骆家塘、东关、项宅、朱基头、陆村等。

对城市一环路内及外侧已开发地区块已经“村改居”和列入2003年要完成“村改居”工作的村，无论新建、改造、扩造住宅的，都不再按农民造房办理审批手续。凡列入旧城改造拆迁的，一律按城市居民化遇拆迁补偿安置；凡列入“城中村改造”的，根据不同地块规划要求，实行就地或就近迁入城市住宅小区安置的办法，不再采用土地的异地迁建安置政策。

对城市二环路内及外侧近期开发区域内影响城市总体规划（与城市总体规划有矛盾），而需要整体搬迁的村，应冻结任何建设行为，有计划地逐步迁往新址，按规划实施安置房建设，这类村的迁建，提倡公寓式和社区管理模式建设居民新村，使其尽可能地融入城市。

对村庄原址规划控制暖和地规模而无发展用地及人口规模少于500人的自然村，应冻结建房审批，并按迁移并址实施计划，有步骤地逐步问规划的新居面点迁并。对与城市总体规划无矛盾冲突的村，必须按城中村改造布局规划确定的规划和用地范围，编制好旧村改造（建设）规划，严格按规划要求实施。

制定“城中村”改造有关政策，市财政每年安排一定的专项资金。包括依法收回村改造村的全部集体土地；原农房宅基地转国有及补交出让余后转为出让土地；对原村镇规划建设用地范围内实行公寓式统建后所节余的土地，允许其按法定程序进入市场，土地收益归村所有；组织有关部门，集中时间办理农房的土地证、房产证；制订有关激励政策，有计划、分批开展城中村改造工作，等等。

根据我市近郊村现状，可按照如下两种情况分别实施： 第一类是环城线内的村庄。大多数村基本上失去土地，少数村边即将完全失去土地，而且面临着旧城改造的拆迁，道路拓宽等问题，生活来源主要依靠房屋出租和打工收入。这类村庄有洪源、环城、西郊、五星、东郊、上浮桥。对这一类“城市中的村庄”的实施措施是：在城东、城东南、城西分别设大型农居点，在拆迁时本着自愿的原则，愿意迁的进入农居点，不愿意的采用货币安置。这三个农居点分别为：（1）洪源农居点16公顷，位于金竹公路南侧，环城西路以西；（2）东郊农居点15公顷，位于环城北路以南，果蔬市场以西；（3）金东农居点23公顷，位于丹溪路以南，王坦新村南侧，牛皮塘村以西。近期内不需搬迁的，即与城市冲突不是太大的部分村庄，暂不搬迁，待以后旧城改造时按城市要求改造，真正地使农村融入城市。

第二类是在城市规划建设范围的村庄，对于城市的迅速发展，近几年也将失去土地的村庄。该类村庄实施办法是：（1）自然村向行政村撤并；有集镇的向集镇撤并，离城近的向远的撤并。（2）根据与总体规划用地的冲突性来确定。仅与路网冲突，用地性质可以兼容的，就地调整；用地性质不能兼容的，向附近的行政村或集镇撤并；（3）根据国家的有关要求，预留好未来十年村庄建设发展用地。

六、城中村改造的相关对策

（一）建立健全社会保障机制

城中村改造的另一个难点是农民的社会保障问题。在城中村改造过程中，由村民变为居民，农民赖以维系生存的土地没有了，而又没有享受到城市居民的社会保障水平，因而不仅有后顾之忧，还在一定程度上成了城中村改造的社会阻力。由于政府是换取了农民的土地来推动城市化的发展，因而政府有义务、有责任承担一部分农民社会保障资金。对于农民的社会保障，要建立一种以村集体经济为主，政府投入为辅，个人投入为补充的社会保障投入机制。

在基本上没有土地的城中村，农民靠村集体经济的物业、第三产业服务业等的收入领取年终分红。能否在年终分红里，政府制定一个政策，有一部分是硬性规定，给农民买社会保险。政府也在给征用地的土地补偿金中，提取一小部分建立社会保障基金，再加上农民自筹的一部分，这三者结合起来，解决农民的社会保障问题。因为社会保障是大问题，是关键和实质性问题，这个问题解决不了，农民就永远有后顾之忧，农民的利益就永远无法得到保障，城中村改造的社会阻力就永远不会消失。

（二）转变农民发展观念，加强培训和教育

随着城市化进程的快速推进，会有越来越多的城中村纳入城市建成区范围，进入城市社区的版图，这将成为未来社区建设的一个非常重要的任务。因为城中村是从农村社区演变而来的，带着很深的农村烙印，改造和重建的任务都很繁重。而改造最难的还在于人，即农民自身。要科学合理地改造城中村，有赖于转变村民的发展观念和发展意识。

观念的转变是发展的首要前提，要通过长期、锲而不舍的艰苦努力，逐步改变农民落后的文化素质和小农经济意识，引导他们积极参与到市场经济的大潮中去，不断培育现代文明意识、风险意识与竞争意识，有信心改变在城市化进程中的配角地位。只有农民的社会观念、生活观念和价值观念发生了由量变到质变的彻底飞跃，才能够打破由于历史原因形成的农村相对独立的运行机制与管理体制，使农民能够在服从国家整体利益的前提下考虑自身利益和眼前利益，逐步增强法制意识，为加快农村城市化进程提供前提条件。

城中村改造为城市社区是一个观念的转变过程，这就决定和要求对农民要加强培训和教育，使农民能够掌握必要的文化知识和本领，在市场经济的竞争中能够处于有利地位。因为改造城中村，使农民失去了赖以生存的土地，土地是农民的衣食之母，丧失了土地的农民由于受文化知识、技术水平等各方面的限制，再谋生、再就业、再创业的本领比不过城里人，如果政府没有意识地组织针对农民的培训和教育，农民有可能成为现代化建设的落伍者。

（三）农村集体土地管理要纳入市场经济范畴

城中村改造必须涉及到农村集体土地管理，因为土地是城中村改造的一个刚性约束。城中村是建立在农村集体土地之上的，农民对土地的依赖性大，土地对农民产生的诱惑力也大，谈城中村改造，不涉及这个问题是避重就轻。反之，如果这个问题解决好了，就能收到事半功倍的效果。

市场经济的核心是公平、公正和平等，体现在土地的使用与管理上，要求农村集体所有制土地使用要尽快导入市场经济的轨道。在对城市土地进行科学有效的管理，发挥土地最大的产出效益中，国内一些大城市都从不同角度、不同层面进行了有益的探索，特别是在统一规划、统一建设、统一管理与建立统一的土地市场方面，取得了一些成功的经验。然而，与之形成鲜明对比的是，集体所有制土地管理总是不尽人意，这虽与管理政出多门，行政架构的条块分割、双重管辖有一定的关系，但究其深层次的原因，在于集体所有制土地使用还是沿袭计划经济的传统管理模式，并没有按市场经济的运行规律来操作它。因此，为公平使用未来城市发展最稀缺的资源——土地，对集体用地也要实行适当的有偿使用。对土地所处的不同地理位置，根据土地的级差，制定出一系列的土地部分有偿使用的政策指引，强调土地的集约经营和使用，走可持续发展的道路。

城中村改造是切实解决城中村村民住房困难、解决城乡二元管理体制的重要举措，是推进城乡一体化，加快建设浙江中西部中心城市的必经之路，更是实现“三个代表”重要思想的具体体现。