规范性文件

规范性文件（通用8篇）

规范性文件 篇1

规范性文件应当规范

李景然

潜江市公路建设工程公司认为，建筑施工单位自采自用砂石、粘土不应缴纳资源税，拒绝申报应纳资源税，也拒绝提供其开采砂石的相关资料。

县稽查局通过到当地政府调查，并走访了其他开采砂石单位和个人，了解到了该公司开采时间及数量，并取得了该公司开采砂石的相关证据资料。稽查局认为该公司开采砂石的行为应当缴纳资源税，且该公司已超过了纳税申报期，于五月八日对该公司不申报纳税的行为下达了《税务行政处罚决定书》决定罚款玖仟元，并通过县城建局定额管理站到实地勘测出工程用砂、石、土的数量，推算出该公司开采应税矿产品应纳税额。

五月十八日，稽查局又到县地矿局调查取证，县地矿局认定该公司开采的河砂属矿产资源中的天然石英砂，河卵石岩性以石灰石为主，据此核定该公司应纳资源税25万元，并通知该公司交纳，潜江市公路工程公司拒绝交纳县稽查局核定的应纳税款。由于该公司拒绝交纳税款，稽查局申报县地税局通知其开户银行扣缴了应缴税款及滞纳金，该公司不服地税局的强制执行措施，起诉到大悟县人民法院。

原告认为：《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第四条规定“未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或者暂缓征收资源税，并报财政部和国家税务总局备案”。“至今为止，湖北省人民政府并未作出在我省开征非金属矿原矿（含沙卵石）资源税的决定，更未报财政部和国家税务总局备案”。而省地税局文件认定沙、石、粘土按其他未列举名称的非金属矿原矿征收资源税。“被告以省地税局的文件为依据对非金属矿原矿征收资源税显然缺乏法律依据”。因此被告的行政处罚决定及强制扣缴税款措施缺乏事实依据，适用法律错误，处罚程序违法，要求被告退还扣缴的税款。

被告认为对原告的处罚是依法行使职权，原告在工程施工中开采、收购了工程所需河砂、卵石、碎石等建筑材料，根据《中华人民共和国资源税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）规定开采应税资源的单位和个人为资源税的纳税人，因此原告应在法定期限内申报，经税务机关责令其限期改正，原告仍未办理纳税申报，因此税务行政处罚决定事实清楚，程序是完全正确的。

未列举名称的其他非金属矿原矿是否应当征收资源税原告无权诉讼，《税收征收管理法》第八十八条规定“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保”。因此原告对税务机关是否该征税问题应当先缴税再复议，然后才能起诉。

人民法院通过审理认为被告作出行政处罚、强制执行的程序合法，措施得当。但是强制执行的税款是否应当征收存在复议前置问题，应当另案审理，但是未列举名称的其他非金属矿原矿是否应当征税又是税务行政处罚和强制执行的基础，因此，人民法院决定暂行中止该案的审理，要求原告对征税问题进行复议后再一并审理。

潜江市公路建设工程公司又申请孝感市地方税务局对该案进行复议。在复议过程中，县地税局认为该公司开采的河卵石矿质属石灰石，根据《实施细则》规定石灰石属列举名称的矿产品，应当征收资源税。《省地方税务局关于京珠公路建设取土是否征收资源税的批复》（以下简称《批复》）规定修、筑路所用砂、石、粘土应当按照未列举名称的其他非金属矿原矿征税。

复议机关认为，未列举名称的非金属矿原矿是否征税应当由省人民政府确定，湖北省地方税务局的《批复》中将河砂、粘土按照未列举名称的非金属矿原矿征收资源税，明显越权，因此不能作为征税依据。

根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》中《矿产资源分类细目》规定，河砂属于天然石英砂，资源税税目中只列举了石英砂，因此河砂属未列举名称的非金属矿原矿。通过相关部门认定河卵石的岩性以石灰石为主，因此复议机关认为对河卵石征收资源税法律依据充足，对粘土、河砂等其他未列举名称非金属原矿征收资源税法律依据不足。因此撤销县地税局的扣缴税款通知书，要求县地税局重新核实沙、石、土的数量后，重新核定应纳税额。

经过重新核实后，县地税局核定原告开挖河卵石应纳资源税三万元，退还了余下多征税款，原告因此也撤回向了人民法院的起诉书。

【评析】：

一、现行规范性文件制定中存在的问题

行政机关的`行政行为可分为抽象行政行为和具体行政行为，而许多具体行政行为是依据抽象行政行为作出的，如果抽象行政行为不合法具体行政行为的合法性就难以保证，虽然，抽象行政行为不被当事人直接诉讼，但因执行抽象行政行为引发具体行政行为诉讼的案例是非常多的。

抽象行政行为包括制定行政法规、行政规章和大量的规范性文件，从总量上看，规范性文件的总值大大超过行政法规和行政规章；从行政法制工作的角度看，规范性文件的制定对于行政法规和行政规章起到有效的执行作用，在行政管理中起着非常重要的作用，但是，应该看到在实践中也存在不少问题。

1、越权制定规范性文件的情况严重。行政机关制定规范性文件的内容相当广泛，在制定规范性文件时，存在着严重的越权行为，既有上下级行政机关的纵向越权，也有同级行政机关之间的横向越权。由于我国现行行政法调整的范围较窄，某些管理领域往往先由国家行政机关的规范性文件调整，部分规范性文件在行政管理中起着重要作用，而一些不合法的规范性文件，会严重影响行政执法的严肃性，导致具体行政行为不合法。如《财政部国家税务总局关于调整部分娱乐业营业税税率的通知》（财税[]73号）将部分娱乐业税率调整为20%，而《中华人民共和国营业税暂行条例》第二条第三款规定“纳税人经营娱乐业具体适用的税率，由省、自治区、直辖市人民政府在本条例规定的幅度内决定”。因此财政部的文件属于同级横向越权行为。

2、制定的规范性文件与上一级规范性文件、行政规章、行政法规不相符合，甚至出现抵触，使行政法规、行政规章在实施中发生变形，如本案中未列举名称的其他非金属矿原矿征收资源税征税问题。湖北省地税局《关于资源税几个政策问题的通知》（鄂地税发[1994]015号）、《省地方税务局关于调整未列举名称的其他非金属矿原矿资源税税额标准的通知》都明显越权确定了资源税税额、减免税等问题。这不仅与《暂行条例》的立法内容相违背，也与《中华人民共和国税收征税管理法》规定的除法律、行政法规外，任何机关不得作出税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税的规定相违背。又如在《暂行条例》第七条第三款规定的资源税减免权为：国务院规定的其他减税、免税项目，而在财政部制定的《实施细则》第四条第二款中却规定未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或暂缓征收资源税。这明显越权授权省级人民政府有减免税权。

3、没有遵循必要的程序规则，有的行政机关往往根据某一领导的一个批示甚至一句话或一次大会发言，便匆匆起草一个文件，行政机关内部职能部门也是各行其是，隔行如隔山，对重要性文件没有经过认真、周密的调查研究，更没有在一定范围内经过相关人员的必要讨论和磋商，不广泛听取意见，便草率发文或公布，缺乏应有的程序规则予以制约。

二、进一步完善规范性文件的制定程序

1、严格执行规范性文件制定程序。为了规范规章、法规的制定程序，国务院颁布了《规章制定程序条例》，许多部门也制定了本部门的规章制定办法，对于规范性文件的制定也应符合一定的操作规程，经历必要的程序和合理步骤，使行政机关这种抽象行政行为做到针对性强，更加科学合理。

2、落实公开、公正制度。在制定规范性文件时应广泛听取各方面的意见，涉及对外有普遍约束力的规范性文件还应当听取管理相对人的意见，增加规范性文件的透明度。规范性文件形成后还应及时公布，便于贯彻，更有利于群众的参与和监督。

3、严格划分制定权限。对不属本级管理的事务不得越权制定文件，()对需要部门协调的及时相互沟通，对属于上级权限的应及时请示，对本部门需要创立规章的不应以规范性文件代替，同时在制定规范性文件时应当加强内部职能部门的协调，建立严格的会签制度，对涉及法规性内容应当有法制工作部门的意见。

4、加强对规范性文件的监督检查。对于规范性文件的监督有行政监督、司法监督和社会监督。上级行政机关应经常检查所属部门制定的规范性文件，对不合法的文件应当撤销或变更。行政机关内部法制工作机构应当定期对本部门的文件进行清理，建立规范性文件报送备案制度。

在司法监督中，人民法院对审理案件中具体行政行为依据的规范性文件应当严格鉴别和判断，对于不合法的规范性文件不予采信，同时可以采用司法建议方式向规范性文件制定单位及其上级机关提出修改建议，促进行政机关及时纠正。

在贯彻规范性文件时，要经常听取下级、社会各界对执行规范性文件的意见，发现有违法或者有不合理问题应当及时修正。规范性文件修改、制定的及时性正是加强行政管理所需要的。因此行政机关应当在搞好调查研究的同时，进一步完善规范性文件的制定，为贯彻法律、法规、行政规章服务。

规范性文件 篇2

一、行政规范性文件公开制度的运行状态考察

自《条例》施行以来, 全国各级行政机关已公布上万份行政规范性文件, 然而, 很多行政规范性文件, 依然不予公布。有些地方即便公开, 也是选择性公开。笔者统计了2013年“国办”、“国办发”文件的公开状况。在51件“国办”文件中, 《国务院公报》只刊登了39件, 缺12件, 中央政府网站只发布了43件, 缺8件, 另有2件可以从地方政府网站搜索到标题, 但有6件连文件名都无法获知。在111件的“国办发”文件中, 《国务院公报》只刊登了62件, 缺49件, 中央政府网站只发布了65件, 缺46件, 另有37件可以从地方政府网站和其他非正式渠道搜索到标题, 但有8件连文件名都无法从网上获知。

从数据上可以反映出如下几个问题:

第一, 行政规范性文件的公布比例不高。数据表明, 2013年在国务院公报上公开的“国发”文件、“国办发”文件分别占总数的76.47%、55.86%;在中央人民政府网站上公开的“国发”文件、“国办发”文件分别占总数的84.31%、58.56%;未在国务院公报和中央人民政府网站上公开但能通过其他渠道获得的“国办”文件、“国办发”文件分别占总数4%、33.33%;无法获知的“国办”文件、“国办发”文件分别占总数的11.76%、7.2%。

第二, 行政规范性文件公布方式混乱。行政规范性文件属于政府主动公开且重点的公开的范围。《条例》第十五条规定了主动公开的方式, 即行政机关应当将主动公开的政府信息, 通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。从统计的结果来看, “国发”、“国办发”在国务院公报和中央人民政府网站上的公开情况不一致, 在中央人民政府网站上公布的数量均大于在国务院公报上公布的数量。从此看出, 国务院公报上遗漏了相当一部分行政规范性文件。《条例》第十五条只是笼统地列举了几种公开方式, 并没有明确这几种公开方式是同时使用还是择一使用, 这使得实践中各地行政机关的公布方式不一致, 对公众的查阅造成了不便。

第三, 不予公布的行政规范性文件管理混乱。我国现行的政府信息公开制度对行政规范性文件并无一律公开的要求, 对于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息和危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的行政规范性文件可以不予公布。数据表明, 除了国务院公报和中央人民政府网站上公布行政规范性文件, 还有一部分未予以公布, 这一部分又可以分为两种, 一种是未在国务院公报和中央人民政府网站上公开, 但能在其他地方政府网站上获取, 且能获取到的信息仅限于文件名, 序号以及发布日期;另一种则是完全无法获取。由此产生的疑问是, 不予以公布的范围是仅限于文件内容还是覆盖整份文件, 若范围仅限于文件内容, 那么, 国务院网站和中央人民政府网站应当公布文件名, 若范围覆盖整份文件, 那么, 地方政府是否涉嫌泄密?显然, 如此混乱的公布方式不利于公众的监督。

二、行政规范性文件主动公开的必要性探析

(一) 行政规范性文件主动公开抑制“三乱”现象

行政规范性文件的制定中存在“三乱”现象, 即制定主体乱、规范的事项乱以及制定程序乱。“三乱”现象的使行政规范性文件违法成为必然。[3]近年来, 一些地方陆续对政府文件的制定程序作出规定, 但实践中的执行情况并不理想。行政法规、规章尚可依据国务院颁布的《行政法规制度程序条例》和《规章制定程序条例》进行公开, 而规章以下的行政规范性文件的制定只能依据《国家行政机关公文处理办法》, 而这个办法所规定的只是行政机关公文的种类和格式、行文规则以及公文的收发管理等形式上的问题, 对行政规范性文件的公开仅规定公开发布行政机关公文, 必须经发文机关批准, 在公开的程序方面未作规定。可以说, 行政规范性文件处于“无法可管”的状态。[4]面对如此严峻的局面, 做好行政规范性文件的公开, 预防行政权力的滥用是必不可少的。公开是确保行政信息能够使公民知晓的基础。[5]

(二) 行政规范性文件主动公开维护公民合法权益

前些年曾经发生过行政机关以未公布的行政规范性为行政执法依据的案件。例如, 江苏一男子跨省购105条香烟自用被烟草专卖局没收, 国家烟草专卖局官员表示, 内部文件规定个人异地携带卷烟最高限量“50条”, 该文件不对外, 但对公众有约束力。根据行政法治原则, “对公众有拘束力”的执法依据, 必须事先向社会公众公开。行政规范性文件的公开问题, 不仅引起了媒体、公众的注意, 更引起了地方政府的高度重视。2006年沈阳市市民可以免费开查“红头文件”;北京“红头文件”在书店出卖, 2009年广州市政府信息公开查阅中心正式开放, 全市86个市级政府部门公开的红头文件都可在此供市民免费查询, 等等。这些新闻都为信息公开制度带来了很多积极的信号。

(三) 行政规范性文件主动公开是建设服务性政府的必然要求

服务型政府是一种全新的政府职能模式, 是以社会公众客现需求为尺度, 尊重公民意愿, 建立和发展广泛的社会回应机制、公共责任机制, 努力为公众提供满意的高质量的公共产品和公共服务的现代政府。提高透明度是构建现代服务型政府的必然要求。一直保持神秘的“红头文件”已经逐渐掀起了神秘的面纱。紧接着, 还需为行政规范性文件的全面、准确公开, 行政规范性文件公开的程序以及发展电子政务等方面多做努力。

三、行政规范性文件公开的法治化建议

(一) 制定行政法规规范行政规范性文件的制定和发布

在我国的法律传统中, “重实体, 轻程序”是一个公认的现象。这一点在行政规范性文件的制定过程中也得到了印证。现实中行政规范性文件出现的大量问题都与缺乏行政程序理念有关。就整个行政系统的规则制定活动来说, 行政规范性文件的制定程序, 在国家层面上除了国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》外, 没有其他的法律法规进行明确规定, 反倒是各级地方政府对此作了规范, 但这些规定由于缺乏上位法的统一指导, 各行其是, 差异较大。从保证国家政令统一的角度看, 对各类主体需要按照什么样的程序制定行政规范性文件, 国家应当尽快作出统一规范。

(二) 规范涉密行政规范性文件的管理

根据《条例》第十四条, 行政机关在公开政府信息前, 应当依据《保密法》以及其他法律、法规对拟公开的政府信息进行审查。行政规范性文件的公开须符合这一程序, 这是与其他行政立法不同的地方。法律、法规和规章作为执法的依据, 只有公布了才可以生效。然而, 对于行政规范性文件的公布却没有一律公开的要求。原因是行政规范性文件所规定涵盖了诸多领域, 其内容难免涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私, 要求行政规范性文件一律公开是不现实也是不合理的。因此, 做好涉密行政规范性文件的管理极为重要。混乱的管理易导致两种情况的发生, 一是由于工作人员的疏漏应当予以公开的行政规范性文件没有公开, 基于行政规范性文件的特殊性, 公民无法通过申请政府信息公开的方式进行监督;二是由于各地对涉密文件管理的差异, 特别是对是否公布文件名的不同态度, 造成涉密行政规范性文件在下发的过程中泄密。

(三) 明确规定行政规范性文件的公开方式

《条例》中的公开方式遵循了一条基本原则:既要方便公众周知, 又不能过高增加公开成本和妨碍行政效率。我国大部分地方政府主动公开方式以公报、政府网站和档案馆查询为主。但往往只有在综合了各渠道信息后才能得到一个完全的内容。从推动电子政务与优化行政职能的角度考虑, 应该将官方网站公布政府信息作为一项最低要求, 同时还要求政府机关以另外一种传统方式公布, 且这两种公布方式所公布的内容是完整的。

(四) 完善主动公开的救济机制

对于主动公开政府信息的行为能否起诉, 学术界和实务界存在不同意见。第一种意见:能够起诉, 无论是主动公开, 还是依申请公开, 都是条例赋予行政机关的义务, 如果公民、法人或者其他组织认为行政机关应当主动公开某些政府信息而没有主动公开, 侵犯其合法权益的, 可以行政机关不作为为由, 向人民法院提起政府信息公开诉讼。[6]第二种意见:能够起诉, 但要参考其他国家的做法, 在原告资格上限定一定条件。有的主张应当限于侵犯其合法权益, 也有人认为限于侵犯其合法权益与依申请公开无从区别, 应当限于侵犯其人身权、财产权。第三种意见:直接排除在受案范围之外。理由是, 起诉人不具有“诉的利益”, 其起诉具有公益诉讼性质, 不属人民法院的受案范围。笔者认为, 在现有框架下, 政府没有主动公开, 自然就在可以申请公开之列。如果经过申请遭拒绝后再起诉, 自然就转化成依申请公开的诉讼了。

摘要：《政府信息公开条例》的实施对各级政府及其部门及时公开信息规定了强制性的义务, 为政府信息公开的实现提供了现实保障。但是, 《条例》对主动公开的规定还存在问题, 如主动公开的程序模糊、例外公开的范围界定不清以及主动公开救济缺位等, 这些问题严重阻碍了政府主动公开信息。规范政府的主动公开对于建立透明政府起着决定性的作用。

关键词：规范性文件,主动公开

参考文献

[1]肖卫兵.论我国有局限的推出型信息公开法[J].行政法学研究, 2010 (3) .

[2]李娜.中国各级政府网站已开通7.5万余个[EB/OL].http://www.qhnews.com/newscenter/system/2010/12/31/010262959.shtml, 2010-12-31.

[3]刘松山.违法行政规范性文件之责任研究[M].中国民主法制出版社, 2007.36.

[4]陈新民.中国行政法学原理[M].中国政法大学出版社, 2002.128.

[5]朱芒.开放型政府的法律理念和实践 (上) ——日本信息公开制度[J].环球法律评论, 2002 (秋) .

藏传佛教管理的规范性文件 篇3

【关键词】:藏传佛教寺庙 管理 意义

中图分类号：D922.1文献标识码：A 文章编号：1003-8809（2010）05-0268-02

2010年9月30日，国家宗教事务局于颁布了《藏传佛教寺庙管理办法》(以下简称《办法》)，于2010年11月1日正式实施。《办法》充分贯彻了宪法和《宗教事务条例》的原则规定，确立了寺庙民主管理制度、寺庙监督制度、寺庙教职人员管理制度、学经班管理制度、寺庙举行大型宗教活动管理制度等一些重要管理制度。对于规范藏传佛教寺庙管理，维护藏传佛教正常秩序和维护西藏安定团结的政治局面，具有重要意义。

全面正确地贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，积极引导宗教与社会主义社会相适应，坚持独立自主自办的原则，是我们党新时期对宗教工作的基本方针。这一方针是根据我国宗教“五性”特征的基础上，进一步深刻剖析“三性”——宗教存在的长期性，宗教问题群众性和特殊复杂性而形成的对新时期新阶段对于宗教问题的基本观点。[]藏传佛教是西藏各族群众主要宗教信仰，其历史悠久、信众集中、关系复杂，集中体现出“三性”特征。《办法》立足于当前藏传佛教发展的时代特征，充分把握藏传佛教在当前西藏社会发展中的特殊影响，客观分析藏传佛教寺庙在制度和管理存在的不规范性，对《宗教事务条例》的有关原则规定进行细化和具体化，增强针对性和可操作性，加强对藏传佛教的正确引导，规范藏传佛教寺庙的管理，切实维护藏传佛教界人士和信教群众的合法权益。这是我们党宗教工作“四句话”基本方针在西藏及其它藏区的具体体现。

一、集中体现了党的宗教信仰自由政策

马克思列宁主义认为，信教群众和不信教群众在思想信仰上的差异是比较次要的，他们在政治上、经济上的根本利益是一致的。片面强调信教不信教群众在思想信仰上的差异，甚至把它提到首位，就会忽视和抹煞信教群众和不信教群众在经济上、政治上的一致，忘掉了党的总任务是代表全体群众（信教的不信教的）的根本利益。[]宗教信仰自由政策尊重了宗教自身发展的客观规律，是真正符合宗教发展规律，真正符合人民利益的惟一正确的宗教政策。宗教信仰自由政策包括保护人们信仰宗教自由和不信仰宗教自由两个方面。任何强迫不信教的人信教的行为，如同强迫信教的人不信教一样，都是侵犯别人的信仰自由。

藏传佛教寺庙承担着满足信教群众正常的宗教需求、传承藏传佛教文化的功能。规范藏传佛教寺庙管理，保证其正常发挥功能，有利于保障广大藏族群众的信仰自由、维护藏传佛教的正常秩序，是贯彻落实宗教信仰自由政策的具体体现。《办法》阐明“保障公民的宗教信仰自由”，强调寺庙和藏传佛教教职人员的合法权益受法律保护。对藏传佛教教职人员的条件，要求应拥护宪法，遵守国家法律，拥护祖国统一、反对民族分裂，维护宗教和睦与社会和谐；品德良好，在信教公民中有一定威望；有较强的组织协调和管理能力，能热心为信教公民服务。同时规定，要“组织学习国家有关的法律、法规、规章以及国家的民族、宗教政策，加强民族团结宣传教育”[]，协调本寺庙与社会其他方面的关系，不得强迫未成年人住寺。国家政权绝不能被用来推行某种宗教，也绝不能被用来禁止某种宗教。宗教不得恢复已被废除的宗教封建特权和压迫剥削制度。信教和不信教的群众之间，信仰不同宗教和不同教派的群众之间，都要彼此尊重。

二、为进一步依法管理藏传佛教事务提供依据

依法管理宗教事务，是指政府根据宪法和有关法律、法规及规范性文件，对宗教事务、宗教活动进行管理。依法管理宗教事务是全面、正确贯彻宗教信仰自由政策的要求和体现，是宗教与社会主义社会相适应的必然要求，也是中国社会主义民主和法制建设的重要内容。马克思早就指出，不能把宗教的本质只归结于人的本质，因为人的本质并非单个人所固有的抽象物。“在其现实性上，它是一切社会关系的总和”。因此，我们今天不应该片面强调宗教信仰是个人私事，重犯费尔巴哈“撇开历史的进程，孤立地观察宗教感情”的错误。[ ]

藏传佛教寺庙不仅是宗教活动场所，同时又是基层社会单位。寺庙和藏传佛教教职人员的合法权益受法律保护，同时，寺庙、教职人员应当遵守宪法、法律、法规、规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定。进而，在寺庙应当防范本寺庙内发生重大事故或者发生违犯宗教禁忌等伤害信教公民宗教感情、破坏民族团结和祖国统一、影响社会稳定的事件。[]发生事件时，立即报告所在地县级以上人民政府宗教事务部门。这对于规范藏传佛教寺庙管理，维护藏传佛教正常秩序和构建社会主义和谐社会，具有重要意义。《办法》同时规定，教事务部门工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。在新形势下，对我们宗教事务管理部门的工作提出了更高要求。

三、是坚决抵御境外渗透，坚持独立自主自办的有力武器

宗教问题的特殊复杂性,要求我们必须坚持独立自主自办的原则,坚决抵御境外势力利用宗教进行的渗透。随着对外开放的扩大,我国宗教方面的对外交往日益增多,但境外敌对势力利用宗教对我进行渗透的问题也日益突出。

西藏由于特殊的历史原因，抵御宗教渗透的任务艰巨。近年来，达赖集团在西方敌对势力的支持下，对藏传佛教的各种领域进行宗教渗透，对寺庙和信教群众灌输反动思想和极端宗教情绪，其手段和方式也日趋多样化。一小部分不法僧尼受境外分裂势力的影响，从事破坏民族团结、分裂祖国的活动。这些问题的存在，严重影响藏传佛教的正常秩序，扰乱了藏传佛教寺庙开展的正常教务活动，使信教群众的宗教生活受到影响，甚至给达赖集团图谋搞乱西藏，从事分裂破坏活动以可乘之机。广大藏传佛教人士对此反应强烈，纷纷要求政府对寺庙加强规范化管理，建立寺庙长效管理机制。对此，《办法》明确规定，“寺庙事务不受境外任何组织和个人的干涉和支配”，“任何组织和个人不得利用藏传佛教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动”。并规定，“境外人员来访…应当按照国家有关规定办理。未经允许，境外人员不得在寺庙授戒、灌顶、讲经、传法、主持宗教活动。”寺庙应当接受人民政府宗教、公安等有关部门依法实施的监督检查。对境外宗教渗透采取了积极有效的应对措施，确保我区藏传佛教坚持独立自主自办的原则。

四、为藏传佛教进一步与社会主义社会相适应提供重要保障

《办法》中规定，“寺庙、教职人员应当遵守宪法、法律、法规、规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进藏传佛教与社会主义社会相适应”。“积极引导宗教与社会主义社会相适应”是我们党宗教工作的一项重要战略目标。其主要内容是要宗教适合或符合社会主义社会的需要。一方面，党和政府坚持贯彻宗教信仰自由政策；另一方面，宗教界要遵纪守法，积极投入社会主义社会建设中。“相适应”是全面的，包括政治上、经济上和思想文化上，以及如何挖掘宗教教义中的积极因素，以适应社会主义社会。胡锦涛总书记指出：“引导宗教与社会主义社会相适应，是时代发展和社会进步的要求，也是新的时代对藏传佛教的要求和藏传佛教延续传承的内在要求。”[]宗教与社会主义社会相适应既是社会主义社会的发展要求，也是宗教自身的现实利益。藏传佛教作为一种传统宗教，在历史上对西藏社会生产生活的方方面面产生过深远的影响。在高度现代化的社会主义社会，藏传佛教必须随着社会的发展和信教群众观念的改变而调整自身的功能。否则，就有可能被历史所抛弃。

因此，“寺庙不得恢复已被废除的宗教封建特权和压迫剥削制度，不得恢复寺庙之间的隶属关系。”寺庙应当通过协商成立民主管理组织，“组织开展对教职人员的教育培训”，[]使寺庙学经班招收的学员爱国爱教，遵守国家的法律、法规、规章，进而引导信教公民遵守国家有关的法律、法规、规章。寺庙的重大事项由寺庙组织集体讨论、民主协商确定。寺庙还应依照有关法律、法规、规章及藏传佛教教义教规，建立健全教务活动、人员、财务、会计、治安、消防、文物、环境保护、卫生防疫等管理制度。在经济方面，寺庙应根据自养能力和当地信教公民的供养能力确定定员数额。寺庙应建立科学的财务制度，以管理资金收支情况及公共财产。鼓励寺庙组织开展自养产业，自力更生。在此基础上，可以按照国家有关规定举办社会公益慈善等事业，积极投入社会主义经济建设中来。《办法》的实施将进一步规范藏传佛教寺庙管理，维护藏传佛教正常秩序，积极引导藏传佛教与社会主义社会相适应，为西藏跨越式发展和长治久安提供有力保障。

参考文献：

[1]叶小文.发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用[J].中共中央党校报告选，2007( 9)

[2]龚学增.社会主义与宗教[M].北京：宗教文化出版社.2003年6月第1版，第264页

[3]藏传佛教寺庙管理办法[Z].第11条

[4]叶小文.发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用[J].中共中央党校报告选，2007(9)

[5]藏传佛教寺庙管理办法[Z].第16条

[6]胡锦涛接受第十一世班禅拜见[Z].新华网.2005年2月4日

[7]藏传佛教寺庙管理办法[Z].第28条

规范性文件自查报告 篇4

一、精心组织学习，提高思想认识

局办公室组织与会人员学习了《湖北省行政规范性文件管理办法》，通过学习，大家对行政规范性文件的内涵、基本规范、制定的要素和程序、备案和监督等有了比较全面的了解。根据市政府办的自查要求，副局长李岚同志对本系统的自查与整改工作做了安排部署，局长杨志荣同志对有关自查工作提出了具体意见：按市政府办规定，各科室和各二级单位要将本年度3月1日至8月1日制发的规范性文件列出清单，对照《湖北省行政规范性文件管理办法》，从内容、程序、要素、依据、报备等方面查找问题;对尚在使用的20xx年3月1日前制发的规范性文件也要开展清理，参照自查要求，列出问题清单。此项工作必须在9月5日前完成。

二、认真贯彻落实，全面进行清理

按照《方案》要求，我局认真贯彻“分级负责，分口把关，统筹兼顾，整体推进”的原则，采取有力措施，对我局的文件认真开展自查自纠，全面梳理，不走过场，确保清理工作任务得到全面落实。通过认真细致的清理，经局主要领导审核，我局自20xx年3月1日起到8月31日止，共产生行政公文23件，未出台任何行政规范性文件。

规范性文件制定 审查制度 篇5

第一条 为规范制定规范性文件的活动，完善规范性文件的备案制度，加强对规范性文件的监督管理，发挥规范性文件的作用，根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》及有关法律、法规、规章和文件的精神，结合本局实际，制定本制度。

第二条 本制度所称规范性文件，是指由本局为实施全市食品药品监督管理工作，依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称。

第三条 制定规范性文件以实施法律、法规、规章的相关规定为主，应当本着精简、效能、必要的原则予以控制，着力解决实际问题，内容明确、具体，具有可操作性。

法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定；上级规范性文件已经明确规定的内容，本局规范性文件也不再作重复规定。

第四条 规范性文件为实施法律、法规、规章作出具体规定的，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利。

第五条 制定规范性文件，应当根据实际需要进行立项审查或者编制计划。

规范性文件制定计划，由局机关法制部门（以下简称法制部门）于每年初征求各职能部门意见后进行拟订，经局分管领导批准后组织实施。规范性文件制定计划中应当明确负责起草规范性文件的职能部门（以下统称起草部门）。

因形势发展变化等原因，法制部门可以对规范性文件制定计划提出进行相应调整的意见。

第六条 起草规范性文件，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见和座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第七条 起草规范性文件，起草部门应当将规范性文件草案送审稿及其说明和有关材料报送法制部门。

前款所称的说明，包括制定的必要性、拟规定的主要制度和措施、征求意见的情况等内容；有关材料，包括制定依据、汇总的意见、听证会笔录、调研报告、有关参考资料等。

第八条 规范性文件草案送审稿，由法制部门负责审核。审核的主要内容包括：

（一）内容是否合法，与其他相关规范性文件是否协调一致；

（二）程序是否符合规定；

（三）主要制度和措施是否合理、可行；

（四）体例结构和文字表述是否规范。

第九条 法制部门对规范性文件草案送审稿的审核，按照下列程序进行：

（一）初步审查；

（二）征求和听取意见；

（三）调研；

（四）协调；

（五）送审。

因突发公共事件等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，可以对前款规定的程序进行必要的调整。

第十条 法制部门经初步审查，发现报送规范性文件草案送审稿的相关材料不符合本制度第七条要求的，可以缓办或者退回起草部门。

第十一条 对直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，或者存在重大意见分歧的规范性文件草案送审稿，法制部门应当通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，或者举行听证会。听证会的组织，参照国务院《规章制定程序条例》第十五条的规定执行。

第十二条 法制部门应当对规范性文件草案送审稿进行修改完善，审核工作完毕后形成书面审核意见，并将审核完成的规范性文件草案和书面审核意见提交局依法行政领导小组会议或者办公会议集体审议、决定。

经局依法行政领导小组会议或者办公会议集体审议通过的规范性文件，由局主要负责人签署后，以文件形式发布，并按照有关政府信息公开的规定，向社会公布。

主要负责人签署之日，即为规范性文件发布之日。

第十三条 规范性文件的名称，可以根据需要称“决定”、“办法”、“规定”、“细则”、“意见”、“通告”等，但不得称“条例”，也不包含批复、会议纪要等内部文种。规范性文件应当统一编排文号。与其他行政机关联合制定的规范性文件，只标明主办机关文号。

第十四条 规范性文件应当明确施行日期。施行日期与公布日期的间隔期限，参照国务院《规章制定程序条例》第三十二条执行。

第十五条 规范性文件不溯及既往，但法律、法规、规章另有规定的特殊情形除外。

第十六条 规范性文件发布后，应当自发布之日起15日内，由法制部门向本级人民政府和上一级行政主管部门（以下统称备案监督机关）报送备案。

与其他行政机关联合制定的规范性文件，由主办机关报送备案。

第十七条 报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件正式文本和制定说明（一式三份）。

规范性文件有法律、法规、规章以外制定依据的，报送备案时，应当同时附具该制定依据一份。

报送规范性文件备案，应当同时报送规范性文件的电子文本。

第十八条 法制部门应当于每年7月10日、次年1月10日前，将本机关上半、下半制定的规范性文件目录报送备案监督机关的法制机构。

第十九条 备案监督机关的法制机构对本局规范性文件提出意见的，法制部门应当会同起草部门及时予以办理。

第二十条 对公民、法人或者其他组织提出修改或者撤销其规范性文件的书面建议，法制部门应当会同起草部门予以核实；发现本局制定的规范性文件确有问题的，应当予以修改或者撤销。

第二十一条 法制部门应当会同起草部门每隔两年对规范性文件进行一次清理。对不符合法律、法规、规章规定，或者不适应经济社会发展要求的规范性文件，应当及时予以修改或者废止。清理后继续有效、废止和失效的规范性文件目录，应当向社会公布。

第二十二条 法制部门应当每年对规范性文件进行汇总或者汇编，并将汇总及汇编的情况告知本级政府法制机构。

局办公室（信息中心）应当建立和完善规范性文件电子管理系统，便于公众免费查询、下载。

第二十三条 规范性文件的解释，由本局负责，并以规范性文件的形式发布。

规范性文件的解释，与规范性文件具有同等效力。

规范性文件的备案审查 篇6

监督法专设一章，对“规范性文件备案审查”作了规范。这是在立法法已有的立法监督规定的基础上，在新形势下为维护法制的统一与尊严，对法律监督制度的进一步完善与深化。这里所称的规范性文件，是指除宪法和法律外，以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些

文件都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也都是普遍适用的。这里所称的备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，要按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。

一、加强法律监督，从制度上维护国家法制的统一

我国是实行单一制的社会主义国家。与联邦制国家相比较，单一制国家的特点在于，国家的主要权力由中央掌握和行使，地方上不拥有独立于中央的、不可让渡的权力，地方上的权力是由中央授予的；从法律制度上说，全国只有一部宪法，宪法作为国家的根本大法，具有至高无上的权威，任何法律、法规以及其他规范性文件，都不得同宪法相抵触。这样一种国家体制，必然要坚持法制的统一。道理很简单，只有坚持法制的统一，才能真正维护国家的统一；只有坚持法制的统一，才能维护统一的市场经济秩序。这是由于，我国是一个有960万平方公里、56个民族的大国，没有法制的统一，就不可能维护国家的统一。还由于，我们所致力于建立和完善的市场，是统一、有序、公平竞争的市场，不是分割的无序的市场，在法律制度上一旦发生“部门保护”或“地方保护”，市场经济就会被干扰和破坏。还应当看到，我们所制定的法律、法规及其他规范性文件，从根本上来说，都应当是党的成熟的方针、政策的法制化，只有坚持法制统一，才能保证党对国家事务的领导和改革、建设事业的成功。因此，我国宪法庄严地规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”不允许任何违反和破坏法制统一的行为。

法制统一的要求，涉及多方面的工作，广义地说，它既包含立法行为，也包含执法行为，还应当包含制定其他规范性文件的行为。从立法上讲法制统一，主要包含三层内容：第一，宪法的权威至高无上。法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章，都不得与宪法相抵触。宪法规定了国家的根本经济制度、政治制度和文化教育制度，规定了公民的基本权利和义务，规定了各级各类国家机关的职权与责任，具有最高的法律效力。一切违宪的法律文件，都是无效的。第二，下位法不得与上位法相抵触。二十多年来，我国从中央到地方，遵循宪法的规定开展立法工作，已经初步形成了以宪法为基础，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例等在内的社会主义法律体系。从这个法律体系内部的效力等级来说，法律优于行政法规，行政法规优于地方性法规、国务院部委规章以及地方政府规章，地方性法规优于同级及下级地方政府规章。按照这样一种效力等级，下位法应当与上位法保持一致，不得抵触。第三，同位阶的法之间应当互不抵触。同样是法律、行政法规，同样是一个省或者一个较大市的地方性法规或者规章，对同一件事情的规定应当相互一致，不得互相“撞车”，否则，执法中会难以适从。法制统一所体现出来的这三个方面的“不抵触”，保障着我国法律体系内部的和谐一致。

为了保证国家法制统一，我国立法制度从两个方面做了规定：

一是，确定不同位阶法的权限范围，防止越权立法。宪法是国家根本大法，具有最高的法律地位。宪法规定：全国人大及其常委会根据宪法，制定法律。其中，全国人民代表大会制定民事、刑事、国家机构以及其他方面的基本法律；全国人大常委会制定除基本法以外的单行法律。国务院根据宪法和法律制定行政法规。国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章。省、自治区、直辖市人大及其常委会在与宪法、法律、行政法规不抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大市的人大及其常委会可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定地方性法规，等等。立法法还根据宪法和我国的实际情况，就国家基本的经济、政治、司法等方面的制度和公民的基本权利等事项，规定了全国人大及其常委会的专属立法权。属于专属立法权范围的事项，只能由全国人大及其常委会制定法律。专属立法权以外的事项，如果全国人大及其常委会尚未立法，国务院和省级、较大市级人大及其常委会原则上可以制定地方性法规。经全国人大授权，国务院可以就全国人大专属立法权中的某些事项制定行政法规。

规范性文件 篇7

光缆作为光电子产品中的一大类产品,用途较广、用量较大、生产规模较大,且产品规范较为健全,研究探讨光缆设计规范、工艺规范及试验规范(简称“三大规范”)的建立对光缆生产企业的自身发展非常关键。

1 三大规范的分类和相互关系

光缆的设计规范、工艺规范及试验规范通常有两类:一类是产品设计、制造、试验的通用要求,根据该类规范形成行业标准是可行的,光缆产品通用要求形成通用规范的基点可以参照GJB 832A[1];另一类是企业产品设计、制造、试验技术中的诀窍,或是新技术、新工艺、新方法的固化,该类规范具有一定的保密性,也属企业强制性标准。光缆生产企业在制定设计规范时应首先制定光缆设计通用规范(或称通则、准则等,下同),再按通用规范的分类编制不同产品的设计规范,同样在制定产品工艺规范和试验规范也应如此,首先应制定光缆生产工艺通用规范、光缆试验通用规范。笔者认为,如果行业内能形成光缆(包括光电综合光缆)通用规范(行业标准),或仅是光缆设计通用规范,将能简化光缆产品设计、生产和试验。通用规范中只是规定统一的模式和要求,并不涉及企业内部信息。虽然电线电缆、光缆等很多产品都有设计手册,但通用规范比产品设计手册更有应用价值、更有权威性。

产品设计规范、工艺规范及试验规范之间的关系如图1所示,企业在制定产品设计规范、工艺规范及试验规范时可以此为思路。试验规范不仅是设计规范的试验规范,也是企业产品标准选择试验方法的依据;产品详细规范也与设计规范相联系。虽然产品设计规范、工艺规范及试验规范之间相互联系,但它们的分类并不一一对应。

2 三大规范的技术要素

技术要素是设计规范、工艺规范及试验规范的核心部分,其模式的科学性非常重要。如果对技术要素进行统一规定,则更便于产品设计规范、工艺规范及试验规范的制定。

2.1 设计规范的技术要素

设计规范是三大规范之首,制定好设计规范具有重要意义。设计规范是规定产品设计过程中应遵循的技术准则、程序、方法等基本要求的一类标准,而产品规范是用来规定产品应符合的要求及其符合性检验的规则、检验方法等内容的一类标准。因此,在编制设计规范时不能只是直接纳入对产品的各项技术要求,而应将这些技术要求转化为设计要求,这样才能编制出名符其实的严格意义上的设计规范,有效地指导设计工作。但同时,我们必须注意到,设计规范与产品规范必须是紧密相连,设计规范应以产品规范为基础。

设计规范尚无统一的模式,但是模式统一对设计规范的建设非常重要。规范(标准)的模式统一是规范本身成熟的标志,越是成熟的产品其规范越统一,统一的范围越大,产品获得最佳秩序的范围也就越大。由于目前光缆产品已有较完善的标准体系,包括军用标准和民用标准(在标准化术语中,没有民用标准这个概念,这里只是为了与军用标准相对应),各标准虽有不同,但基本结构和要求是一致的,因此我们在编制设计规范应以标准中产品的各项技术要求为核心或基础,确定技术准则、程序、方法,即设计规范与产品规范的链接或切入点是产品技术要求。

现以标准GJB 1428B—2009为例[2],探讨光缆设计规范技术要素的基本结构和主要内容。GJB1428B中规定的技术要求涉及材料、设计和结构、光学性能、机械性能、环境适应性、化学性能、识别标志、加工质量等方面。其中在光学性能方面,规定了衰减常数应符合详细规范规定、对光透射性能变化推荐了允许值、对串音给出了具体值;在机械性能和环境适应性方面,规定了对给定的负荷下光透射性能变化应不大于允许值;在化学性能方面,规定了光缆燃烧时酸性气体生成、卤素含量、毒性指数限量及光缆材料耐霉菌性。因此,我们在制定光缆设计规范时应将产品规范(标准)中技术要求作为切入点,规定技术准则、产品结构和材料选择等,设计规范的技术要素有以下几个方面:

(1)定义和术语,包括光纤单元、缆芯等(本文不再展开)。

(2)分类。按设计特点的不同,可分为地(陆)上光缆设计规范、野战光缆设计规范、舰载光缆设计规范、海底光缆设计规范、水线光缆设计规范、拖曳光缆设计规范、制导光缆设计规范、系留光缆设计规范、机载光缆设计规范、空间应用光缆设计规范等。

(3)设计依据,包括任务书、技术协议书或合同、总体(或系统)要求,相关标准、国内外科研成果及其他约束条件。当任务书与相关标准不一致时,以任务书为准。

(4)设计准则。光缆设计时,在满足技术要求的前提下应考虑生产工艺(加工质量)和试验验证,并最大限度地节约材料和生产成本(这虽不是原则要求,但很重要)。技术要求的顺序首先是光学性能,其次是机械性能、环境适应性、化学性能,最后是识别标志。光缆中有电力线时,应符合电线电缆的相关标准并计算电力线对光纤单元的影响。光纤单元(及电单元)设计是光缆的重要设计。设计时应指出通用化、系列化、组合化(模块化)“三化”原则。光学性能设计时,衰减常数的确定应以设计依据为准。机械性能、环境适应性、化学性能设计时,应首先考虑机械性能和环境适应性,以及各机械性能间的制约关系,如拉伸性能和弯曲性能间的制约关系。

(5)设计程序和设计方法。设计程序是光纤规格、光纤单元、缆芯、加强件、护套或外护层。设计方法是从确定光纤规格及光单元结构开始,从内到外进行初步整体设计;然后按外径验算相关机械性能(主要是拉伸性能),如任务书中没有相应机械性能要求或尚无相关标准,按GJB 1428B或GJB 4489的规定验算[3];如有可能,再通过类比,最终确定产品结构。

(6)设计验证。所有光缆都应采用测量的方法进行光学性能验证。陆上光缆宜验证拉伸负荷和弯曲半径,野战光缆和舰载光缆宜验证外径和拉伸负荷,海底光缆和水线光缆宜验证断裂拉伸负荷和阻水性能,系留光缆、制导光缆和拖曳光缆宜验证外径和断裂拉伸负荷,机载光缆和空间应用光缆宜验证外径和耐辐照性能,以上均采用试验的方法。如设计依据中有特殊要求,也应进行验证。

(7)产品结构和材料选择。光缆结构和材料的选择应符合GJB 1428B的相关规定,海底光缆结构和材料的选择应符合GJB 4489的相关规定;所采用的材料有相应军用标准时,应采用;应优先采用国产材料。光纤规格选择时,光纤芯数的确定应以合同或相关详细规范为准;光纤类别选择应以衰减常数为准,除非合同有规定,应首先考虑采用B1.1类光纤或B1.3类光纤;同一光缆中,光纤类别应相同。光单元结构选择的优先顺序是带缓冲层的光纤、光缆元件或松套管、光纤束、光纤带、中空管;光纤单元的色谱应符合GJB 1428B的规定,海底光缆光纤单元的色谱应符合GJB 4489的规定。松套管选择时,应确定合适的外径及其容差、壁厚及其容差,容差应随外径增大而增大;松套管截面尺寸可随管中的光纤数改变,但同一缆中应相同;应确定合适的松套管内光纤余长的允许偏差,当光单元为光缆元件或松套管时,应根据应用场合,以确保光纤受力最小及节约光纤为原则,并考虑生产工艺的可操作性,确定缆芯结构,光纤芯数12纤及以下时,首先考虑采用中心管式,光纤芯数12纤以上时,首先考虑采用层绞管式。缆芯选择时,同一缆芯内光纤单元的外径应相同;光纤单元的识别可采用全色谱识别,也可采用领示色谱识别,采用全色谱识别时应符合GJB1428B的规定;缆芯可采用螺旋绞,也可用SZ绞,应确定合适的绞合节距;缆芯内应有阻水措施,可采用膏状复合物填充或放置阻水纱或阻水带。加强件数量应按设计依据中给定的拉伸计算,在满足拉伸负荷、弯曲及光缆外径等要求下,宜少用加强件数量,应优先采用非金属加强材料;非金属加强材料宜采用芳族聚酰胺纤维、玻璃纤维、复合材料或其它混合材料;金属加强件宜用高强度单圆钢丝,高强度钢丝可以是不锈钢丝,也可是磷化钢丝;加强件应对称均匀分布,确保光纤单元不受力。护套及外护层选择时,应按防潮(包括阻水)、耐磨、阻燃和耐辐照等要求设计;挤制护套材料应优先采用聚烯烃类材料,应确定合适的护套厚度(标称值),涂覆护套材料宜为聚烯烃材料,并确定合适的厚度;外层需要铠装时,应优先采用单层铠装;双层铠装时,两铠装层应采用螺旋反向绞合,并确定合适的绞合节距;铠装钢丝宜用高强度单圆钢丝,应选择合适的单圆钢丝外径。

2.2 工艺规范的技术要素

工艺规范是规定产品加工环节和加工对象的制造技术及制造要求的一类标准。工艺规范应结合产品规范和设计规范对工艺过程中的工艺参数、工艺手段和工艺方法等有关技术要求做出统一规定。工艺规范的技术要素有以下几个方面:

(1)定义和术语(本文不再展开)。

(2)工艺流程。光缆生产的工艺流程按从内到外流程,即按光纤着色、光纤单元制作、缆芯制作、加强件绞合、护套制作,外护层绞合。其中光纤单元制作是光缆生产的关键工艺。

(3)工艺技术措施。操作人员和工艺人员须经应知、应会培训合格后持证上岗。设备选择时,应根据产品的型号规格、材料及设备性能。原材料用量应根据本道工产成品量逆推,按用量最小化原则确定;同一道工序所用的各种原材料应互相匹配。工艺质量要求光纤或紧套光纤着色后外观应色泽均匀、无斑痕等缺陷,着色层厚度应符合设计规范的规定,着色后光纤附加衰减应不大于0.05dB/km。关键工艺控制要求光纤单元制作完成后外观应光滑、无凹凸及褶皱等缺陷,附加衰减应不大于0.05dB/km,松套管壁厚允许偏差应不大于0.05 mm,管内光纤余长允许偏差应符合设计规范的规定;外层涂覆层厚度应符合设计规范的规定;缆芯绞合方式及节距应符合设计规范的规定;护套厚度应符合设计规范的规定;铠装层绞合方式及节距应符合设计规范的规定;在相同工艺(或生产条件)下,工艺参数波动超过10%时应采取改正措施。工艺过程控制要求光纤着色时,应确定合适的光纤放线张力和收线张力,预涂覆光纤应从涂覆杯孔中心穿过;光纤单元制作时,应确定合适的光纤放线张力、收线张力以及设备温度;涂覆固化时主机应在光固化炉打开并达到工作状态且涂覆杯内倒入涂料后开启;缆芯绞合时,绞合头应调整到转动角的中心;护套挤制时,应确定合适的缆芯放线张力。设备维护要求生产设备维修和保护应符合有关规定。生产环境要求光纤着色车间及涂覆车间温度保持在15～25℃,相对湿度保持在45%～75%,洁净度不低于8级;二次套塑车间相对湿度保持在45%～75%。

(4)安全要求。光纤着色或涂覆时,紫外灯管开启后严禁打开固化炉;在光纤着色、绕包及缆芯绞合车间等噪声较高的地方,操作者常坐位置的噪音超过60dB时,操作者应戴护耳器;挤制聚氨酯等产生有毒气体的材料时应带具有防护功能的口罩;挤塑机机头工作时,操作者不应直接接触机头,擦机时宜使用石棉手套。

(5)工艺评价。应采用工艺(工序)生产的成品或半成品质量评价。

(6)生产能力核算。应采用工时生产能力和生产设备(或生产线)负荷率两种方法。

2.3 试验规范的技术要素

试验规范是规定产品试验过程中应遵循的技术准则、程序和方法等基本要求的一类标准。企业在编写试验规范时,如果采用国家或行业级试验规范时,一般应结合产品规范和设计规范、工艺规范,按型号研制要求进行相应调整。试验规范的技术要素有以下几个方面:

(1)定义和术语。

(2)分类。按试验特点不同,分外观和机械检查规范、光学性能测量规范、机械和环境试验、化学性能试验规范。

(3)技术准则。以GJB 1428和相关详细规范规定的试验方法和程序进行试验。GJB 1428规定的试验方法有选择时,选择较易实现的方法,同一产品详细规范中,选择同一标准。光学性能监测是重要的试验项目。

(4)试验目的。检验(试验)光缆的某项性能。

(5)试验大纲,列出了试验的详细实施计划。

(6)程序和方法。光缆的试验程序和方法可参见表1。

(7)试验报告。

3 结束语

本文以光缆为例对设计规范、工艺规范及试验规范的建立进行研究探讨,使其更具有可操作性,这对于相近产品(如光纤、光缆组件)的设计规范、工艺规范及试验规范编制具有一定的参考意义。本文对设计规范、工艺规范及试验规范的研究探讨基于实践经验及相关标准的总结,其中包括GB/T15497—2003这样的基础标准[5]。

鉴于光电综合光缆不是一个独立的种类,水下、拖曳等多种光缆都有光电综合情况,且较为复杂,本文未进行研究。但如设计规范中提出,光缆含电线电缆时,则应重点考虑其电性能。

注:1)海底光缆的检验项目、试验程序和方法应按GJB 4489的规定;表中引用的标准GJB 1428B,均为2009年版。2)可采用曲挠代替。

笔者坚持认为,虽然编制、实施设计规范、工艺规范及试验规范是企业的个体行为,但以科学的方式将能推动规范建设,如果行业内建立一个统一的模式也是大有益处的。

参考文献

[1]中国人民解放军总装备部.GJB832A—2005军用标准文献分类[S].2005.

[2]中国人民解放军总装备部.GJB1428B—2009光缆通用规范[S].2009.

[3]中国人民解放军总装备部.GJB4489—2002海底光缆通用规范[S].2003.

[4]国家质量监督检验检疫总局.GB/T7424.2—2008光缆总规范第2部分:光缆基本试验方法[S].北京:中国标准出版社,2008.

规范性文件 篇8

【关键词】 海事；规范性文件；征求意见；公共管理；公共政策

根据《全面推进依法行政实施纲要》的要求，规范性文件的制定涉及经济社会发展的重大决策事项、专业性较强的决策事项，以及与人民群众利益密切相关的事项，应当事先向社会公布规范性文件草案并广泛听取社会公众意见。作为海事管理工作的重要依据，海事规范性文件要真正适应海事发展的需要，征求意见环节的作用十分重要。

1 征求意见对于海事规范性文件制定的意义

对于海事规范性文件的制定而言，征求意见环节的意义体现在以下方面：

（1）是我国法律法规赋予公民的基本权利。《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和各级地方人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”由此可以看出，人民可以通过各种形式参与国家各个领域的管理活动，包括经济、政治、文化等方方面面，而参与制定与公众利益联系密切的行政规范性文件构成民主立法和民主行政的重要部分。

（2）是人民群众的期待和要求。随着社会的进步和人民群众法律意识的逐渐增强，人民群众参与规范性文件制定的愿望也日益强烈。主管水上交通安全的海事机关在制定规范性文件时，也必须满足人民群众的期待和要求，让人民群众参与进来，使规范性文件能够更好地发挥应有的作用。

（3）是建设服务型海事机关的需要。公共政策与公众利益相关，制定政策前征求民意是最基本的步骤之一。在当今信息化和全球化的时代，理应更重视民意。只有深入地了解人民群众的需求和呼声，才能使规范性文件更好地维护人民群众的利益，更好地为人民群众服务，而这也是建设服务型海事机关的基本要求。

（4）有利于提升海事机关的公信力。通过参与海事规范性文件的制定，人民群众可以对海事管理有更加深入的了解，能及时对有损公众利益的条款提出意见和建议，这对海事工作是一種监督和促进，有利于增加海事工作的透明度，提升海事机关的公信力，树立海事机关公正、公平、公开的良好形象。

（5）有利于扩大海事管理的影响力。面向人民群众广泛征求意见可以使更多的人了解海事管理工作，积极引导社会公众参与海事管理工作，给人民群众最大的知情权、监督权，不断扩大海事管理在人民群众中的影响力。

2 存在的主要问题

（1）缺乏对征求意见环节的明确规定。作为海事机关制定规范性文件的指导性程序规定，《中华人民共和国海事局海事规范性文件制定程序规定》只在第15条第2款中提到：“法规部门收到海事规范性文件草案后进行审查时，涉及重大、疑难问题的，可以召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。”从该条款可以看出，征求意见只是可选择程序，并不是必经程序。目前也没有其他文件对征求意环节见作出更明确的规定和要求。这导致部分海事机关在制定海事规范性文件时，征求意见环节的随意性较强，甚至直接跳过该环节。

（2）存在征求意见“走过场”的情况。少数海事机关的工作人员或多或少存在一定的官本位思想，在制定规范性文件对内对外征求意见时，不是从人民群众的根本利益出发，而是认为发文对象越少越好，征求意见期限越短越好，反馈的意见越少越好。这造成征求意见这一环节存在一定的“走过场”情况。

（3）意见反馈不及时或敷衍了事。或由于长期形成的惰性，或由于日常工作繁重，部分单位和部门在接到征求意见的文件时，存在应付的心态，并不下发和广泛征求各方面的意见，而以个人意见代表单位意见，直接由经办人员根据自己的认识和理解给出意见敷衍了事；有的单位和部门反馈意见很不及时，在征求意见单位催要时，故意拖延甚至回复称没有意见；有的单位和部门虽然反馈很及时，但填写的内容不是意见，而是吹捧之词。这些现象均反映出一种极不负责的态度，也是科学发展观未深入落实的表现。

（4）渠道不畅导致群众难以参与。对于公众而言，对行政规范性文件制定情况的知晓和了解是参与制定的先决条件。海事机关目前征求意见的渠道主要有发文、座谈会、网上征求意见等。其中，直接发文至相关单位和网上征求意见是较普遍的做法，座谈会等形式则利用较少。这就导致只有收到发文的单位才有机会参与海事规范性文件的制定。网上征求意见的受众虽然理论上是社会公众，但我国上网人数毕竟有限，规范性文件的利益相关人可能并不知晓可以从网上了解规范性文件并发表意见。

（5）民众参与意识不强。尽管我国人民群众的法律意识有了很大提升，但参与政府决策的意识还较为薄弱。由于长期缺乏对意见处理的反馈机制，相当一部分人心存疑虑，往往不愿发表意见。

3 完善征求意见环节建议

（1）明确工作程序和要求。鉴于海事规范性文件制定过程中征求意见环节存在随意性，建议进一步完善《中华人民共和国海事局海事规范性文件制定程序规定》，明确规定制定过程的各个环节，特别是要细化征求意见环节、征求意见的时机和对象、不同类型规范性文件征求意见时间长度、操作人员的具体职责、征求意见和反馈方式等，并将其上升为部门规章甚至是行政法规，从制度上保证征求意见环节的可行性、科学性和合理性。

（2）畅通征求意见渠道。征求意见的重要步骤是将征求意见的内容和要求告知征求意见的对象。建议通过发文、网上公告、座谈会等多种方式征求意见，必要时可通过报纸、广播、电视等媒体发布征求意见的信息。为保证征求意见的针对性，应尽可能地发文给利益相关人，并明确说明意见反馈的时间、方式和途径。

（3）建立健全意见处理反馈制度。征求意见的目的是将人民群众的要求与海事行政管理的目标相统一，进而实现和谐的海事管理秩序，因此，意见汇总分析后，应将相关处理情况通过发文、网站公告等方式及时反馈给相关单位或个人，让他们知晓自己提出的意见是否被采纳。此外，要留出一定的时间接受意见提出人对处理情况的质疑或异议，并及时给予解答。

（4）委托第三方征求意见。为确保征求意见的真实性、全面性和公正性，制定海事规范性文件时可以考虑委托独立的第三方机构进行意见征求，特别是一些涉及范围较广、影响较大的规范性文件。也可以借助第三方机构对规范性文件的执行情况进行跟踪评估，为海事规范性文件的及时修订提供参考依据，使其与时俱进，始终切合海事工作的实际需要。

（5）建立健全相关制度。对涉及社会公共利益或者对公民、法人或其他组织切身利益有重大影响的海事规范性文件的制定事项，可建立健全听证制度，直接听取公众意见。对专业性、理论性较强的海事规范性文件的制定，可以组织有关专家进行必要性和可行性论证。一方面，确保海事规范性文件最大限度地符合民意，另一方面，有助于扩大海事机关的影响力和公信力。

（6）加强审查队伍建设。制定海事规范性文件工作量大、任务繁重，需要一批具有较高素质且相对稳定的专门人才。目前海事机关中绝大部分海事规范性文件审查人员另有其他工作，因此在审查规范性文件时，可能出现交差了事的情况。为此，建议加强海事规范性文件审查队伍建设，海事机关应设立专职审查岗位，选派相关专业人员负责海事规范性文件的起草、审查和征求意见等工作，并加强培训，不断提高其政治、专业、法律素质。

（7）提升公众的参与意识。虽然“十一五”期间海事法制宣传教育工作取得显著的成绩，但是相关单位、人员参与海事规范性文件制定的意识和积极性仍有待提高。要面向全社会深入开展法制宣传教育活动，提高公众的法律意识，推动其自觉参与海事规范性文件的制定。此外，可以考虑建立激励机制，对参与者给予一定的奖励，提高人民群众参与海事规范性文件制定工作的积极性和主动性。