我国立法监督机制初探

我国立法监督机制初探（精选7篇）

我国立法监督机制初探 篇1

徐佼

地方行政立法是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予地方行政机关，地方行政机关依据授权法创制行政法规和规章的行为。为了适应新时期的发展要求，更好的发挥地方行政立法的特殊效率作用，建立和完善一整套切实可行的具有中国特色的地方行政监督机制已经迫在眉睫。本文重点探讨在我国政治体制下，通过完善体制内外的监督制度来保证行政立法高效合法合理。

我国1982年宪法正式确认了行政立法，2000年颁布《立法法》进一步加强了对行政立法的规范。进入新世纪以来行政立法更加注重了民主参与和科学分析，注重了立法程序和立法技术，这使得行政立法在国家法制建设中占据了举足轻重的位置，也使得行政权力的运用很大程度上摆脱了无法可依的状态。当前，行政立法权作为行政机关的重要权力，它的行使与公民的生活息息相关。但是，行政立法在发展的同时也还存在着诸多问题，特别是最近几年，行政立法文件的内容屡屡侵犯行政相对人的人身权、财产权以及其它一些基本的权利，这种现象已经引起了人们对行政立法的关注，加强行政立法监督，已经刻不容缓。

一、我国地方行政立法监督机制存在的问题

地方行政立法存在的这些问题，其实与我国的地方行政立法监督制度的不完善密不可分。因此，我们首先要重点找出监督制度漏洞，为地方行政立法的新发展提供帮助。

1、地方行政立法的行政机关内部监督失效。在地方行政立法监督的各种渠道中，行政系统内部监督因其专业性和便捷性具有不可替代的价值。行政机关自我的监督，其实更加具有高效性和便捷性，不仅有利于节约行政成本，还有利于树立政府形象。虽然我们已经有了一些相关的内部监督制度，但是行政立法的监督效果也由于各种各样的原因无法达到最优状态，出现了一些问题。第一，监督的常规制度不健全、不明确。第二，行政立法本身的水平不太高，行政立法者的素质难以达到要求，所以直接影响了立法的质量。第三，没有将行政复议制度纳入行政立法的监督方式范畴。

2、地方行政立法的权力机关监督缺失。在我国，权力机关，尤其是最高权力机关行使着我国基本的和最重要的立法权。权力机关对于地方行政立法的监督就具有极其重要的意义。由于发展时间短暂的原因，从实践来看，权力机关并未进行有效监督，只是消极的形式监督权利。第一，没有严格统一的授权立法，导致地方行政立法不合法、不合 1

理。第二，缺乏专门的监督机构，导致监督不到位、不明确。目前对行政立法是否合宪、合法的监督，主要是由各专门委员会在全国人大及其常委会的领导下进行。但是由于法律规范的数量不断增多，加之各委员会本身任务繁重，所以很难较好地顾及地方立法监督。第三，地方行政立法备案制度存在问题，“备而不审”。由于我国不存在行政立法听证制度，又没有明确的咨询会商制度，缺乏严格的备案制度，审议草案的权限和范围就更加模糊不清，自然影响了整个法律监督制度的实效。第四，地方行政立法的批准、撤销制度没有严格执行。人大及其常委会有宪法授予的撤销权力，现实实践中却几乎不使用。这种消极的权力行使，也不利于地方行政立法的规范化。

二、解决地方行政立法监督问题的新思路

我国政治体制有自身的独特性，不同于西方大多数国家三权分立的国家机构组织原则，我国社会主义国家强调的是一种贯彻国家权力不可分割和人民主权的基本精神即“议行合一”，立法、司法、行政三者不过是国家权力的某一实现形式，国家的权力是一个有机的统一体。只是通过简单照搬西方分权制衡意识下的行政权力监督模式，来保证听证公正是行不通的。甚至连被标榜为“最纯粹的三权分立国”的美国也不得不追求通过其它方式来进行制约行政权力，这就是立法听证制度在英美国家兴起的缘由之一。我国是人民民主专政的社会主义国家，针对行政权力监督问题要回到问题本源上来解决，“民主”即“人民的统治”，人民应是民主政体中的实践主体。社会主义的优越性应该体现在更有效充分的发挥人民的作用，通过发动现实生活中公民、非政府组织（NGO）、新闻媒体起到监督作用。

因此，我们可以通过充分发挥中国特色政治体制优势，构建和完善我国的公众参与的地方立法监督体系。

（1）普通民众监督。这首先要在制度设计保证人民群众可以监督，有这个权力。对于地方行政立法制度，我们首先要先提高扩大参与群众的范围。并且通过法律细则赋予人民批评监督权力，并保证民众的意见管道以及言论免责权限。只有这样，我们才可以更加理直气壮的积极倡导民众参与行政立法程序，由政府提供一个公平、合理的交流平台，提高广大群众参与社会经济政治管理活动热情。

（2）非政府组织监督。几年来NGO开始进入我们的生活。任何一个发达的现代国家需要与之配套的非政府组织。据调查，美国非政府组织总数超过200万个，经费总数超过5000亿，工作人员超过900万人。美国监督政府的NGO也是种类繁多，有名的芝加哥协会就是一个例子。

NGO是政府有效的“减压阀”和“稳定器”，还有着不可忽视的精神功能。国家具有公共性质，但是有时候会“政府失灵”，不能反映民意，这时候要由NGO代表公民社会的力量来矫正。现在政府出现在国际场合，不能完全代表民意，一定要有NGO在场才行，才有更具有代表性。NGO不是政府，不靠权力驱动；也不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。NGO的原动力是一种志愿精神或是爱国精神。只有发挥NGO的民间性与专业性的双重特质，在听证中起到联系政府与民众的纽带作用。

针对行政立法制度尤其是听证制度而言，我们寄希望各行各业、各种宗旨的NGO组织能建立起来，积极参与政府关乎本行业本事务的行政立法。作为行政相对方的强大后盾，提供必要的组织支持，并且参与诉讼以及听证会议进程。只有这样，才能促进行政监督更加专业化，以及参与主体的广泛性。

（3）新闻媒体。新闻媒体具有民主和监督的功能，被称为政府的“第四部门”。马列先驱、我们党的领袖都很对报刊的批评监督功能很重视。马克思说：“报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛。”

第一，行政主体要主动接受监督，对新闻媒体采访报导立法工作、要求提供相关材料的，行政机关应当根据具体情况提供便利；对于社会关注的法案规章和政府工作的重大举措以及按照有关规定应当向社会公开的信息，行政机关应当通过新闻发布会、记者招待会、新闻通稿、公报、互联网站等形式向新闻媒体及时发布相关信息；对于公开听证的案件，审判法庭根据需要可以在旁听席中设立媒体席以便新闻媒体记者和公众旁听。

第二，新闻媒体本身要发挥积极的传达作用，真正成为人民的喉舌。关注行政立法会议，政府动态，有条件的对整个立法活动成立临时报导团；成立专门民调机构，学习西方国家民意调查等方法，与行政立法工作相配合，广泛听取民意。

我国立法监督机制初探 篇2

关于行政立法, 理论界已基本达成共识, 即行政立法不是法律术语, 而是一个学理概念, 因学者探究角度不同而显得庞杂。对行政立法的界定大致有以下几种:第一种是从宪法所确立的立法权的意义上, 将行政立法理解为最高国家权力机关制定行政法律的活动, 它是相对刑事立法、民事立法或“经济立法”而言的;第二种是从法律文件性质的意义上, 将行政立法理解为国家权力机关和行政机关制定调整行政关系的法律、法规的活动, 这一概念比前一概念的外延宽泛得多;第三种是从形式意义上, 将行政立法理解为行政机关制定行政法规和行政规章的活动。

行政立法监督, 简言之, 就是对行政立法的监督, 是指有权主体依照法定的职权和程序, 以国家强制力为保障, 对行政立法活动实施的监察和督促。主要有以下几方面的特征:

第一, 行政立法监督对象的特定性。行政立法监督的对象是行政立法活动, 既有对行政立法活动过程的监督, 也有对行政立法活动结果的监督。

第二, 行政立法监督主体的法定性。行政立法监督权并非是一种普通的法律权力, 而是一项极为重要的国家权力。这一特点决定了能够行使行政立法监督权的主体只能是法律规定的特定的有权主体。

第三, 行政立法监督标准的确定性。只有明确的监督标准, 才能使行政立法监督落到实处。《立法法》第87条即规定了对行政法规、行政规章的五项监督标准。

第四, 行政立法监督职权的法定性。行政立法监督权是由特定的监督主体行使的国家权力。为保证实现行政立法监督目的, 首先行政立法监督主体必须依据法律规定的权限实施监督。行政立法监督主体应当积极行使监督权, 并不得滥用监督职权。

第五, 行政立法监督的程序性和系统性。行政立法监督的程序是对行政立法监督权的保障, 也是对行政立法监督权的限制。严格的程序性, 可以最大限度地保障行政立法监督权力行使的合法性和合理性。因此, 行政立法监督主体要依照一定的程序进行监督。

第六, 行政立法监督具有强制性。行政立法监督权只能由有权主体依法行使。非经宪法和法律规定, 其他任何国家机关或个人均无权行使行政立法监督权。

二、我国行政立法监督标准的现状

我国的行政立法监督标准主要体现在《宪法》和《立法法》的规定中。可以说, 在《立法法》出台之前, 我国《宪法》都是从行政立法监督主体的角度间接体现了监督标准, 并未直接作出规定。如《宪法》第67条、第89条、第108条的内容显然都是在阐述各国家机关的职权, 但从中我们不难发现监督标准的痕迹, 如:与宪法、法律相抵触, 不适当, 等等。孤立地看《宪法》这些规定, 其本身并无不妥, 但毕竟《宪法》属于一个纲领性的法律文件, 它不可能详细地规定每一个问题, 2000年公布实施的《立法法》恰恰弥补了这一不足。根据《立法法》第87条规定:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的, 由有关机关依照本法第88条规定的权限予以改变或者撤销: (一) 超越权限的; (二) 下位法违反上位法规定的; (三) 规章之间对同一事项的规定不一致, 经裁决应当改变或者撤销一方的规定的; (四) 规章的规定被认为不适当, 应当予以改变或者撤销的; (五) 违背法定程序的。依照此条规定, 我国的行政立法监督标准主要有五项, 以行政立法监督的对象为依据, 可将这五项监督标准划分为两大类:

(一) 行政立法过程的监督标准

1. 越权的监督标准

就行政立法而言, 越权应包含两层含义:一是指享有行政立法权的主体超越了自身的行政管理权限范围制定行政法规或规章。二是行政立法权主体违反了“法律保留”原则, 涉足了只能制定法律的事项。

2. 违反法定程序的监督标准

此项标准既适用于行政法规, 也适用于行政规章。严格的立法程序是正确进行行政立法的有效保障。按照立法程序进行立法, 既能防止受领导者个人意志的影响, 又可使立法程序规范化。一般而言, 如果遵循程序正义, 则其结果也是正义的。

这条标准在适用过程中, 应注意:“违反法定程序”中的“法”字应作广义理解, 因为我国目前直接由法律规定的行政立法程序主要有听取意见程序、备案审查程序, 而且听取意见程序也只是原则性规定, 到底何种具体情形适用听取意见程序, 尤其是召开论证会、听证会、座谈会, 还需要行政立法本身来确定。例如, 《立法法》关于规章的制定程序直接指明由国务院规定, 甚至是行政法规的听取意见程序, 《立法法》第58条只是原则规定。《立法法》的规定要落实、要有可操作性, 就需要行政法规自身规定听取意见程序的细节。因此, 国务院在2001年11月才会连续发布两个行政法规, 分别规定了行政法规和规章的听取意见程序。有关行政立法的程序, 法律规定如此之少, 要是违反法定程序成为行政机关立法时的一道紧箍咒, 应该对违反法定程序的“法”字作扩大解释。否则这一规定, 对行政立法机关就起不到作用。

(二) 行政立法结果的监督标准

1. 违宪、违法的监督标准

这项标准体现在下位法违反上位法, 这主要是从行政立法的内容上 (也应包括是否违反上位法的目的、意图、原则) 规定的监督标准, 这项标准既适用于行政法规, 也适用于行政规章。它应包括两层含义:

第一, 行政立法的内容不得违宪。我国《立法法》第78条规定, 宪法具有最高的法律效力, 法律、行政法规、地方性法规、规章同宪法相抵触的规定无效。因此, 无论是行政法规还是行政规章均不得违反宪法, 不得与宪法相抵触。

第二, 行政立法不得与宪法以外的上位法相抵触。我国《立法法》第79条、第80条的规定, 行政法规不得违反法律;部门规章不得违反法律、行政法规;地方政府规章不得违反法律、行政法规、本行政区域地方性法规;较大的市的政府规章不得违反法律、行政法规、地方性法规、所属的省级政府规章。在行政立法的制定过程中, 一定要严格遵循此项标准, 如果违反上位法规定, 与上位法内容相抵触的, 其相抵触无效。

具体表现为:一是上位法对某一事项的适用范围已经作出规定的, 下位法加以扩充或限制;二是上位法允许或者禁止的事项, 下位法作出相反的规定;三是上位法规定了某行政行为的种类、幅度的, 下位法扩大了行为的种类和幅度;四是上位法对行政主体有明确规定的, 下位法加以变更。

2. 同位冲突的监督标准

这项标准适用于行政规章。同位冲突主要指规章之间对同一事项的规定不一致。行政规章之间不一致, 可能发生在部门规章之间, 也可能发生在地方政府规章和部门规章之间。从不一致的内容上说, 可能是关于管辖部门的规定不一致, 也可能是管理事项的规定不一致。在行政规章的横向结构中, 不相隶属的行政规章之间也必须协调一致, 而不能相互冲突。这就要求各行政规章的制定主体必须严格在自己的权限范围内活动, 不得越权制定有关行政规章。对于权限不明或者权限交叉的, 要与有关机关或共同的上级机关协调一致, 取得共识。

3. 不适当的监督标准

这项标准适用于行政规章。此处的“不适当”应排除前述第 (二) 、 (三) 项的标准, 而是就某一规章的自身规定来说, 就是不适当的。在行政法领域, 判断规章的规定是否适当, 可以理解为规章的规定是否合理。这条标准要求在制定规章时, 其内容要符合下列要求:第一, 正当性。行政规章的制定主体在主观上必须出于正当的动机, 在客观上必须符合正当的目的;第二, 平衡性。制定行政规章必须注意权利与义务、个人受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡;第三, 情理性。制定行政规章必须符合客观规律, 合乎情理, 不能要求行政相对人承担其无法履行或者违背情理的义务。也就是说, 规章的内容必须符合法律目的、必须具有合理的动机、必须考虑相关因素、必须符合公正原则。同时, 在行政规章的制定过程中, 也不能各自为政, 搞部门垄断主义和地方保护主义。

三、我国行政立法监督标准的评价及完善

上述《立法法》是从行政立法的效力、权限范围、遵循的程序几方面来规定行政立法监督标准的, 规定本是合乎逻辑的, 但个别监督标准缺乏可操作性, 具体表现为:

1.关于同级地方性法规与政府规章的立法权限范围不明确。根据《立法法》的规定, 地方政府规章不得规定应属于同级权力机关立法的事项, 否则构成“超越权限”。而《立法法》第64条、第73条只作了原则性的规定, 在实际操作中难以把握, 事实上造成对超越同级权力机关立法权限的地方政府规章难以实施有效的监督。

2.关于国务院行政法规以外的决定、命令是否是地方政府规章的制定依据不明确。国务院作为国家最高行政机关, 统一领导地方各级行政机关, 其发布的规范性文件对下级行政机关都具有约束力。但是, 根据《地方人大和地方人民政府组织法》第60条和《立法法》第73条的规定, 地方政府规章的制定依据是法律、行政法规和相应的省级地方性法规。这是否意味着地方政府规章与国务院的决定、命令就同一事项规定不一致也不算是“违反上位法”。

3.审查规章内容的“不适当”标准不明确。如果行政规章在内容上照搬、照抄上位法, 以及事事都用立法的手段去规制, 侵犯行政规范、市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范等的调控范围, 是否应作为“不适当”而被改变或撤销。

参考文献

[1]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社, 2000:196.

我国立法监督机制初探 篇3

关键词：强制隔离戒毒；监督缺失；检察权

一、我国强制隔离戒毒的基本现状

根据2015年中国禁毒报告，2014年，全国共破获毒品犯罪案件14.59万起，抓获毒品犯罪嫌疑人16.89万名，缴获各类毒品合计68.95吨。其中，海洛因9.3吨、冰毒类毒品25.9吨、氯胺酮11.2吨、大麻4吨。全国破获制毒物品案件549起，缴获制毒物品3847吨。全国累计登记吸毒人员295.5万名，其中滥用阿片类毒品人员145.8万名、滥用合成毒品人员145.9万名，分别占49.3%和49.4%；全年共查处吸毒人员88.7万余人次，新发现登记吸毒人员46.3万余名，强制隔离戒毒新收戒26.4万余人次，社区戒毒社区康复新报到12.4万余名，全国三年未复吸人员达到100.8万名，各项数据同比均有大幅增长。

二、强制隔离戒毒过程中的监督问题

（一）法理依据和法律依据缺失

到目前为止，没有相关的法律法规或制度规章明确提出赋予检察机关监督强制隔离戒毒决定执行的权力。《宪法》、《人民检察院组织法》也没有明确规定人民检察院对强制隔离戒毒执法工作的检察监督，也就是说，现行法律规定检察机关职能担负司法监督的职能，即除行使公诉权之外，只担负公安（刑事侦查活动）、法院、监所机关有关司法活动的监督。[1]就强制隔离戒毒的性质而言，它是行政强制执行的程序，不是严格意义上的司法活动，检察机关一般不干预行政机关依法处理的行政活动，致使强制隔离戒毒工作中检察监督的真空状态。

（二）决定时的监督缺失

《禁毒法》的出台，将强制戒毒和劳教戒毒统一为强制隔离戒毒，然而《禁毒法》不但没有废除劳动教养，还在其基础上扩大了决定主体的权力，将原来劳教制度中的糟粕予以合法化，如强制隔离戒毒的决定主体是县级以上公安机关，劳教戒毒的决定主体是公安机关以省级劳动教养管理委员会的名义享有，实际上都掌握在公安机关手中，不同之处在于：①《禁毒法》将此权利更直接的给予了公安机关；②对于劳教戒毒：公安机关名义上并不享有劳教戒毒的决定权，只分享了减期、延期权。而对于强制隔离戒毒，公安机关不论是名义上、实际上，都直接享有决定权、减期权与延期权，三权集一身[2]；③就劳教戒毒而言，吸毒人员届满后即可恢复人身自由，然而对于强制隔离戒毒，解除后还有可能被公安机关以社区康复的形式继续限制人身自由。通过对比不难发现：《禁毒法》不但没有起到废除、或改良劳教戒毒的作用，还在其基础上直接扩充了警察权，权力的扩张便易导致权利的缺失。

（三）执行过程的监督缺失

在缺乏外部司法监督的现实情况下，强制隔离戒毒执行过程易出现被执行人权利的忽视。一是探视权的忽视。《禁毒法》第46条规定：“戒毒人员的亲属和所在单位或者就读学校的工作人员，可以按照有关规定探访戒毒人员。”那究竟什么情形下可以被允许探视，什么情形下不允许被探视，条文没有具体规定，而在实践中往往就会出现公安机关或司法行政机关的工作人员以各种理由推脱，导致探视难。二是就业保障权的忽视。《禁毒法》第52条规定：“戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视。有关部门、组织和人员应当在入学、就业、享受社会保障等方面对戒毒人员给予必要的指导和帮助。”立法虽然对戒毒者的就业权作出了规定，但并没有什么实质性的保障，比如：就业保障的责任主体、违反后果和具体操作规程，都没有具体的规定。可以说，此处就业不受歧视的规定只是对法律面前人人平等的宪法原则的重申。

（四）强制隔离戒毒变更时的监督缺失

根据强制隔离戒毒期限的相关规定，戒毒场所对戒毒人员进行诊断评估，根据具体情况可以提出提前解除或延长强制隔离戒毒期限的意见，由此可以看出：诊断评估的结果是变更戒毒期限的直接依据，司法戒毒管理局制定了《强制隔離戒毒人员诊断评估办法》，这个规定的出台，确实有利于戒毒工作的开展，但不容忽视的是，诊断评估委员会的组成不具有科学性，在没有外部监督的情况下，戒毒场所内部负责人组成诊断评估委员会进行自估自评，难免让人觉得结果不够科学，不具有可信服性。

三、完善检察权监督介入的路径

（一）完善立法，保证检察监督有法可依

警察行政权是行政权中自由裁量性较高的一种权力，必须有法律的制约才能使它的运行不偏离轨道，立法上要严格规定强制隔离戒毒决定作出时的裁量范围和前提条件。从立法上以列举的方式细化强制隔离戒毒决定作出的各项条件、前提及相关限制性规定。如对于强制隔离戒毒决定的作出及社区康复决定的作出采用报批、报备制度。对于强制隔离戒毒执行6个月以上、延期决定、社区康复决定的作出采用报批制度，报请上级公安机关进行审查批准，同时对于强制隔离戒毒决定、减期决定、延期决定和社区康复决定的作出于3日之内报备上级公安机关和同级检察机关。

（二）立足职能，充分发挥检察监督的本质作用

检察机关是法律监督机关，监督我国所有法律正确有效实施是检察机关履行职责的应有之义。《禁毒法》作为全国人大常委会制定并通过的一部普通法律，检察机关可以对该法的实施履行法律监督职责。《中华人民共和国人民警察法》第42条规定，“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督”，因此对于强制隔离戒毒过程中，相关人员涉嫌职务犯罪的，检察机关有义务查办违法犯罪行为。

（三）拓展检察监督空间，以检察建议的方式介入

对于强制隔离戒毒活动中暴露出的管理不当、治疗不到位、人权保护不力、执法简单粗暴、收治条件模糊等情况，检察机关可以发送检察建议，通报有关职能部门，敦促相关部门改进工作。同时，检察机关有权接受相对人及其家属的投诉，在指导其息讼或提起诉讼的同时，或者在监督此类行政诉讼过程中，检察机关应当深入了解场所活动实际流程，理清治疗的薄弱环节和管理问题所在，汇总这些信息，向有关职能部门发出检察建议，敦促其改进工作。

参考文献：

[1]朱晓辉：对当前强制隔离戒毒工作的几点思考.中国司法，2010年第6期

[2]姚建龙：《禁毒法》的颁行与我国劳教制度的走向.法务时评，2008.9

作者简介：

施乃恩，1991年生，汉族，江苏人，就职于江苏省涟水县人民检察院。

我国立法监督机制初探 篇4

(06-27 11:14)

我国检察机关侦查监督机制的不足及其完善

许耀明

（长沙市雨花区人民检察院 湖南长沙 410014）

[摘要] 检察机关对公安机关刑事侦查监督机制的健全和完善，是一个国家法制建设和人权保障发达程度的重要标志。目前，我国检察机关侦查监督机制尚不完善，在司法实践中的效果不尽人意。本文在评析我国侦查监督机制现状的基础上，论证当前我国检察机关侦查监督机制的不足，并根据我国司法改革的实际提出合理化建议。

[关键词] 刑事诉讼 检察机关 侦查监督 机制 完善

我国《宪法》第一百二十九条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。检察机关对公安机关刑事侦查监督机制的健全和完善，是一个国家法制建设和人权保障发达程度的重要标志。近几年侦查监督的理论研究和司法实践颇受人们关注。但是我国目前的侦查监督机制仍很不完善，其实际效果也差强人意。在“人权”入宪、“依法治国”方略逐步深入人心的今天，研究如何维护《宪法》的至高权威性、完善侦查监督机制，对于实现社会主义法治、维护司法公正具有重大的理论和现实意义。本文在阐述我国侦查监督机制现状的基础上，着重分析我国检察机关侦查监督机制的缺陷，并根据我国司法改革的实际提出合理化建议。

一、我国检察机关侦查监督机制概况

（一）侦查监督的性质

我国《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》明确规定了检察机关是法律监督机关。侦查监督则是检察机关法律监督职能的重要组成部分。在我国，侦查监督就是指检察机关从侦查机关立案到审查起诉的刑事诉讼阶段，依法对侦查机关的事实认定、法律适用是否正确以及侦查活动是否合法所实施的法律监督。其对象是特定执法机关的侦查活动，在性质上是一种专门性的法律监督，具有强制性和法律性，必须依法进行。这种监督是《宪法》赋予检察机关的权利，同时也是一种职责。现代法治国家一方面要求侦查机关充分行使侦查权，搜集犯罪证据，查获犯罪嫌疑人，从而有效惩治犯罪，维护社会秩序；另一方面又要通过司法程序，凭借法律手段，对侦查权的行使进行监督和制约，以维护受追诉人的基本权益。因此，构建完善的侦查监督机制，成了现代各国刑事诉讼制度的一个重要课题。

（二）侦查监督的途径和方式

根据法律规定，检察机关实行侦查监督的主要途径和方式有以下几种：

1、通过审查批捕、审查起诉发现侦查活动是否存在违法行为。审查批捕、审查起诉是检察机关进行侦查监督的主要途径。《刑事诉讼法》规定，公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人时，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据一并移送同级人民检察院审查决定。检察机关通过查阅案卷材料、证据、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、被害人等，可以发现公安机关的侦查活动是否合法。

2、通过派员参加公安机关对重大案件的讨论和其他侦查活动，履行侦查监督职能。《刑

事诉讼法》第六十六条规定，人民检察院在必要的时候可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。检察机关在审查批捕过程中，如果认为公安机关对重大案件的侦查活动有违法可能或者公安机关提出要求时，应当派出检察人员参加讨论，以便对公安机关侦查活动中的违法行为提出检察意见予以纠正。

3、受理诉讼参与人对于侦查人员侵犯其诉讼权利和人身权利的行为所提出的控告和举报，及时进行查处并予以纠正。由于诉讼参与人直接参与刑事诉讼活动，对侦查机关的侦查行为是否合法有着直接了解。检察机关接受他们的控告和举报，通过调查确认侦查机关的侦查活动违法后，应通知侦查机关予以纠正。

4、审查侦查机关执行检察机关决定的情况通知，及时纠正违法行为。《刑事诉讼法》第七十三条规定：“公安机关释放被逮捕的人，应当通知原批准逮捕的人民检察院”。检察机关通过审查公安机关关于执行情况的通知，可以准确了解其执行法律的情况.如果发现公安机关对检察机关的决定不执行或者拖延执行等违法情节,或者发现公安机关释放被逮捕的犯罪嫌疑人和变更逮捕措施不当的,应当查明原因,立即通知公安机关予以纠正.如果公安机关不将执行情况通知人民检察院,人民检察院应当主动跟踪监督,并予以纠正。

二、当前检察机关侦查监督机制的不足

检察机关对刑事诉讼全程监督的根本目的，在于确保案件质量，实现诉讼任务。在我国现行司法体制下，检察机关的监督是一种被动的事后监督，并且缺乏相应的保障机制和途径。我国的侦查监督模式是我国刑事诉讼长期实践经验的总结，而且《刑事诉讼法》进一步加强并完善了检察机关的侦查监督职能。实践表明，这种监督模式对于充分发挥侦查机关的主动性，准确及时地追究犯罪，保护公民的合法权益具有重要保障作用。但是也应看到，我国对侦查活动的检查监督尚缺乏不要的力度，有待于进一步完善和加强。

（一）检警关系不顺,侦查监督不到位

检察机关对于侦查的控制主要涉及检警关系。在我国刑事诉讼架构中,公检法三机关之间是“分工负责、互相配合、互相制约”的关系,公安与检察是并列的两个机关,是一种平等的制约关系。虽然检察机关具有侦查监督权,但公安机关在刑事侦查中拥有“完全的独立性”,侦查活动由侦查机关自行决定实施,检察机关不享有侦查的引导、指挥权。这就决定了检察机关对其侦查活动介入不够,缺乏应有的权威性。因此,这种监督只是对结果的静态监督,而不是对过程的动态监督。虽然检察机关有权参加公安机关对于重大案件的讨论、有权参加公安机关的复验、复查,但法律对检察机关捕前阶段的监督方式以及作出处理决定后的执行情况的监督并未具体规定。即使检察机关提前介入,也是在公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人时,而且须是“必要时”才能参加公安机关对于重大案件的讨论。但也仅限于“讨论”,无法对侦查活动实行有效的“事中监督”。

（二）对侦查监督的地位和作用认识不足,导致监督不力

检察机关对侦查监督的地位和作用的认识不足和重视不够,是影响侦查监督实际效果的主观原因。按照公检法“分工负责、互相配合、互相制约”的诉讼体制,在刑事诉讼中,公安、检察机关分别行使侦查、控诉职能,共同承担追溯犯罪的使命。但长期以来,检察机关往往只注重与公安机关之间的配合,而不同程度地淡化了监督职能和监督意识,可以说是配合有余、监督不足。在司法实践中,表现出“不愿监督”、“不敢监督”、“不好监督”等倾向,严重阻碍了侦查监督工作的进行,导致侦查监督工作难以打开局面。

（三）侦查监督立法不完备,导致监督依据不足

现行法律关于侦查监督的规定过于简单、原则,缺乏操作性。而《人民检察院刑事诉讼规则》等司法解释位阶较低,对侦查机关约束力不足。突出表现在以下几个方面:

1、相关立法规定不成体系。连同《宪法》、《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》在内,关于法律监督和侦查监督的规定只有寥寥数条,而且十分原则。

2、侦查监督范围不明确。尽管《人民检察院组织法》第5条规定了检察机关对公安机关侦查的案件进行审查,决定是否逮捕或起诉,对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。但由于对侦查监督的含义界定不明确,因此,单凭这一规定,很难得出侦查监督包含审查批捕、审查起诉并作出决定和对侦查活动合法性进行监督的结论。现行法律更多强调了对侦查活动的监督,即侦查监督活动,而未明确将审查适用法律正确与否规定为侦查监督的内容。

3、侦查监督内容的规定不完整、具体。例如对公安机关侦查活动的全过程特别是侦查程序是否合法的监督缺乏详细具体的规定，导致实践中公安机关在侦查中的一些违法行为不能通过检察监督及时发现并予以纠正，从而不能适应对侦查活动实行全面监督的需要。又如《刑事诉讼法》虽然规定了检察机关的立案监督权，但对公安机关撤销案件的监督却没有规定。如果公安机关在立案以后用撤销案件的方式规避检察机关的监督，检察机关则无法以对。

4、部分在司法实践中行之有效的侦查监督方式缺乏明确、具体的规范。如提请介入是检察机关侦查监督最有效的方式之一，但在立法上却并未予以确认，什么样的案件公安机关应通知检察机关提前介入、怎样介入、提前介入后侦查机关与检察机关的职责怎样等都缺乏可操作的规定。实践中检察机关很少主动介入公安机关的侦查活动；公安机关也往往是遇到棘手问题、自己无力解决时才通知检察机关介入，以至检察机关提前介入工作具有极大的随意性和不确定性。

（四）检察机关内部侦查监督体制不健全，侦查监督职能不突出

这方面的弊端表现在：

1、检察机关体制错位，侦查监督受到牵制。《人民检察院组织法》规定地方各级人民检察院需接受最高人民检察院和地方党委的双重领导，但由于地方行政长官都兼任党委副书记，常常将归于党委的领导异化为地方行政长官的领导；况且检察机关的人事管理和经费来源都受制于地方政府，检察机关的侦查监督职能必然弱化。

2、检察机关过多地行使侦查职能，削弱了法律监督职能。我国法律规定，贪污、贿赂、渎职等国家机关工作人员利用职权实施的犯罪案件由人民检察院立案侦查。实践证明，这种体制严重影响了人民检察院法律监督职能的充分行使。

3、检察机关的审查批捕、审查起诉和监所检察等部门在监督工作中没有完善的工作机制，各自为战、相互脱节的现象比较普遍，从而影响了检察机关整体监督力量的发挥。

（五）侦查监督的途径单

一、监督手段乏力、效果差

检察机关侦查监督的方式主要是书面审查侦查机关的案卷材料，如审查批捕就是由审查批捕部门对侦查机关移送的提请批捕材料进行监督，实际上侦查活动中的违法行为几乎不可能在案卷材料中得到反映，即使犯罪嫌疑人事后向检察机关反映，也大都因时过境迁无法查实而不了了之。审查起诉的监督由于案件已经侦查终结，是一种事后监督，具有明显的滞后性、被动性，难以有效预防和纠正侦查违法行为。《刑事诉讼法》缺乏对公安机关不执行检察机关监督和审查决定的法律后果的规定，使侦查监督缺乏强制力、监督效果大打折扣。如法律规定公安机关应当检察机关所提纠正意见和执行检察机关决定的情况通知检察机关，而没有规定公安机关拒不纠正的法律后果，也未规定检察机关的后续措施，使监督显得苍白无力。

三、完善我国检察机关侦查监督机制的设想

（一）以现代诉讼理念构建侦查监督制度

世界各国的刑事诉讼制度中，都存在着两种最基本的价值追求，即安全和自由。我国“安全至上”的诉讼观念由来已久，表现在侦查模式上，即采用单轨式模式：侦查活动由代表国家的侦查机关单独进行，仅仅发挥侦查机关在刑事诉讼中的职权作用，而不强调犯罪嫌疑人的积极抗争。侦查活动由侦查机关自行实施，缺乏必要的监督和制约。选择“安全至上”的诉讼价值是以牺牲犯罪嫌疑人、被告人的权利和自由为代价的，而“自由至上”的选择的着眼点在于防止国家权力的过分扩张，在侦查监督制度的设计上，就会以保障公民权利为出发点。所以，在诉讼价值观念上淡化对安全的追求，提升自由的价值，有利于建立合理的侦查监督模式。

（二）明确检察机关在侦查活动中的角色

绝对的权力滋生绝对的腐败，侦查权也不例外。对于侦查权，现代法制国家大都通过法院进行控制，因为法院是中立的裁判者。但根据我国法律规定，检察机关是国家法律监督机关。我国现行以检察机关为主的侦查监督机制之所以效果不佳，就是因为观念上没有认识到应由客观、中立的机关来控制侦查权，所以在制度设计上对检察机关监督职能的实施缺乏合理的构想，始终将检察机关定位在控诉犯罪的角色上，导致监督职能空洞化，无法以中立、客观的身份来监督侦查。

要落实检察机关的法律监督权力，就必须在观念上把检察机关在侦查程序中的角色定位在客观、中立上。检察官的客观、中立义务是世界各国检察机关发展的一个基本方向。检察机关在职能理念上的这种转变，使得其易于摆脱单纯控诉职能所带来的偏颇立场，对侦查的监督也就更令人信服，所以我国有必要进类似的制度设计。其实在侦查阶段，检察机关的控诉职能并未完全形成，其职责不是与侦查机关合作，而是要站在公正的法律立场，维护犯罪嫌疑人的合法权益。综上所述，在侦查阶段，检察机关与侦查机关的关系是一种控制与被控制的关系。

（三）完善立法，强化检察机关的侦查监督职能

1、明确侦查监督的范围

首先，法律应具体规定检察机关对侦查活动的监督。即对侦查机关勘验、检查、搜查查询、讯问等活动的合法性进行监督。其次，法律应规定拘留、搜查、扣押等强制措施由检察机关决定。如前所述，世界多数国家类似措施是由法院决定的，如果我们能从观念上将检察机关定位为客观、中立的话，完全可以由检察机关来行使这些强制措施的处分权。

2、规定侦查监督的法律效果

法律应明确规定检察机关对于侦查机关的监督处分权，如对于有违法行为的立案人给予警告、追究责任等处理；对故意违反刑事诉讼程序，采用非法手段收集证据以及有其他违法行为的侦查人员，检察机关有权提出批评、更换侦查人员、建议行政机关给予行政处分的权力。这样才能增强检察监督的刚性和权威性。

3、确立检察机关的引导侦查权，建立同步监督机制

确立引导侦查权，让检察机关及早介入侦查活动，有利于检察机关更有效地实施侦查监督。笔者以为，检察机关可以以下列方式引导侦查：（1）参与侦查机关勘验、检查活动，提出具体侦查意见和建议。（2）参与旁听对犯罪嫌疑人的讯问以及对重要证人的询问。这样可以防止侦查机关刑讯逼供，引导侦查人员紧紧围绕案件事实进行讯问。（3）参与侦查机关的搜查、扣押、查询等侦查活动，监督侦查人员一个按照法定程序进行侦查活动。（4）参与侦查机关有关重大案件的性质、证据以及其他重大一问的专门讨论，并有权就案件实质问题发表意见。

参考文献：

[1]陈兴良：《从“法官之上的法官”到“法官之前的法官”》，《中外法学》2004年第6期；

[2]种松志、朱艳菊：《检察指导侦查的实践与探索》，《检察论从》第5卷，孙谦、张智辉主编，法律出版社2002年第1版，第424—434页；

[3]周楠生、周作学：《刑事侦查监督问题研究》，《检察研究参考》2004年第7期；

[4]刘中发：《强化侦查监督维护司法公正》，《中国法学会诉讼法学研究会2003年年会论文》；

行政的立法监督论文欣赏 篇5

【关键词】：行政立法、立法体制、立法监督、监督体系、监督体制

【正文】：

一、行政立法的概念、含义、特征

（一）在中国行政法学的发展历史上，对行政立法的含义曾有三种不同的界定：一种是广义的界定即从法规律规范的性质角度，认为行政立法泛指关于行政主体的法律规范，包括立法机关制定的行政法律规范。第二，从制定行政法律规范的机关性质来界定，认为凡是行政主体制定的一切关于行政管理的规范性文件的活动都是行政立法。第三，狭义的界定，即从立法机关的性质和所制定的法律规范的性质角度，认为行政立法仅指特定的有机的行政机关制定行政法律规范的活动才是行政立法。根据我国宪法和法律的确认，行政立法应该就是狭义的行政立法。即行政立法是有权的国家行政机关依照宪法和法律以及有权机关的授权， 依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的行政活动。

归纳来讲，行政立法的具体含义为：1、行政立法是一种抽象的行政行为，其所针对的对象具有不特定性；2、行政立法是委托立法或叫准立法；3、行政立法是行政机关在职权范围内的行为，其主体是法定的，权限是有度的；4、行政立法必须依照法定程序进行；5、行政立法的结果包括行政法规和行政规章。

（二）行政立法的主要特征是在性质上具有双重性，既有立法性质又有行政性质，但实际上又与这两项活动存在不同的地方。

行政立法虽然具有立法性质，但又不同于国家权办机关的立法，主要区别在于：1、立法主体不同，行政立法主要是由有权的国家行政机关2、立法权力来源不同，行政立法的立法权力来源于宪法、法律和法规授权或国家权力机关的授权，而权务机关的立法权则直接来源于人民的授权3、立法规的内容不同，行政立法内容通常是有关国家政治、经济、文化事务中的具体管理问题，而国家立法则着重基本制度和重大问题4、立法效力等级不同，国家权力机关的立法效力高行政立法5、立法程序不同，国家机力机关的立法更严格、更规范，行政立法则相对简便、灵活6、司法适用不同，在我国，当通过司法途径解决行政纠纷时，对行政立法规范的适用是有条件的。

行政立法活动又不同于一般的行政执法行为和行政司法行为，主要区别在于：1、行为主体的特定性，行政立法的主体是特定的国家行政机关，并非所有的国家行政机关都拥有行政立法权，但几乎所有的国家行政机关都具有实施具体行政行为的权力2、行为结果的稳定性，行政立法所制定的法规和规章一经发布，即对法定范围的人或事具有普遍约束力，其效力具有连续性，对同一类人或事具有反复适用性3、程序的严肃性，较其它具体行政行为的程序更为严格、规范4、不可诉性，行政立法行为是抽象行政行为，它不能成为行政诉讼或诉愿的对象，而因其它具体行政行为引起的行政纠纷则可以提起诉讼或复议。

二、我国目前的行政立法体制

（一）立法主体的权限划分

在我国，具有行政立法权的机关是国务院、国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权，因而不具有行政立法主体资格。立法主体具体权限划分如下：

1、全国人大及其常委会行使国家立法权，制定刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

2、国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。

3、省、自治区、直辖市的人大及其常委会、较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

4、经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。

5、自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。

6、国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在权限范围内，制定规章。

（二）行政立法的授权形式

在中国，按照行政立法的授权形式，行政机关的行政立法主要分为宪法授权和法律授权两种。

1、宪法授权

现行宪法第八十九条第一款规定，国务院得根据宪法和法律行使制定行政法规的职权。这种授权又称为抽象授权。作为授权法的宪法没有具体从内容上规定授权的原则、范围、目的和标准，而主要从程序上规定了一定限制、监控的条件。如国务院制定的行政法规不得同宪法、法律相抵触，否则全国人大常委会有权予以撤销。与一些国家通过宪法向行政机关的列举授权相比，中国宪法向国务院进行抽象授权的意义和作用在于：

（1）首先，可以使国务院有更多的自主性。中国的抽象授权没有具体列举国务院行政立法的权限和事项，只是规定国务院可以根据宪法和法律制定行政法规，宪法同时又规定国务院有权向全国人大或其常委会提出包括法律案在内的议案，这就是说，国务院既享有行政法规的制定权，又享有向全国人大或其常委会的立法提案权。由于宪法和法律没有明确规定国务院制定行政法规的立法事项或规定什么是立法提案权事项，就使国务院具有了相当程度的决定对某种或某些事项是采用行政法规形式还是采用法律形式的较大的自主权。例如。对于食品卫生，从宪法、法律没有明确规定应由权力机关立法还是应由行政机关立法的这个意义上讲，国务院既可以行政立法规定之，也可通过行使立法提案权将之交由国家权力机关定之。

（2）其次，可以使国务院有更多的灵活性。在许多国家，议会立法程序与行政立法程序有一定的不同，最主要的不同在于行政立法程序相对简单、便捷，在时间、手续、方式等方面都具有行政管理讲求效率的特征。在中国也不例外。这种立法程序上的区别与国务院立法事项未做明确划分的实体权力相结合，使国务院行政立法必然具有较多的灵活性。一方面，国务院可以把它认为需由行政法规规定的事项由行政法规加以规定，或者把认为需由人大立法的事项以法案形式提交全国人大或其常委会。由于需要基本上是主观的，在没有客观标准限制的情况下，难免不具有较多的随意性，这也就意味着，国务院在人大立法与其本身行政立法的立法权限上有较多的灵活性。另一方面，行政法规立法程序的简便易行，可以使国务院在通过立法手段追求效率的过程中更灵活高效地达到目的。

宪法对国务院授予了广泛的行政立法权，几乎可以说，凡属国务院职权范围内的事项，国务院均可根据宪法、法律行使制定行政法规的权力。

2、法律授权

在中国，法律授权基本上是一种具体授权，是国家最高权力机关以授权决定或其他立法形式就某个具体事项或某方面具体事项授权国务院或其他机关制定法规的权力。对行政机关而言，中国法律授权的形式主要有两种：一种形式是，全国人大或其常委会通过授权决定，授予国务院单项或某方面的立法权。例如，1983年9月，全国人大常委会通过授权决定，授权国务院对职工退休退职办法进行修改和补充。1984年9月，全国人大常委会通过授权决定，授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例 （草案）。另一种形式是，全国人大或其常委会在所制定的法律中，明确授予国务院或国务院有关部委可对该法律制定施行细则的权力。例如，《中华人民共和国涉外经济合同法》第四十二条规定，“国务院依据本法制定实施细则”。《中华人民共和国矿产资源法》第四十八条规定，该法的实施细则由国务院负责制定。《中华人民共和国外资企业法》第二十三条规定，“国务院对外经济贸易主管部门根据本法制定实施细则，报国务院批准后施行。”

上述两种授权都属具体授权，但也有一定区别，主要表现在：

1、两者的授权形式不同。一个是以授权决定授予立法权，另一个是在所制定的法律中授予立法权，前者属于专门授权，后者属于附带授权。

2、两者的授权内容不同。授权决定授予的立法内容既可以对某项或某方面事项做一般的立法规定，也可以是具体的施行性规定，还可以是两者兼而有之，授予什么内容均取决于授权决定的要求和立法的实际需要；法律中授权的内容通常只局限于实施细则等施行性规定的内容。

3、两者的授权对象不同。在行政机关范围内，授权决定目前还只适用于国务院，也就是说，授予行政机关制定法律（狭义的）的某些立法权，最高国家权力机关只对最高国家行政机关使用这种授权办法，而不对国务院以下的行政机关搞“越级授权”；法律中授权的对象既可以是国务院，也可以是国务院所属部委（但通常须经国务院批准方能生效）。

4、两者的法律效力等级（位阶）不同。授权决定的立法，其效力等级由授权法定之。

三、我国目前的监督体制

（一）我国目前立法监督体制的主要构成方式

1、立法审批

立法审批具有立法和监督的二重性。在立法过程中上级机关主要通过对如下几方面的内容对立法活动进行事前的监督：A、立法主体资格的审查，立法主体是否具备相应的资格B、立法活动是否在立法权限范围内行使立法权C、立法程序是否遵循相应的立法程序D、立法内容是否违背宪法和法律E、上下级行政机关所立之法是否予盾和冲突。

上级机关通过上述几方面对立法过程的审查与监督后，如果发现立法活动不符合相关的条件，则上级机关（批准机关）可以不予批准，使该法规不能生效。这种将监督功能前置的活动，更能防止不当的行政法规给行政相对人带来负面影响以及造成损失。

例如根据立法法规定，对以下地方立法应当经批准才能生效：

（1）民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例；

（2）较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；

2、立法备案

立法备案就是存档备查，具体是指立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权的机关存档，以备审查。备案的目的是为了使接收备案机关全面了解相关立法文件的情况，它是接收备案机关行使监督权的基础，是立法监督制度的一个重要环节。对行政法规的备案，《立法法》第89条规定，行政法规应当在公布后的30日内报全国人大常委会备案。在《立法法》制定以前，我国宪法和相关法律没有规定国务院制定行政法规应当报全国人大常委会备案。由于国务院制定行政法规的权限比较广泛，而且其立法层次高，影响大，这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也偶有发生，并在一定程度上影响了法律的权威性，因而应当通过备案制度加强对行政法规的监督。对行政规章的备案，《立法法》第89条第（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限也是在公布后的30日之内。但是备案不是行政法规和规章的生效要件，这使得行政机关认为备案程序仅是形式而没有多少实际作用。

3、立法改变和撤销

立法改变和撤销是指有权机关对已经制定生效的法律、法规及规章进行审查的活动。这里的立法审查，与法律、法规及规章制定过程中的审查、审议、讨论等不同，这是对已经生效的法律、法规等进行的事后审查其是否合法适当，进而作出处理。它一般经过以下环节：（1）审查的提起（2）提出审查意见（3）审查的最终报告（4）裁决；通上环节后，对违法的法律、法规和规章分别作出维持、改变或撤销等决定。

4、立法裁决

立法裁决是在不同的.立法文件发生冲突之后，由特定的主体进行裁量和决定立法文件是否适用的立监督方式。根据被裁决的对象不同，进行裁决的主体也会随之不同，分别为：全国人民代表大会常务委员会、国务院。

（二）分析我国行政立法监督体制存在的主要问题

新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会之后，党和国家为建立健全适合我国国情的监督制度做了不懈努力，建立了一整套监督机构，制定了很多监督制度。一个多层次、多角度的，包括党内监督、行政监督、法律监督、审计监督、政协和民主党派的民主监督、新闻舆论监督、人民群众的社会监督、乃至国家权力机关的监督在内的监督体系基本形成。客观地说，这个监督体系不可谓不全面，不庞大，并且也发挥了相当重要的作用。但是，这些尚不足以有效地遏制权力滥用、权力和法定权力不作为等公共权力失控的发展势头。目前，我国正处在体制转型期和高发期。在政治经济生活中，权力滥用、权力寻租和现象相当严重，监督虚置和监督乏力的问题非常突出，而各级国家监督机关的监督真的成了“牛栏里关猫”，所起作用十分有限。例如国家权力机关的监督工作，如果我们作一个统计分析，就会发现，近几年全国揭露出的重大案件，几乎没有最先通过人大监督渠道发现的。究其原因，不外乎以下几方面：

1、行政立法监督工作缺乏具体的法律或制度的明确及保障。

我国目前还没有统一的授权法，故而没有建立起真正的完善的法律监督体系，有关权力机关对行政立法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中。如在向国务院各部委的授权中，规定了需要经过国务院的批准，在向地方的授权中，规定向全国人大常委会和国务院备案：在向国务院授权时，规定国务院根据授权制定的行政法规向全国人大常委会备案。对于这些法条授权， 由于没有具体而详细的规定细则，缺乏可操作性，因而在实际中很难起到监督作用。

宪法、全国人大组织法、地方人大和地方政府组织法有关立法监督的规定过于原则，监督部门监督权涉及的一些重要领域缺乏法律规范，对人大行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处置方式等都缺乏可操作性的规定。这就是多年来对一些司法案件监督的程序和处理方式难以理清，对人大选举和人大常委会任命的国家机关工作人员的监督往往流于形式，无数违法行为难以追究的主要法律原因。譬如，我国现在仅仅规定了地方人大对政府规章的“撤销权”，但是怎么“撤销”，具体的程序是什么？这些都需要法律作进一步规定，否则，“撤销”就是一句空话。

2、监督主体在行政立法监督中处于消极地位，没有发挥应有的监督功能和作用

中国的立法监督体制是以国家权力机关的监督为主，辅之于行政机关和司法机关监督的模式。在现实政治生活中，人大的实际地位和作用与宪法和法律所赋予的职责和权力还存在反差，人大实施监督的效果与人民群众的期望值存在反差，地方人大的监督功能与其实际效力存在反差。可以这么说，地方人大对地方政府规章的监督权一直处于弱势地位，没有真正处于监督有力的根本位置。监督权的行使也出现“监督难行”、“监督变形”、“弱监”、“不监”的现象①。在立法实践中，还未有过全国人民改变和撤销全国人民代表大会不适当的决定的立法监督实例。究其原因在于：一是我国现行的监督体制是尊奉执行权力大于监督权力而设计的，这种模式实际上使地方人大处于“法律上有权监督，事实上不能监督”的“有位无为”的尴尬境地。二是现行体制缺少避免决策失误的监督机制，人民代表大会及其常委会，不可能在本行政区域内的重大事项决策之前行使监督权。

人大职权范围的广泛性和监督职能的不独立，决定了它无法克服非专门化和非经常化的局限，对于众多浩繁的立法难以实现全面监督。我国各级人大及其常委会都实行会议制度。全国人民代表大会每年只召开一次会议，会期一般为半个月左右。在这段时间里，除了审议“一府两院”工作报告、计划和财政报告外，还要通过一些重要的法律，讨论和决定其他重大事项。因此，不大可能安排足够时间对立法文件的合宪性问题进行审查。全国人大常委会每两个月召开一次例会。由于立法任务十分繁重，每次会议几乎都要审议通过四、五部法律，也难以抽出时间对法律、法规进行审查。根据有关法律规定，全国人大各专门委员会协助全国人大常委会审查有关规范性文件，但专门委员会只能在常委会“交付”的前提下进行审查，而不能自行审查，这也使得审查工作难以开展。同时，各专门委员会还承担着大量的法律议案的起草工作，而人员少、被审查的规范性文件多，难以承担。地方人大常委会也有同样情况。据了解，各地的审查机构都不健全，普遍未设立专门机构负责审查工作，多数地方是依托常委会法制工作委员会办公室来承担这项工作。由于办公室的职能侧重于行政事务，同时缺少专业知识人员，审起来力不从心，无法到位。

3、监督程序不规范

虽然我国已经建立起多种的立法监督具体运作制度，但由于这些机制缺乏具体的、与之配套程序规定，而且在监督程序的设计方面，我们偏向于内部，所以在实践中未能发挥应有的作用。例如行政机关对行政立法的事后监督，我国《宪法》、《立法法》等均原则性地规定上级行政机关有机改变，撤销下级行政机关不适当的规章。但对于适当的判断标准，对什么条件下适用撤销，什么条件下适用改变，都没有明确的规定，一切都由行政机关自由裁量。这种偏重于系统内部的监督程序设计有违现代法治理念，不仅使监督的民主性大打折扣，而且削弱了监督的有效性。一定意议上说，《立法法》给社会公众参与立法打开了一个窗口，但可惜没有架好梯子，以致好象谁也够不到它。

我国对行政立法程序监督欠缺“灵魂”。《立法法》第三、四章规定行政立法的程序，但不够详细，所以详细程序还得看1987年4月国务院批准发布了《行政法规制定程序暂行条例》，但作为其内部工作程序的该条例不仅缺乏民主性和公开性，而且行政立法程序本身的规定还存在许多的空白。概而言之，我国行政立法程序监督的欠缺主要表现在：第一，欠缺行政立法的充分论证制度，尤其是缺乏对行政立法的成本分析程序。“一个社会的法律量是社会对法律的需求量决定的，而且立法的规模与速度受制于社会需求的增长率，社会需求的变化则取决于法律运行成本和社会对法律的支付能力。”因此不经充分论证的行政立法必然导制突击立法或应时立法，使行政立法或规章缺乏必要的经济基础与可操作性。第二，欠缺行政立法的咨询程序，特别是缺乏涉及高科技领域的行政立法向专家委员咨询的程序。由于行政立法涉及较强的专业性，假如连最起码的向专家咨询的程序都不能保障的话，那么由此立法其科学性不免令人怀疑。第三，缺乏行政立法的公众参与程序。在法治国家公众参与是实现立法公平即实现立法对权利义务合理分配的基础，但由于我国目前绝大部分行政立法草案的不公开和绝大部分行政立法过程中评论、听证程序的欠缺使公众只能望法兴叹。第四，缺乏对行政立法的司法审查，本来我国可以充分利用《行政诉讼法》的颁布实施这一契机加强行政立法的监督，但遗憾的是我国的立法者只将行政诉讼的受案范围限于具体的行政行为，在《立法法》第90条也只是笼统讲到最高人民法院、最高人民检察院及公民等认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会提出书面审查的要求和建议。而排除了人民法院对行政立法的有效制约，使相对于人的某些合法权益得不到司法审查终极性的保障。

四、如何完善我国行政立法的监督体制

通过以上对我国行政立法监督现状的总结与检讨，笔者借鉴国外在此方面的成功经验，对我国的如何完善监督略提如下几方面的建议：

（一） 从制度建设方面完善监督体系与监督体制

十八世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。历史的经验告诉我们，无论在何种社会制度下，权力一旦失去制约，就会变会脱缰的野马，给社会带来严重危害。因此，监督制度被普遍认为是现代民主政台的重要支柱。80年代后期以来，我国制定监督法的呼声就一直很高，近两年，李鹏委员长多次强调，要把监督工作放在与立法同等重要的地方，并一再要求加快监督立法步伐。对此，笔者建议从如下几方面进行制度方面的完善：

1、有明确的授权法

由于行政立法是基于授权而产生的，因而制定严格的授权法必定是对行政立法进行监督的最有效的形式。在国外，为了有效地控制行政立法，多数国家的立法机关还规定了严格的监督方式来达到对行政立法进行监督的目的。在国外，有权对行政立法进行监督的机关主要是议会或国会，其主要方式主要是将有关文件提交议会或国会来达到监督授权立法的目的。在我国，中央一级的监督主体是全国人民代表大会及其常委会，在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。授权及进行监督的主体复杂多元，职责不清，各监督主体的监督缺乏协调与衔接。所以必须通过立法的形式，把权力机关对行政立法的监督固定下来。在该法中，应对全国人大及其常委对国务院、地方人大及常委会对地方政府，国务院对国务院各部委的授权，从授权时间、授权的范围、授权的方法及授权应注意的事项等各方面均作出明确而具体的规定。

2、完善备案制度

现行的立法监督体制中，“备案”是最常用的立法监督方式。立法主体制定的立法文件生效后，将立法文件正式文本报送立法监督机关以接受立法监督，立法监督主体了解被监督主体立法活动的惟一依据是备案的立法文件。审议立法文件，确实能够发现文件内容存在的问题，达到对立法文件实施监督的目的。但是，这种监督方式往往只能发现立法活动中的静态问题（如：发现立法内容与上位法相抵触），而对于立法活动中的动态问题（如：立法权行使过程是否合法，立法程序是否合法等）都难以监督。这样不利于立法监督的全面进行。同时，长期以来，行政法规、规章上报备案后收不到反馈信息，并且，备案不是行政法规和规章的生效要件，这使得行政机关认为备案程序仅是形式而没有多少实际作用。因此，完善备案制度是加强我国权力机关监督的有效方式之一。

完善“备案”应明确这样几个方面：第一，明确备案不仅是登记存档，而是一种事后监督。接受备案的主体必须对报备的地方规范性法律文件进行实质性审查，把备案看作审查的前提和启动程序，这样才能避免被监督的立法主体懈于行使立法权，保证立法质量，充分实现备案监督的目的。第二，明确备案审查的时间。我国《立法法》规定地方立法主体应在规范性法律文件公布后的三十日内报送有关机关备案，但却没有规定接受备案的机关应在多少时限内完成备案审查。这有可能形成一个立法的尴尬局面。为此，有必要进一步确定备案的时限，超过规定的备案期不行使撤销权，则视为完成备案。通过这样的程序制度设计，备案机关将更加重视自己的监督职责，及时行使备案审查权。第三，形成制度化、法律化的备案监督，从制度上进一步明确报备的范围，报送的程序和手续，同时建立备案通告制度、备案回执制度、报备机关抗辩制等，通过开放的结构和进程，使备案审查程序确定化、良性化，增强审查过程的公开性。

3、完善批准制度

批准制是一种非常有效的监督方式，在我国立法过程中得到广泛的应用。国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准：国务院各部委制定规章应当报国务院批准；地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。但在实践中出现了不经审查就批准，使审查流于形式，监督制度形同虚设。因此目前应完善批准制度，使之真正起到监督作用。

（二） 从监督主体方面进行完善

世界上很多国家都有违宪审查制度，并设有或者宪法委员会。我国目前缺少集中行使立法监督权的专门机构。在我国，体制上没有设立或者专门的法律监督委员会，这种缺位致使对法律的监督容易出现意想不到的困难和尴尬。例如，30岁的法学硕士李慧娟，是洛阳市中级人民法院经济庭一名年轻的女法官。她在审理一起普通的合同纠纷案件时遇到了麻烦。庭审中，原告主张适用《种子法》，以“市场价”计算，要求被告赔偿其损失70万余元；被告主张适用《河南省农作物种子管理条例》（下称《条例》），以“政府指导价”计算，只肯赔2万余元。由李慧娟担任审判长的合议庭支持了原告的诉讼请求。判决书写道：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效……”。这一个案立刻引起了很大反响。10月13日，河南省人大常委会第24次主任会议认为，洛阳中院的行为，“其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权……是严重违法行为”。河南省人大常委会分别向省高级法院和洛阳市人大常委会发出上述“通报”，要求省高院对洛阳中院的“严重违法行为作出认真、严肃的处理”，请洛阳市人大常委会“纠正洛阳市中级人民法院的违法行为，对直接责任人员和主管领导依法作出处理，通报洛阳市有关单位”。在没有“法官造法”传统的中国，各级人民法院无权直接认定地方性法规违法、无效，无权审查人大的立法是否具有合宪性和合法性，即使这个地方性法规真的违背上位法，即使这个法官真的发现了法律有错，与宪法和法律相冲突，也不能由其自行判断裁决。从法理上说，洛阳中院判定《条例》无效这一行为的确是超出了权限的违法行为，但《条例》本身，是不是就真的如河南省人大所认为的就“与《种子法》和《价格法》没有抵触”。如果下位法真的违背了上位法，那么认定下位法无效乃是天经地义的事。但是，目前的体制下，地方中院没有这个权限，在我国没有一个专门的机构对地方性法规进行违法审查，这个个案反映了中国法制的一个“死穴”，反映了我国审查地方性法规的盲区。于是，从体制上建立一个专门的立法监督委员会实属必要。

笔者认为设立立法监督委员会的主张作为近期中国立法监督体制改革的步骤比较成熟，设立其机构应注意分两级设立一是在全国人民代表大会设立立法监督委员会、受全国人民代表大会的领导、但机构的组成、权限、地位、动作方式等不能等同于其它专门委员会，应确保其相对的独立性和权威性。二是在省、自治区、直辖市的人民代表大会设立立法监督委员会，对有关地方立法进行监督。

笔者认为立法监督是一项专业性、技术性较强的工作，把它交给来自社会各界不同行业的具有广泛代表性的人大及其常委会进行，本身就不利于监督工作的顺利进行。而建立专职化的立法监督委员会可以防止上述弊端。专门委员会能够实现责任与权力的统一，有助于立法监督制度与程序的良性运转，立法监督委员会作为集中、统一行使立法监督权的专门性机构，能够从宏观上把握立法监督的大局，从微观上促进立法监督的良好运行，为充分发挥立法监督的实效奠定基础。在立法监督委员会人员设置上，应尽量吸收一批专家学者和具有较高法律知识的专门性人才，提高整个委员会的学术和法律底蕴，提高立法监督水平，并及时总结监督经验和规律，升华为经常性的工作指导原则和方法，提高立法监督质量。

（三）从立法程序和监督程序方面进行改善

行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几个步骤。程序的作用在于“通过促进意见疏通，加强理性思考，扩大选择范围，排除外部干扰来保证决定的成立和正确性。”它的“实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量。”立法必须通过法定程序才为合法，这是各国的通例，行政立法也不例外但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活动的重视程度也有所不同，在实践立法过程中，不遵循立法程序，所立之法不规范，质量不高的现象很普遍。例如，在规划阶段一些地方政府不从国民经济和发展计划考虑，而只考虑本地区的利益；在起草中缺少有关业务专家和法律工作者的参与；在征求意见阶段只征求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意见等等。为确保行政立法的合法性，我们必须对其立法程序进行规范和实施有效的监督：

1、完善听证制度及听证机构

《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。” 由于《立法法》规定听取意见的形式时使用的是“可以”一词，而不是“应当”，所以对于是否执行此种形式存在起草机关随意性的问题。听取意见的形式虽说可以是多种多样的，但在实际上也只有座谈会、论证会等形式。因为前两种形式操作方便，参加的人员均是由起草单位事先选定的，往往受其个人好恶的影响，意见的取舍也受此影响，甚至有些征求意见者只为自己支持的观点找注脚。而听证会参加人员具有开放性，对议题感兴趣的公民、法人和其他组织均可申请参加听证会，听证会可以消除主观随意性，更利于广泛听取各种意见特别是不同的意见，但听证会的手续比较繁琐，听证会过多则会影响立法效率。

笔者认为要切实保障行政立法听证会发挥其应有的作用，就务必设立一个严格、公正、科学的听证程序。借鉴外国行政立法听证的有益经验并根据我国实际，笔者建议在《立法法》第58条中增加一款：“听证会依照以下程序举行：（一）起草单位在举行听证会的一个月前，在全国范围内发行的报纸上公布听证会的时间、地点、行政法规草案涉及公民、法人和其他组织切身利益的有关内容、申请参加听证会的办法。（二）在提出申请人员中决定各方面的参会人员，并决定有关部门及专家、学者参会人员，保证持各种不同意见的人对等参加听证会。（三）在举行听证会的7日前，向参会人员发出通知。听证会涉及的有关人员有义务参加听证会并发表意见。（四）听证会公开举行，但涉及国家秘密的除外。（五）听证会由行政法规起草单位指定的非起草人员主持。（六）举行听证会时，起草人员就行政法规草案涉及公民、法人和其他组织切身利益的有关内容的立法必要性、可行性作出说明并提供有关依据；各方面的参会人员进行质证并提出自己的意见及依据；各方可以交叉盘问并展开辩论。（七）听证会应当制作笔录，笔录应当交参会人员审核无误后签字。”

2、加强公众的参与度

科学、有效的双向监督机制，应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运行过程。当然，在社会主义民主政治发育程度还未达到预定目标、公民的政治参与水平还较低的情况下，实行下对上的监督还存在一定难度，但不可否认，自下而上的监督却能有效地遏制和消除政府部门及其公务人员的权力现象，避免全局性决策失误，防止享有规章制定权的地方政府在制定和实施规章过程中的侵权违法行为。因此，要保证行政权力运行的合法性和行政决策的科学性，就必须强化自下而上的监督。

我国的国家性质决定了社会组织和公民个人也是地方立法监督的主体，他们以权利制衡权力，通过社会舆论，检举控告等方式，完善我国的地方立法。尤其是许多专家、学者的建议和批评，对地方立法监督工作更是起着十分关键的作用。所以，必须高度重视他们的意见。例如在立法阶段提高群众的知情权，对所有草案进行通告，广泛收集公众的意见、质询；对于一些涉及公众利益较重大的行政立法，应要求行政机关按受利害关系人的质颖和盘问等方式。

笔者建议可从如下方面实现：一、以法律的形式赋予相对人享有行政法律立、改、废的建议权；二、以法的形式赋予相对人请求审查、撤销行政法规、规章的程序性权利我们的行政诉讼法只允许相对人对具体行政行为提出行政诉讼而不能对抽象行政行为提起。实际上抽象行政行为（即制定规范性行政法律文件）如果规定不当造成的社会危害远远大于具体行政行为。所以我们仅靠《立法法》及相关法规定的立法者自身改正或上级纠正是不够的，往往相对人更能体会不当立法之危害。因此我们认为赋予相对人提起行政诉讼或其他程序权利以请求审查、撤销法规、规章，很有必要。

3、加强立法程序的公开性

行政公开化已成为世界各国行政体制改革的一大趋势。在我国，实行行政公开化、民主化、法制化，制定行政公开性方面的法律规范已势在必行。因而，相应地建立规章的制定权限、制定程序、执行过程、违反规章的处罚、救济措施等公开制度，无疑将会有利于促进政府的廉洁。只有在公开化的环境中，才能有效的将单项监督变为双项监督。

对于立法程序的公开，主要是从作出过程的公开和结果的公开。这两方面的结合，是构建我国“阳光政府”的基本要求。对于作出过程的公开要通过报刊、广播、网络等及时公布立法规划、立法草案，广泛征求意见；同时向专家学者进行咨询。其次，要举行立法听证，尤其是关系到行政相对人切身利益的法案，必须举行听证。听证时要有各方面的代表，尤其要有行政相对人的代表参加，允许他们充分地发表意见，并认真地听取，真正做到民主听证。再次，在立法通过之后，也还要认真调查了解法律的实施效果，对于出现的问题要及时收集整理，并及时做出相应的解决和处理；对于问题较多的立法要及时进行修改或废止。

对于现时立法的结果，有的部门和地方采取文件的形式公布规章；有的部门和地方则对通过的规章秘而不宣，只发通知“内部掌握”。这种做法不但不利于监督主体或行政相对人行使监督权，而且也严重地侵犯了相对人的知情权。我国需要修改保密法规，建立政府一系列的信息公开制度。所有的立法结果都必须通过广大媒体进行公告。而且，建议在相对人行使司法救济权的部门或地方，提供相关法律文件查询、咨询和复印等服务，以扩大公众获知的渠道，从而更好地行使监督权。

（三） 从行政立法的事后监督方式进行完善

1、加强行政机构的自身内部审查工作

我国《立法法》第88条第（三）项规定了国务院对部委规章和地方政府规章的审查监督；《宪法》第108条及《立法法》第88条第六项规定了上一级地方政府对下一级地方政府立法的审查监督。这些法律规定较为笼统，对监督的方式、程序及后果都未作明确的规定，因此在实际生活中发挥的作用也是微乎其微的。加之行政法规，特别是规章的制定，往往牵涉到许多部门利益，地方利益，因此行政机关为了维护本部门或本地方的利益，在自我监督中往往会出现网开一面的现象，从而导致监督不力。 为改善此局面，笔者建议在加强内部的立法和审查责任机制，当立法主体提交草案进行审查时，为了避免审查走过场，在立法中出现损害相对人利益的趋向以及部门间争权夺利、越权立法的现象的，应当追究立法者和审查批准者的责任。从而督促立法者和审查批准者在立法过程中做到自我监督的作用，起到事前防范的作用。

2、加强司法审查

为了加强对行政立法的监控应当赋予司法机关一定的权力，即通过司法审查来达到监督和制约行政权的目的。以美国为例，对立法的司法审查既是一项宪法原则和宪法制度，也是一项行政法原则和行政法制度。“美国的司法审查，不仅审查委托立法是否超出法律的授权，而且还要审查国会的授权是否超越界限。”笔者认为，司法审查作为一种经常性的、局外的、有严格程序保障的，具有传统权威性的监督方式，应受到重视，它在对行政立法的制约体制中，发挥着不可替代的重要作用。首先，司法审查作为一种事后监督，与其他监督方式相比具有相对独立性，较为公正性和司法人员专业性较强的优点，因此可以使公民的权益得到即时救济；其次，从目前世界主要国家的实践来看，通过司法审查，的确可以在保证行政立法的合法性的公正性方面发挥巨大的作用。

在我国立法监督中引入司法审查机制，不仅必要而且完全可行。因为，设立司法审查权，可以在一定程度上缓解人大自我监督的矛盾和弊端，弥补我国自上而下的单向立法监督体系，形成自上而下、自下而上的双向立法监督体系，通过司法审查的特殊性，以司法审查机制启动立法监督机制，促进立法监督的全面展开。其次，解决法律规范冲突在本质上属于裁判权或司法权，在法治国家，司法审查权的设置不但是合理的也是不可或缺的。第三，在司法实践中，法律冲突首先是通过案件反映出来的。在诉讼活动中，诉讼各方利益竞争最激烈，向司法机关反映法律冲突的意愿也最强烈，因此有利于立法监督机关扩大发现法律冲突的渠道，最快掌握法律冲突事实，提高解决冲突的效率。

五、浅谈WTO对我国行政立法监督的促进

WTO不仅要规范市场主体的行为，更重要的是它对政府的行政管理提出了更高的要求。WTO规则大部分内容是约束和规范成员方的政府行为特别是行政行为的，而建立相应的司法审查制度以保障WTO各项规则的实施，是WTO协议的一个重要要求。因此，加入WTO后我国不能不关注本国的司法审查制度如何与WTO规则接轨的问题。

我国立法监督机制初探 篇6

印发2011年立法计划的通知

安监总政法〔2011〕27号

总局和煤矿安监局机关各司局、应急指挥中心：

现将《国家安全生产监督管理总局2011年立法计划》印发给你们，请认真组织落实。

国家安全生产监督管理总局

二○一一年二月十八日

国家安全生产监督管理总局

2011年立法计划

一、法律、行政法规

1．《安全生产法》（修订调研，落实单位：政法司）

2．《矿山安全法》（修订，落实单位：政法司、监管一司，煤矿安监局有关司）

3．《安全生产应急管理条例》（制订，落实单位：政法司、应急指挥中心）

4．《注册安全工程师条例》（制订，落实单位：政法司、人事司）

5．《煤矿安全监察条例》（修订，落实单位：政法司，煤矿安监局有关司）

6．《安全生产监督管理条例》（调研论证，落实单位：政法司）

二、部门规章

（一）力争年内完成的重点立法项目（12项）

1．《企业外协用工安全管理规定》（制订，落实单位：政法司）

2．《非煤矿矿山建设项目安全设施设计审查与竣工验收办法》（修订，落实单位：监管一司）

3．《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（修订，落实单位：监管三司）

4．《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》（制订，落实单位：监管三司）

5．《机械制造企业安全生产监督管理规定》（制订，落实单位：监管四司）

6．《建设项目职业卫生“三同时”管理办法》（制订，落实单位：职业健康司）

7．《安全生产培训管理办法》（修订，落实单位：人事司）

8．《煤矿企业安全生产许可证实施办法》（修订，落实单位：煤矿安监局监察司）

9．《矿井瓦斯等级鉴定办法》（制订，落实单位：煤矿安监局技装司）

10．《煤矿瓦斯抽采达标规定》（制订，落实单位：煤矿安监局技装司）

11．《煤矿安全培训规定》（制订，落实单位：煤矿安监局行管司）

12．《化工企业急性中毒应急救援规则》（制订，落实单位：应急指挥中心）

（二）需要抓紧研究，待条件成熟出台的立法项目（12项）

1．《高危企业安全费用使用管理办法》（制订，落实单位：办公厅〈财务司〉）

2．《非煤矿矿山外包工程管理办法》（制订，落实单位：监管一司）

3．《陆上石油天然气安全监督管理规定》（制订，落实单位：监管一司）

4．《危险化学品建设项目安全许可实施办法》（修订，落实单位：监管三司）

5．《危险化学品经营许可证管理办法》（修订，落实单位：监管三司）

6．《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》（修订，落实单位：监管三司）

7．《建材企业安全生产监督管理规定》（制订，落实单位：监管四司）

8．《职业卫生技术服务机构管理办法》（制订，落实单位：职业健康司）

9．《用人单位职业健康监护管理办法》（制订，会同卫生部，落实单位：职业健康司）

10．《煤层气地面开发安全规程》（制订，落实单位：煤矿安监局技装司）

11．《煤矿作业场所职业危害防治规定》（制订，落实单位：煤矿安监局调查司）

我国立法监督机制初探 篇7

关键词：权力监督；机制；效能；因素

公共权力的腐败和蜕变是当今世界各国都在普遍关注的社会政治问题，也是我们党和政府长期重视和始终致力解决的重大课题。权力腐败和蜕变的本质是滥用权力，特别是在权力垄断和缺乏监督制约的状态下，权力最容易膨胀，也最容易走向腐败。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]针对当前的权力腐败问题，胡锦涛同志在十七大报告中明确提出：“确保权力正确行使，必须让权力让阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。” [2]

一 、对当前我国权力监督机制的效能分析

自十一届三中全会以来，社会主义民主政治建设加强，我国的公共权力监督机制不断完善，现已初步形成了一个包括政党监督、行政监督、经济监督、法律监督、权力机关监督、职代会监督、人民政协监督、舆论监督、群众监督在内的比较完整的社会主义监督体系。[3]

就目前我国的监督形式，归结下来可大致分为两类：一类可归于国家性质的监督，即体制内监督。这类监督是在国家机关系统内部或者国家机关各系统之间进行的。它包括政党监督、权力机关监督、行政监督、经济监督、法律监督等；另一类可归于非国家性质的社会监督，即体制外监督。它包括职代会监督、舆论监督、群众监督和人民政协的监督。

（一）体制内监督的效能分析

体制内监督的优势：一是监督主体与监督对象工作职能性质接近，有机会、有条件更多地了解监督对象的活动，使监督更具有直接性和针对性，容易实现监督的理性化；二是内部监督有利于减少中间环节，能够凭借监督权的合理分配，提高监督工作的效率，降低监督成本，进而取得最佳的效益。

体制内监督的缺陷：一是体制内监督是国家机关内部的自然约束、自我监督，是单向性的、一维的监督，其根本特点就是内部性和封闭性。监督的视角受到限制，监督的范围狭窄；二是对监督发现的问题，依靠自我约束机制进行处理，及时发现和及时纠正能力差；三是监督者与被监督者均受相同权力核心的领导和控制，“自我手术”效能降低；四是内部监督对权力核心的监督不够，缺乏对领导者的权力约束，出现监督的空白地带。[4]

（二）体制外监督的效能分析

体制外监督的优势：一是外部监督是人民政协监督、舆论监督、社会监督、职代会监督等综合监督作用的发挥，是多维的监督，可以避免和减少监督的空白地带；二是外部监督的监督范围广泛，除了法律规定的国家秘密和其他特殊情况外，国家机关的法律监督活动都在监督范围之内；三是外部监督的主体是独立自由的，没有领导与被领导的关系，因而监督是自主的。

体制外监督的缺陷：一是外部监督不受规则的调整和限制，合理监督界限难以界定，异化的外部监督行为会严重损害公共权力的独立运行；二是外部监督主体大多缺乏相应的专业知识，致使在履行监督职能遇到复杂情况时缺乏准确的判断，监督理性化的目标很难实现。

体制内监督和体制外监督发挥各自优势，效应互补，在某种程度上较好的实现了“十个1相加大于10” [5]的系统优势效能。但不可否认的是，权力监督机制在运行的过程中也容易受到一些因素的影响，从而大大影响了其效能的发挥。

二、权力监督机制效能弱化的因素分析

（一）权力监督理念滞后

我们谈监督，往往只强调对领导干部行为的监督，而忽视了对权力运行过程的监督，因此这不是科学的监督。这种监督的主要目标是指向执掌权力的人，而对权力本身及其运作过程的监督缺乏足够的认识和重视；在监督客体上，只重视了战术目标，却忽略了战略目标。它主要着眼于规定人的行为，而没有从权力来设置。

随着社会主义市场经济体制的逐步确立，利益主体多元化、价值取向多元化、收入分配多重化、生活方式多层次化的趋势越来越明显，掌权人的行为也越来越走向复杂化。因此，我们要从权力运行这一根本着眼点解决问题，实现“盯人”到“盯权”的转变，把监督重点放在对权力运作的规范和制约上来，把对权力运作的监督由重点管人的行为转到监督权力本身上来。

（二）权力监督机制运行方式简单化

监督系统效能的发挥程度是衡量一个国家民主化的重要标准。任何一个健全的民主社会，其监督指向都应当是自上而下、平等制约和自下而上的有机统一，不能畸轻畸重或强弱过分悬殊，否则就会使监督在失衡状态下运行，促使权力监督的负效应膨胀。

健全监督系统，是确保监督能否取得成效的关键。目前，我国权力监督机制虽然从表面上形成了一个自下而上、自上而下、纵横交错的立体监督系统，但在实际政治生活中，这种监督系统只是流于形式，监督的实施与系统效能的发挥完全脱节。在我国权力监督机制中，比较有力的只有自上而下的垂直型下行监督组织体系，而自下而上的上行监督和平行监督却相对困难，以致造成不少监督环节的空档和误区。监督系统效能的弱化，究其原因，一是各种监督机构和监督力量各自为政，缺乏沟通与协调，习惯于单线式监督，而没有形成上下左右、纵横交错的网式监督，造成监督力量分散；二是各种监督机构和监督力量由于隶属关系等原因，执行的是自己特定的职能，监督的是自己特定的对象，在监督过程中要么齐抓共管，要么各执一端，要么互相推诿，有时相互掣肘，甚至形成矛盾，造成监督力量抵消，无法保证监督层次合理、运行得当，也无法保证监督制约有一个统一的目标、规范、行动以及明确的责任，以致在现实生活中无法发挥应有的效能。

（三）权力监督环节存有“真空”

就监督的环节而言，一般可分为事前监督、事中监督、事后监督。事前监督和事中监督，往往是虚监；事后监督才是实监。在监督运行的实际过程中，存在着重视追惩性的事后监督，而忽视预防性的事前监管和监控性的事中监督的认识盲区，这是监督功能弱化的客观原因与客观现实。这不仅使权力监督机构陷于“头痛医头，脚痛医脚”的被动局面，而且造成权力运行前和运行中监督的“真空”环节，致使我国权力监督体系联接性比较差、空白点较多。究其原因，一是制度本身存在的问题；二是执行制度不严格，随意性很大，少数党员、干部不但不带头严格执行，反而利用熟知制度操作程序之便钻空子，逃避制度对权力的监督制衡；三是责任追究力度小。对违反制度的行为如何处置缺少配套的规定，责任追究不到位，不按制度办事的人得不到应有的惩处，严格执行制度的人得不到应有的褒奖。

（四）权力监督程序缺少，公共权力的运作欠缺规范透明

实体的正义需要程序的正义作为保证。在我国的宪法与其他法律中，虽然都有关于监督的条文，但是监督权缺少具体实施程序和细则可供执行，其融合功能差，操作性不强。一部完善统一的《监督法》迟迟难以出台，不能为监督主体提供系统而强有力的法律依据和法律保障。在监督过程中，各监督主体职能交叉、权限不清、各自为战，监督客体的责任义务不明确，已有相当部分的权力纳入监督执法的范围，客观上为滥用权力预留了空间。缺少程序保障的正义等于空洞的正义，没有程序的保障，会严重削弱监督体系的整体功能。

行政程序的不规范和不透明是滥用权力，以权谋私得以发生的又一重要原因。所谓不规范，是指权力运行的程序缺乏清晰、严密、具体的规定，自由裁量权过大。有的虽然规定了程序，却不遵守程序或是随意减免既定程序，甚至根据个人需要擅自改变程序规则，致使大量权力的运行，特别是一些领导干部的权力行使，没有受到行政程序的制约；所谓不透明，是指权力运行的程序规则对外部公开的程度不够。虽然近年来开始倡导政务公开，但进度却参差不齐。一些地方和部门避重就轻、时有时无，特别是对人、财、物等权力行使的核心部位触动不大。

机制是全部监督关系动态时的总的反映。成熟的监督机制是建立在一整套完备的监督制度、方法技术的基础上的。某种意义上讲，监督制约属社会技术范畴，监督的有效性往往取决于技术方法的先进性。从公共权力监督内在机制的设置来看，我国权力监督机制的不完善主要源于技术落后，有效调节机制还没有完全建立起来。从建立监督机制的技术角度看，监督机构必须要有高度的权威和地位，必须完全独立行使职权，监督人员要有可行的职务保障，而我们恰恰在这些方面做得不够，使监督机制的效能比较低。当前，权力监督制约技术的主流表现形式就是寓于法律化和制度化之中，原因就在于法治本质上是一种治国之术。现代法治包含了一系列技术性的手段和方法，这既表现为人们在制度的创制过程中经济积累、认识深化、方法与技巧的丰富和完善，也表现在随着社会科学技术的发展，一些科技成果现已大量运用于法制实践中，成为法治活动中的辅助手段。纳入法治的轨道，权力的监督制约才可能获得长远的技术支持和保障。

总之，改革和完善中國特色的权力监督机制，就是要从中国国情出发，按照权力运行规律的要求，把拒腐防变寓于党和政府的各项工作之内，体现在领导体制和工作机制之中，通过健全和完善各方面的制度和措施，在权力运行过程中形成一种抵御各种腐朽思想侵蚀，防止权力异变的环境氛围和制度体系，从体制和机制上增强拒腐防变和抵御风险的能力。[6]

参考文献

[1][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1961.

[2]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[R].2007-10-15.

[3]蒋建新.当代中国政治制度[M].北京：军事谊文出版社，1995.

[4]叶晓龙.论检察机关自侦案件的侦查监督[J].中国刑事杂志，2003，（5）.

[5]孔令望.国家监督论[M].杭州：浙江人民出版社，1991.

[6]唐晓清.健全和完善拒腐防变的权力监督约束机制[J].理论界，2003，（4）.