乡财县管（推荐6篇）
随着农村税费改革的不断深入和公共财政支出管理改革的不断深化，特别是全面取消农业税后，农村中小学教师工资和乡镇卫生院管理体制的调整，乡镇财政收支范围明显缩小，运行环境发生了很大变化，现行的管理方式已不适应公共财政管理改革的要求和新形势的需要。为建立“讲科学、重创新、兴财政、促发展”的公共财政管理体系，规范乡镇财政收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，巩固农村税费改革成果，促进社会主义新农村建设，迫切需要改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管”改革。为此，根据省市关于开展乡镇财政管理方式改革的指导意见，特制定本实施方案。
一、指导思想
以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照建立公共财政体制和巩固农村税费改革成果的要求，改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管”，规范乡镇财政收支行为，调动和保护乡镇发展经济、增收节支的积极性，提高乡镇财政保障能力，缓解乡镇财政困难，防范和化解乡镇财政风险，维护农村基层政权正常运转和社会稳定，促进农村经济和社会各项事业健康协调发展。
二、目标原则
（一）主要目标
一是进一步理顺和规范县乡财政分配关系，全面推进县乡财政管理体制和村级财务管理制度改革的步伐，巩固农村税费改革取得的成果。二是缓解县乡财政存在的矛盾和困难，规范乡镇财政支出管理，保证乡镇、村干部人员工资正常发放，严格控制不合理开支，切实保证农村基层政权的正常运转。三是严格控制乡镇财政供给人员的增加，保证农村税费改革的顺利实施。四是彻底划清乡镇各项债权、债务，建立乡镇债权债务备案制度和项目建设报告审批制度，严禁新增负债，并按照谁欠债谁清理的原则，逐年核定消化债务比例，列入考核目标。五是调动乡镇增收节支和当家理财的积极性，促进全县财政收入的快速增长。六是保证乡镇公共财政支出的基本需求，切实维护农村社会稳定，促进城乡经济、社会协调发展，社会主义新农村建设扎实稳步推进。
（二）基本原则
1、县乡财政体制和组织抓收入责任制不变。县对乡镇继续实行原有的财政管理体制，坚持财权与事权相统一的原则，确定乡镇收支范围、收支基数和一般转移支付补助基数；继续实行乡镇财税收入目标责任制，适用《财税收入考核奖励办法》，确保财政收入均衡入库和全年收入任务全面完成。
2、乡镇资金所有权、使用权和核算权不变。实行“乡财县管”后，乡镇预算内外资金的所有权、使用权、核算权仍归各乡镇所有，结余资金归乡镇所有和支配，除政策性规定的项目外，县财政不集中、不平调。
3、乡镇财务审批权不变。乡镇财务审批仍按原规定执行，财政预算内支出实行报账制，原始凭证须经县财政集中支付中心审验盖章后方可报销。
4、乡镇独立核算的会计主体不变。实行“乡财县管”后，以乡镇为单位进行财务核算和财政预决算，财务独立核算的主体地位不变，乡镇对财务核算的真实性、合法性负责，并承担法律责任。
5、乡镇债权债务关系不变。乡镇的债权债务仍由各乡镇承担。
三、实施范围
“乡财县管”的实施范围为财政体制实行“统收统支加激励”的9个乡镇，其他实行“分税制”的2个乡镇不实行“乡财县管”，但财政局负有对其所有资金监管的责任。
四、主要内容
在坚持“五个不变”原则的基础上，以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门负责管理乡镇财政资金并监督使用。乡镇政府在县级财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。“乡财县管”的主要内容包括“预算统编、帐户统设、资金统缴、支出统核、采购统办、票据统管”。
（一）预算统编
按照“统一工作部署、统一支出范围、统一定额标准、统一核算办法”和“保人员工资、保正常运转、保重点支出”的原则，县级财政部门按有关政策和财力许可，提出乡镇财政预算指导意见，乡镇政府根据县级财政部门的指导意见，结合各自经济和社会事业发展的需求，编制本级预算草案，并按规定程序报批。在预算执行过程中，乡镇政府提出的预算调整方案，必须经乡镇人大通过后，然后再报县级财政部门审核同意，数额较大的向县政府报告，再按法定程序报批。
（二）帐户统设
规范乡镇在金融机构开设的帐户，由县级财政部门在财政集中支付中心开设基本户，集中支付财政预算内经费拨款和农村税费改革转移支付等资金；乡镇设立预算外资金基本户、专项资金专户（主要核算上级下达的退耕还林、粮食直补、扶贫开发等专项资金）。保留乡镇财政帐簿，用于核算内乡镇收支和年终结算。
（三）资金统缴
按照资金调度权上移、既得财力不变的原则，乡镇所有资金，由县级财政统筹管理。乡镇预算内的各项财政收入直接缴入县级国库，由乡镇财政所向县财政局上报乡镇财政收入统计表；县财政预算股和国库股核算管理各乡镇预算收支。
（四）支出统核
乡镇所有支出以乡镇预算为依据，由县级财政部门按规定程序，从县级国库直接拨付至乡镇各账户中。
1、工资性支出。乡镇干部职工工资实行银行化发放，县财政根据预算按月将乡镇人员工资直接拨至银行个人帐户。
2、基本公用经费。财政根据年初预算和乡镇用款计划，按月拨付到乡镇在支付中心开设的“基本户”，乡镇按财政集中支付的有关规定报帐。
3、专项支出。除县级专项报账制外，根据专项资金来源、性质、用途，按进度拨付乡镇“专项资金专户”，乡镇按专项资金管理的有关规定支出。
4、农村税费改革转移支付资金。属于乡镇级的，由县财政部门根据乡镇年初预算和用款计划，按月拨入乡镇在财政支付中心开设的“基本户”，乡镇按财政集中支付的有关规定报帐；属于村级的，由财政按月直接拨至农村代理专户。
（五）采购统办
乡镇各项采购支出，凡列入政府采购目录和在政府采购标准以内的，由乡镇编制政府采购计划，交县政府采购办公室统一采购。采购资金由县级财政部门直接从县级国库或财政专户拨付供应商。
（六）票据统管
县财政收费中心负责管理乡镇的票据，对乡镇实行“专人负责、以旧领新、限量领购、定期核销、票款分离”的管理办法，严禁坐收坐支。
五、机构和岗位设置
乡镇设财政所，所长、总会计和出纳为必设岗位，会计和出纳必须分设，不能按资金性质会计出纳一人兼，其他岗位可以兼职。建议乡镇农村代理中心与财政所分设。
六、保障措施
（一）积极推进预算管理改革，提高预算管理水平。县级财政要按照全面、科学、客观、细致的原则，编制综合预算，逐步将所有政府性收入都纳入预算管理。部门预算要尽可能细化到具体收支项目，一经人大批准，严格按预算执行，没有预算不得随意支出。要按照积极稳妥、简明规范和让利于乡镇的原则，进一步调整和完善县乡财政体制，加大对困难乡镇的转移支付力度，从体制上保证乡镇工资发放和正常运转等基本支出需要，调动和保护好乡镇发展经济、培植财源和组织收入的积极性；实行相对规范的“分税制”和“统收统支加激励”的县乡财政管理体制。
（二）明确县乡支出责任，加强财政支出管理。按照事权、财权相统一的原则，明确划分确定县乡财政的事权范围和支出责任。按照“保工资、保运转、保重点”的原则，优先保证人员工资正常发放。健全乡镇财务审批制度，严格控制会议、接待、车辆、通讯等费用开支。加强预算管理和约束，压缩一般性支出，建立偿债基金制度，逐步消化乡镇债务，切实做到收支平衡。大力推行民主理财，积极实行乡镇财务公开制度，定期公示预、决算和执行情况。
（三）合理确定乡镇财政所工作职责，理顺工作关系。按照“统一、精简、效能”的原则，结合推进农村综合改革，积极调整乡镇财政职能，实行以县财政为主的双重领导机制。财政所具体负责乡镇非税收入的征管，集中管理财政性账户，办理退耕还林补助、粮食补贴、五保户补助、民政优抚和社会保障补助、医疗救助等政策性支农资金的直接发放；办理乡镇政府和所属行政事业单位、村级财务的报帐资料审查，配合并组织对所属行政事业单位财务的监督检查；负责乡镇财政预算编制和预算调整，乡镇财政预算指标管理，办理上下级财政之间结算，编制乡镇分月用款计划，办理乡镇经费的请拨事项；负责清算和解缴乡镇财政收入；组织乡镇及所属单位决算的编审和汇总工作。
（四）健全财务管理制度，规范财务审批程序，严格“乡财县管”纪律。各乡镇要切实加强领导，进一步提高认识，自觉遵守“乡财县管”工作纪律，严格执行财务管理制度和财务审批程序。改革前，严禁突击花钱，不准隐匿、转移、转让、变卖、私分国有资产和资金，不准滥发钱物。改革过程中，不准使用非正规票据，私设小金库，擅自开设银行帐户，收入坐支和体外循环等。发现上述行为，对有关单位和责任人，要依法严肃追究责任。纪检、监察、财政、审计等部门要定期或不定期组成联合督查组，对“乡财县管”工作进行经常性监督检查，严肃查处改革中的违规违纪行为。
七、实施步骤
（一）宣传动员、组织实施阶段(2009.10.1-2009.11.30)。成立领导小组，广泛宣传，营造氛围，为改革顺利推进营造良好的舆论氛围。
（二）“乡财县管”启动阶段（2009年12月1日-2009年12月31日）。财政会同银行、监察、审计部门，对“乡财县管”中涉及的业务进行全面清理对账，调整设置账户。
关键词：强制,正义,有效性,暂时性
国家在乡镇财政改革上采用了“乡财县管”。“乡财县管”新模式, 即以乡镇为独立核算主体, 由县级财政部门负责管理乡镇财政资金并监督使用, 使乡镇财政资金所有权、使用权与管理权相分离。具体来说包括三不变[1]和一强制:预算管理权不变, 资金所有权和使用权不变以及财务审批权不变。这里的强制是县对乡镇的财政的强制管理和监督。“乡财县管”是制度和实践的创新, 都是在特定的历史环境中进行的, 都有其特定的后果, 包括当前的和长远的, 积极的和消极的。下面笔者对此作一定的分析, 唯求对“乡财县管”和基层公共行政的理性认识。
一、历史背景
对于“乡财县管”产生的相关原因, 笔者从城乡正义、区域正义、权力正义和生存正义几个交叉的层面进行分析。
(一) 城乡正义。
长期以来, 传统的城乡二元结构使农村社会处于半封闭状态, 农业和农村经济也呈现有规模无发展的内卷化趋势, 农民的生存、生活环境未取得实质性的改变, 城市化对农村的推动作用不明显。相反, 农村为城市提供了大量的廉价劳动力, 通过上缴税费为城市发展积累了资本。随着工业化和城市的现代化, 城市和国家已有能力脱离农民上交资金而发展, 为了体现公平而取消了农业税, 为了实现正义而对农村进行了大量补偿性支出。税费改革是在国家强力作用下推行的, 而在这一时段农村乡镇缺乏财政基础, 经济、产业未充分发展, 大量乡镇基础相当薄弱, 因此也开发不出新的税源, 财政资金相当一部分靠上级统筹划拨, 资源来源于别人肯定受别人限制, 这是“乡财县管”的简单的经济、权力逻辑。
(二) 区域正义。
我国是一个幅员辽阔的国家, 地区之间肯定在经济、文化和社会现象上存在着不同程度的的差异。这些差异决定了国家在发展经济时政策的差异, 经济特区、振兴东北老工业基地、西部大开发, 渤海湾开发以及成都、重庆特区等政策, 这些差异既体现了效率也体现了公平, 但更广范围内的公平又是什么呢?现代社会, 公共物品不再是狭隘的地方物品、地方特产, 是社会广泛范围内的。国家在宏观层面统筹区域保障公共物品的提供, 地方在微观层面统筹资金协助国家保障次一级地方公共物品的提供。由于大部分乡镇的财政收入很少, 更需要这种区域统筹, 这种迫切性也促成“乡财县管”。
(三) 权力正义。
由于经济改革过程中产生的巨大利益诱惑, 使权力的拥有者 (在中国按宪法规定应是权力的使用者) 即资源的拥有者有着把社会和国家的资源当个人或集团商品进行交易的动机, 这种动机在运行及监督机制不健全的情况下, 在有些政治忍耐性不足的官员身上就可能转化成现实, 从而导致中外官僚机构的顽疾:贪污腐败。乡镇作为基层行政主体, 其权力的行使具有直接性, 但这种权力所掌握的资源又十分有限, 在利益的驱使下, 直接性导致乱收费, 有限性导致乱花费, 乱收费的结果是激化社会矛盾, 乱花费的结果是乡镇财政负债累累。权力的合法性及权力运用的正当性在国家和社会的乡镇这一接触点更具有敏感性, 而权力的非正义主要体现在人权 (人事权) 和财权两个方面, 这是两种主要的滋生贪污腐败的温床, 实现“乡财县管”是从根源上解决基层权力正义的需要。
(四) 生存正义。
农村乡镇由于财政收入不足及部分乡镇拆东墙补西墙的习惯, 过去常有拖欠发生, 导致了教师罢课、工作不认真, 行政人员罢工或消极怠工的事件。为了工作人员安定的工作环境, 无生活后顾之忧, 保障基层行政、教育、卫生等各项工作的正常运行, “乡财县管”是合理的选择。
二、社会作用
“乡财县管”的内部性、垂直单向性和强制性等特点决定了这种政策执行的有效性, 但同时也是这种政策某些弊端形成的相关原因, 具体表现在以下几个方面:
(一) 积极意义。
1.预防腐败。
一是在收入方面, 对于乡镇政府及其事业单位所收的全部税、费强制要求报账且资金受县财政统管, 从源头上预防乱收费、建立小金库等不良行为。二是提高财政资金的利用率。在县财政的监督管理下, 乡镇的铺张浪费现象有所好转, 有些资金利用不当行为也被县财政纠正, 乡镇也增强了合理利用资金的意识, 资金的利用朝着合理化和效率化的方向发展。
2.消解基层政府的债务危机, 增强公共产品的有效供给。
“乡财县管”控制了债务危机的恶化, 统筹资金慢慢地消解了债务危机。也正是在县财政的统筹下, 为乡镇的公共产品供给提供了资金保障, 在上级财政的支持下, 农村公共产品的提供日趋完善。
3.消除矛盾。
“乡财县管”后, 制止了乱收费、乱摊派现象, 基本保证了职工工资的正常供给, 控制了此类不稳定因素的根源, 消除了由此引起的社会矛盾。
(二) 不足及影响。
1.缺乏灵活性。
税费改革给乡镇带来的这种机遇和挑战, 要求给予乡镇充分的自主性, 这其中最重要的一个方面就是财权的自主性。而“乡财县管”实行的却是县对乡的财政的强力控制, 这种模式很大程度上制约了乡镇的灵活性, 从一定意义上讲不利于乡镇经济的发展和开创财源。
2.助长上级机构职员的权力欲和官僚作风。
“乡财县管”是财政权的一定程度的上移和回收, 作为县一级财政的权力明显增大。而对于县财政来说, 既没有“县财省管”或“县财市管”模式, 没有相关的配套的监督制度, 也没有基层群众的直接监督, 容易诱发此级官员的权力欲, 滋生腐败;每笔开支都要经过县级财政的审核, 程序尽管正义但繁琐, 加上县乡的行政等级差别, 随着这种制度实施时间的增长, 官僚作风也会应运而生。这其实也是将乡镇一级的矛盾上移到县一级。
3.有损基层工作的积极性。
“乡财县管”使基层行政及其事业单位的小金库已不复存在, 这些小金库过去在一定程度上起到了激励职工工作的作用。这种不合法的激励机制已被取消, 但并没有合法的激励机制和激励资源的弥补, 这使那些靠着纯工资而养家糊口的职工比较着自己的认真工作、辛勤劳动和上级官员、工作人员日渐殷实的家境, 不平衡的心态、消极的情绪也日益增长。他们无意识地或有意识地诉诸于所从事的工作, 由积极变为消极, 由热爱变成无所谓, 这严重影响着基层工作的效率和信度。
三、结语
“乡财县管”是在农村经济和乡镇经济不发达、制度不健全的现状下, 国家为了解决农村和基层社会矛盾, 维护社会安定, 健全社会公共产品, 协调区域发展, 实现公平正义, 建构和谐社会, 在有碍于地方的灵活性的情况下的实施的政治策略, 因此具有有效性、有待完善性和暂时性。在国家的强力作用下, 在一定的历史时期, “乡财县管”有助于乡镇的和谐建构;这种政策的实施手段及对县管的监督制度有待完善;在乡镇经济发展、制度比较健全的条件下, 为了地方自治和自主发展, “乡财县管”模式就有着回归“乡财乡管”或被新的模式所替代。
参考文献
关键词：芜湖；乡镇；财政；资金；管理
推行“镇财县管镇用”财政管理方式改革，是公共财政支出改革的深化和延伸，是农村税费改革的巩固和完善，也是缓解县镇两级财政困难的有效途径之一。安徽省芜湖县自推行“镇财县管镇用”改革以来，一定程度上缓解了镇级财政困难，防范了债务风险，维护了农村基层政权稳定，促进了县域经济和社会事业健康发展。
一、分类实施管理
（一）敢于创新，因地制宜分类管理。结合县财政工作实际，在坚持“三权”不变的原则下，把握改革基本内容，规范操作流程。尊重科学发展，不搞“一刀切”、“齐步走”，充分运用非均衡发展战略思维，对经济较发达、财政收入规模较大的两个镇在基本支出上赋予其较大的自主权；对经济欠发达、财政收入规模较小的3个镇实行严格的集中管理。
（二）统筹兼顾，完善财政分配体制。在当前镇级财政状况较为困难的情况下，按照“简明规范、让利于镇、增强镇级财政自我保障、自我约束、自求平衡能力”的原则，清理体制上缴和体制补助项目，降低体制上缴基数，合理确定上缴比例，简明规范县镇财政结算；合理划分县与镇收入范围，严格确定税收返还基数，充分调动各镇积极性，进一步理顺了县与镇的利益分配关系。
二、规范改革内容
（一）积极探索“预算共编”。每年及时召开镇级财政预算编制工作会议，认真布置预算共编工作。在共编的基础上，要求各镇向县本级预算水平看齐，人员经费按全县统一标准，日常公用经费支出按镇级定额，确保必保、必要支出，合理安排项目支出，努力将镇级财政预算编细、编实。
（二）集中管理“账户统设”。取消镇财政总预算会计，由县会计核算中心代理各镇财政总会计账务，核算各镇各项会计业务。县会计核算中心在各镇金融机构统一开设“结算专户”、“工资专户”、“支出专户”、“村级资金专户”四类分账户。镇财政预算外资金收入、上级部门补助收入、其他收入、收取的往来款项必须缴入“结算专户”；预算内收入应直缴县金库；工资支出由“结算专户”拨到“工资专户”；日常公用支出等一般性支出由“结算专户”拨到“支出专户”，由各镇按拨款用途使用；村级资金要规定拨付“村级资金专户”，严禁代扣款项。
（三）规范“集中收付”程序。县会计核算中心根据收入类别，及时进行划解核算，预算内收入及时划入县金库，专项资金收入要按规定管理办法和程序进行拨付，防止截留挪用。
（四）推行“采购统办”改革。严格规范镇级政府采购行为，各镇采购支出按照政府采购管理办法规定，先提出计划申请，经县会计核算中心按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由会计核算中心直接拨付供应商。
（五）实行“票据统管”办法。按照“专人负责、凭证领票、限量领购、验旧领新、定期核销、票款同行”的总体要求，对财政票据实行管理。各镇领用的票据只限于镇直属部门使用。县会计核算中心指定专人承办各镇财政票据的领用、发放、保管、缴销等日常管理工作。
三、深化改革的相关措施
（一）加速镇级经济发展。通过为企业提供公平、优良的财税环境，落实各项财税政策措施，支持镇级经济全面提升和产业结构的优化升级，努力拓展财源，逐步建立稳定的财政收入增长机制，壮大镇级财政实力。
（二）加快基础建设步伐。一是加强预算基础工作。抓好业务培训，完善内部分工和约束机制，强化对预算资金管理和监督，按规定处理好各项财政收支业务，及时、准确做好日常会计核算工作，保障财政资金安全、高效运转，不断提高财政收支效率。二是推进镇级预算改革，在镇级预算编制上寻求突破。立足于早编、细编镇级预算，实行县镇“预算共编”，将镇级预算编制分为布置、编制和汇总、县级审核以及审查和批复四个阶段，突出县级审核，提高镇级预算编制质量和预算编制的准确性、可操作性。三是认真做好财政预算执行情况分析工作。及时、准确编制镇级收支月报，从经济和社会发展的角度，密切关注预算执行情况，为领导决策提供可靠的信息资料。
（三）界定财政供给范围。将现行财政供给单位划分为三类：第一类，属于向社会提供纯公共产品与服务的，由镇财政全额供给；第二类，属于部分向社会提供公共产品和服务，部分满足个体消费需要，即提供半公共产品与服务的单位，由镇财政实行补助制；第三类，属于提供非公共产品与服务的、能够取得经营性或服务性收入的单位，镇财政应停止供给。
（四）挖掘利用网络资源。进一步加大投入，做好“镇财县管镇用”改革配套的信息化系统建设和应用工作；加快推广镇财政资金管理软件应用，规范镇行政管理各项支出；加强镇财县管网络维护，制定网络维护管理制度，保证镇财县管网络正常运行和数据处理及时准确，进一步提升镇级财政理财水平和服务水平。
（五）提高财政收入质量。积极协调配合国税、地税部门加强对流动税收的征管，努力提高收入质量，按时进行收入分析，强化固定税收征管，严防税源流失。注重研究“财政收入总量、税收收入结构、增量税收收入、实际可用财力”之间的关系，正确处理好做大财政“蛋糕”和提高可用财力之间的关系。
（六）积极化解债务包袱。按照“防止新债、核实旧债、源头控制、清理往来、分期消化”的原则，积极开展对镇级债务的摸底工作，全面掌握债务的规模、结构、范围，准确界定债务性质，分清责任，加强对债务风险的监测、分析和预警，建立化解债务的工作方案和相关配套制度，严格控制新债发生；将减债实绩纳入政绩考核范围，鼓励积极化解债务；建立债务报告制度，按债权债务的发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情况建立台账；规范税费征收行为，杜绝垫税、抵税现象；严格借贷管理制度，禁止高利贷款；取消一切不切实际的达标升级活动，严禁搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”。
（作者单位：安徽省芜湖县财政局）
责任编辑：欣闻
摘 要:为适应乡镇政府职能转变,完善乡镇财政管理的需要,江苏省实行了以“县乡利益分配关系不变,预算管理不变,资金所有权不变、使用权不变,财务审批权不变的前提下,对乡镇财政采取预算共编,账户统设,收入上划,资金统拨,支出控制,票据统管,债务审批”为主要内容的“乡财县管”乡财政体制改革试点。改革后,乡财政岗位的设置、核算内容发生了变化,原会计制度已不适应新的核算要求。文章对如何建立乡镇财政新的核算体系作一些探讨。
关键词:乡财县管 乡镇财政会计核算体系 设计
一、改革前后会计核算区别
1.会计岗位设置不同。改革前,乡镇财政设总预算会计、农税会计、周转金会计、行政单位会计、农发会计等岗位。改革后,乡镇财政所取消了总预算会计职能,设置结算会计和单位会计,在县财政局成立县镇会计核算中心。结算会计主要负责向县镇核算中心会计办理收入报解,按月与单位会计进行收入核对,每月向县镇会计核算中心报支出等业务;单位会计主要负责乡镇行政、事业单位会计业务核算;县镇会计核算中心履行财政总预算会计职责。2.开设账户要求不同。改革前,总预算开设预算内、外账户,其他会计岗位根据各自核算要求分别开设账户。改革后,取消乡镇财政所、各事业单位在各镇金融机构开设的所有账户,由新成立的县镇会计核算中心在金融机构开设镇“结算专户”,并为各乡镇财政所在农村信用社各乡镇网点开设“结算分户”、“支出专户”二个分账户。“结算专户”,按乡镇设置明细核算,借方核算各乡镇上划的暂存资金、其它收入以及县级财政等部门拨入的预算内、外资金和专项资金;贷方核算转入乡镇“支出专户”的各项资金。“结算分户”借方核算乡镇和事业单位组织的各收入、暂存款项,贷方核算乡镇上交县级金库的各项税收收入以及罚没收入等非税收入,上划县预算外资金专户的各项预算外资金,上划县镇会计核算中心的其他收入、暂存款项等,月底无余额。“支出专户”借
方核算乡镇各事业单位的各项支出,贷方核算县镇会计核算中心拨入的预算内往来资金、预算外资金、专项资金等。
3.核算内容发生变化。改革后,乡镇财政不再承担总预算会计核算职能,其业务由县镇会计核算来负责。随着相继取消农业税、农业特产税,农业税会计业务已大量压缩。各项惠农政策出台,有关农村的专项资金不断增加,丰富了专项资金的核算内容。随着乡镇财政管理职能强化,乡镇各行政、事业单位会计业务由财政所统管,对乡镇财政所加强核算提出了新的要求。
二、根据新的核算要求,乡镇应重新设置账套
1.设置专项资金账套。把乡镇各专项资金合并设置专项资金账薄。如把村级三项资金、粮食直补等账套合并,由财政所专人负责。2.合并账户,设置单位会计账套。合并农技中心、计生、文广、民政、教育及自办公助服务性单位等支出户,由事业单位预算会计负责;原农税会计等部分核算内容也并入单位预算会计核算。3.保留农发基金专户。镇财政所农发基金执行《农发基金会计制 度》,单独核算,由专人负责。4.设置乡镇结算会计账套。负责办理各项收入解缴业务,财政周
转金账户银行余额并入总预算账,业务由结算会计负责;总预算会计将预算内外的暂存、暂付账面余额及明细账转交结算会计,资金余额移交县镇财政会计核算中心。5.县乡镇会计核算中心设置总预算账套户。按乡镇分别核算。
三、根据核算内容确定适用的会计制度和会计处理办法(一)会计科目和账薄设置
1.镇财政结算会计。根据《江苏农业税会计制度》、《预算外资金管理办法》、《财政总预算 会计制度》,设置银行存款、财政专户存款、应交财政专户、待解税款、暂存款科目;按需要设置
明细账;2.镇财政单位会计。分别根据《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》设置账薄;按需要设置明细账;3.县镇财政会计核算中心根据《财政总预算会计制度》设置账套,分乡镇核算;按需要设置明细账。(二)会计处理 1.预算内资金。
(1)乡镇征收的耕地占用税、契税等税收收入,通过当地信用社直接缴入县金库。
镇财政结算会计:收到契税、耕地占用税等预算内收入时,借:银行存款,贷:待解税款(明细核算);填写收入缴款书收入上解县级金库,作相反分录;月末将票据记账联报县镇财政会计核算中心。
县镇财政会计核算中心:每月按征收部门提供收入报表和各镇结算会计报来的收入缴款书回单、票据记账联登记乡镇预算收入。借:上解支出,贷:一般预算收入。
(2)预算内拨款由县财政局根据年初预算结合收入进度拨至县镇会计核算中心,镇财政会计核算中心根据农税科审核的乡镇用款计划拨入乡镇支出专户。
镇财政结算会计:根据年初预算按月提出用款计划,登记申报台账,并根据单位会计报来的报表,登记拨款台账。县镇财政会计核算中心:收到县财政局对乡镇转移支付补助等拨款时,依据拨款凭证和资金分配表。借: 其他财政存款,贷: 与上级往来;根据批复对乡镇拨款时,借:一般预算支出,贷:其他财政存款。镇财政单位会计:收到拨款时,借:银行存款,贷:拨入经费,其他会计业务对照《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》核算。月末编制会计报表,报结算会计和县镇财政会计核算中心。2.预算外资金。
(1)镇财政结算会计:乡镇预算外资金收入,分乡镇政府与乡镇事业单位分别核算。收到乡镇政府(含乡镇自办公助事业单位)预算外收入,借:银行存款,贷:应交财政专户(分明细核算);上解时,借:财政专户存款,贷:银行存款;每旬将票据记账联报县镇财政会计核算中心,并与预算外资金管理部门对账。收到乡镇事业单位预算外收入,借:银行存款,贷:暂存款;上交县结算户时,作相反分录,并进行明细核算;每旬将收入记账联交县镇财政会计核算中心记账;年终根据县镇财政会计核算中心的资金拨付对账单转账,借:应交财政专户(分明细核算),贷:财政专户存款。(2)县镇财政会计核算中心:根据预算外资金管理部门转来的预算外资金收入、结算会计上报票据、报表逐笔分析登记乡镇预算外收入或作暂存。收到乡镇政府(含自办公助事业单位)预算外收入,借:其他财政存款,贷:预算外收入;拨付乡镇时,借:预算外支出,贷:其他财政存款。
(3)镇财政单位会计:收到乡镇政府(含乡镇自办公助事业单位)预算外收入,借:银行存款,贷:拨入经费;收到乡镇事业单位预算外收入,借:银行存款,贷:事业收入;其他会计业务对照《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》核算。
3.往来资金。镇财政结算会计:收到往来、借贷款项时,借:银行存款,贷:暂存款;上交县结算户时,作相反分录,并进行明细核算;对镇财政会计核算中心下拨情况根据单位会计报表登记台账;每旬将收入记账联交县镇财政会计核算中心记账。
乡镇财政是我国财政管理体系中最基层的财政机构, 自1983年设立以来, 乡镇财政对促进广大农村地区经济和社会各项事业的发展, 巩固和加强农村基层政权建设起到了重要的作用。但是随着我国社会主义市场经济建设的深入和财政体制改革的不断深化, 乡镇财政的管理职能发生了很大变化, 同时在运行过程中暴露出一些矛盾和问题, 现行乡镇财政管理方式已不能适应建立公共财政体制和农村税费改革后新形势的需要。近年, 为解决乡镇财政的困难, 各级政府都进行了积极的探索, “乡财县管乡用”的管理模式在部分省市得到了推广和运用。这一管理模式对于缓解基层财政运转困难、遏制新增债务起到了一定的积极作用, 但是在具体的实施过程中所存在的一些问题不容忽视, 值得研究和探讨。
二、什么是“乡财县管乡用”
乡财县管乡用, 就是按照建立公共财政体制和巩固农村税费改革成果的要求, 在乡镇既得利益、预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权、独立核算主体、债权债务关系等不变的原则下, 实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”, 由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支, 从而规范乡镇财政收支行为, 防范和化解乡镇债务风险, 确保乡镇工资发放和正常运转, 维护农村基层政权稳定, 促进县乡经济发展。
三、当前实行乡财县管乡用存在的问题
1、形成了财政支出事实上的“双审批”制。
实行“乡财县管”后, 乡镇的各项支出, 一般先由乡镇财政结算员按月编制用款计划, 交财政所长审核并报乡镇长签字审批, 然后再报县“乡镇会计核算中心”核准, 最后办理资金拨付手续。可见, 在这个程序链中, 乡镇要完成一项支出, 实际上必须通过乡镇级和县级财政部门的双重审批。
2、削弱了乡镇政府的职能。
财政部门是一级政府的重要职能部门, 财政手段是政府进行调控的重要杠杆。实行“乡财县管”后, 乡镇财政机构归县财政部门垂直管理, 收支管理权又转移到县“乡镇会计核算中心”, 这就使本来就职能严重不全的乡镇政府又在很大程度上丧失了财政管理职能。
3、财政财务管理上机制不到位, 跟不上。
实行“乡财县管乡用”后, 乡镇容易淡化核算意识、管理意识、理财意识。乡镇只负责收收支支的具体事务, 而仅靠县会计核算中心的会计对乡镇的支出进行核实是不现实的。核算中心每位会计多的要负责七八个乡镇的账务, 少的也要负责四五个乡镇的账务, 不易了解各乡镇的业务情况, 不论单位是否发生了该项业务, 只要单据合法有效、手续齐全, 就可以报销, 使县级会计核算对乡镇财务管理无法纵向到底、横向到边, 更无法杜绝乡镇对资金的坐收坐支现象。
4、财会业务衔接难。
由于实行乡财县管乡用会计核算制度超前于现行预算会计制度的改革, 县级乡财核算机构如何使新的会计核算组织形式与现行预算会计制度相适应, 如何组织会计核算, 搞好与乡镇、财政部门及国库之间的衔接, 如何从全新的角度把握并正确使用会计科目的核算内容, 期末如何编制会计报表, 全面反映乡镇的整个财务收支活动等均有待研究和实践。
5、增加了行政成本, 降低了办事效率。
实行“乡财县管”后, 有关乡镇财政管理的工作量大大增加了, 管理程序增多了, 手续复杂了, 整个工作程序链拉长了。改革后, 由于乡镇每调拨一笔资金, 就要派人往返于市乡之间, 一个星期要来回好几趟, 票据安全、差旅费用等问题开始凸显。乡镇每用一笔资金, 至少需要两次往返于市区, 有时一天还办不成事。工作量的大幅增加, 必然使行政成本上升, 办事效率降低, 从而使“乡财县管”的负面效应被放大。
四、对实行乡财县管乡用的建议
1、调整完善县乡财政管理体制。
要根据本地实际, 按照积极稳妥、简明规范和让利于乡镇的原则, 进一步调整和完善县乡财政管理体制, 加大对困难乡镇的扶持力度, 充分考虑乡镇财力的实际情况。尽可能从体制上保证乡镇工资发放和正常运转等基本支出需要。同时要正确处理好加强乡镇财政管理与调动乡镇发展经济积极性的关系, 采取切实可行的激励措施, 保证乡镇多得多收。
2、实行资金所有权、使用权、财务审批权不变原则。
乡镇财政性资金 (包括预算内资金和预算外资金) 的所有权和使用权归乡镇所有, 县级财政不集中、不平调、不借用。属于乡镇财权和事权范围内的支出, 仍由乡镇按规定程序审批, 县“乡镇会计核算中心”必须摆正自己的位置, 切忌越权越位。
3、加大力度化解乡镇债务。
对乡镇目前债务余额要在摸清家底的基础上, 制定削减措施和还债办法, 压缩一切不必要的开支, 千方百计节约资金。乡镇政府在年度预算中按照当年财政收入的一定比例提取偿债准备金, 专项用于还债。
4、积极深化乡镇机构改革, 严格控制乡镇财政供给人员。
按照规范政府职能、因事设岗的原则, 严格编制管理, 优化乡镇机构设置, 节约财政支出。在清理清退乡镇各类超编人员、不在编人员和自聘人员, 净化财政供给范围的基础上, 进一步加强乡镇财政供给人员管理。
5、积极深化乡镇机构改革, 严格控制乡镇财政供给人员。
按照规范政府职能、因事设岗的原则, 严格编制管理, 优化乡镇机构设置, 节约财政支出。在清理清退乡镇各类超编人员、不在编人员和自聘人员, 净化财政供给范围的基础上, 进一步加强乡镇财政供给人员管理
6、加大信息网络化建设, 降低运行成本。
适应乡财县管改革的需要, 合理调整县财政会计核算中心岗位, 开放应用乡财县管核算软件。要培养一大批懂业务、会管理、善操作的财政干部队伍。要充分利用现有设备和人力资源, 实现乡财县管乡用工作全面信息化。积极开展网上审核、网上拨款、网上结算、网上查询等业务, 提高工作效率, 降低乡财县管乡用的运行成本。
摘要：本文分析了“乡财县管乡用”财政管理方式运行中所存在的一些问题并提出解决方法。
关键词：乡镇,财政,管理
参考文献
[1]、财政部预算司《缓解县乡财政困难促进财政可持续发展》中国财政经济出版社2005
“院财县管院用”是指在确保资金使用和所有权、预算管理权不变的情况下, 由县卫生局设立统一账户, 并在各乡镇卫生院所在地金融机构开设备用金账户, 对它们的预算编制、集中收付、账户设置、票务管理和政府采购等方面进行核算和监督管理的行为, 并按照“核定收入、核定支出、绩效考核补助”的原则, 实行统一会计人员管理、统一账户管理、统一财务管理, 成立财务集中核算中心。同时, 取消卫生院会计岗位, 各乡镇卫生院设报账员, 具体负责处理本单位的日常会计业务。该种改革能够规范乡镇卫生院财务收支行为、提高会计信息质量、加强经济核算和监督管理、理顺收入分配秩序、有效控制新增债务和确保国有资产增值。
二、乡镇卫生院“院财县管院用”建设的问题
(一) 财政管理体制不健全
由于各级卫生院财力状况和管理水平的差异, 最初制定的实施方案很难“一刀切”地进行, 对于具体的“院财县管院用”体制也没有统一定性, 仍然需要在工作中总结、在总结上改进, 在很多方面缺乏具体的操作制度, 这使得各个环节没有紧密地衔接, 财政管理也无章可循。比如乡镇卫生院会计核算中心机构设置不健全, 人员编制尚未落实, 机构运行经费没有解决。目前, 会计核算中心只是县卫生局下设立的临时管理机构, 人员编制尚未落实, 人员以借调为主, 使得人员有后顾之忧, 无法安心工作。会计核算中心人员工资财政差额补助不足部分及运行经费等需由各乡镇卫生院共同承担, 增加了乡镇卫生院的经济负担。
(二) 财政职能弱化
一方面会计核算中心职能弱化。在进行财务核算与监督时, 由于会计核算中心人员与卫生院相对脱节、卫生院收支项目种类繁多, 会计人员难以分辨合理与不合理开支, 只要各单位上缴的票据手续齐全、符合报账要求就予入账, 无法判断其真实性、合理性。并且会计核算中心的财务分析、指导职能也有待进一步加强。由于传统财务观念的束缚, 会计核算中心的功能与定位局限于为卫生院服务、帮卫生院管财, 而深入乡镇卫生院了解财务运营情况, 对卫生院财务进行分析, 指导乡镇卫生院如何开源节流、提高资金使用效率功能有待进一步加强;另一方面乡镇卫生院内部财务管理职能弱化。实行财务县管后, 乡镇卫生院取消会计和出纳, 只设报账员, 有相当部分乡镇卫生院的报账员是兼职人员, 缺乏财务专业知识, 难以胜任卫生院内部财务管理工作。
(三) 可能影响人员积极性
一方面可能会影响乡镇卫生院长的积极性。实行财务县管后, 对卫生院的某些财权进行监督、规范是很有必要的, 但也存在某些合法权利受到不合理约束的现象, 影响了院长的法人代表权, 打击了院长工作的积极性;另一方面可能会影响乡镇卫生院工作人员积极性。会计核算中心对各乡镇卫生院的经费管理采取“总额控制、自主支配”、“超支不补、结余留用”的办法。有不少乡镇卫生院院长反映会计核算中心对卫生院结余资金的使用管得“过死”, 特别是在奖金发放方面, 未根据卫生院的实际经营状况核定奖金发放额度, 给各乡镇卫生院工作人员的奖金相差不大, 挫伤工作人员积极性。而且实行“院财县管院用”后, 某些乡镇卫生院会认为收支缺口由县里负责, 得到了保障, 其财政增收的积极性也会降低。
(四) 管理成本和效率失衡
虽然许多地区乡镇卫生院已实行电算化管理, 但会计核算中心与卫生院未进行联机操作, 在进行报账、核算及其他各项业务的办理时, 各乡镇卫生院仍需到会计核算中心办理。而有些乡镇交通不便、与会计核算中心距离较远或需要经常到会计核算中心办理业务, 有的报账员甚至多次在县乡之间来回跑, 造成差旅费等管理成本增大, 但是办事效率却非常低, 并且票据安全、及时传输等问题也开始日益凸显, 管理成本和工作效率存在严重的失衡。
三、改进对策
(一) 健全财政管理体制
根据“院财县管院用”改革特点, 进一步加强财政管理体制建设。县级财政要建立科学完整的国库集中收付制度、会计核算制度、乡镇报账管理制度等, 并优化各类业务流程, 比如资金审批程序等。在此基础上要严格按照制度工作, 靠制度管人。还要建立、健全乡镇卫生院会计核算中心, 将其建立在县卫生局下, 由卫生局统一管理, 保证了卫生局对乡镇卫生院经费管理的主体地位, 确保卫生院经费的安全与完整, 更有利于对卫生院的资金进行统筹调剂, 提高资金使用效率。乡镇卫生院要制定健全科学的内部控制制度、财务决策制度等, 争取做到财务公开, 保证资金高效安全的运行。
(二) 强化各方财政职能
一方面强化会计核算中心职能。首先, 加强会计核算中心人员与乡镇卫生院的联系。会计核算中心可以实行片区会计责任制, 即每个会计专门负责3至4个乡镇卫生院的财务管理工作 (避开原工作单位) , 定期深入到卫生院, 对卫生院的业务进行跟踪查访核对, 加强票据审核力度, 防止出现“小金库”和财务欺诈等行为;定期、不定期地对卫生院的实物财产进行盘点清查, 做到账实相符;其次, 在确保会计核算中心核算监督职能的基础上, 加强会计核算中心财务分析与指导, 努力发挥参谋助手作用, 将“理财”与“管财”有机结合。分析各乡镇卫生院的经济运行状况, 及时掌握卫生院的资金流向, 确保卫生院的经济良性循环和事业健康发展;根据各卫生院的实际情况, 不断探索卫生院增收节支的新途径, 挖掘卫生院资金使用潜力, 为卫生院的健康发展提出合理性意见和建议。另一方面强化乡镇卫生院内部财务管理职能。首先, 确保乡镇卫生院报账员质量。每个乡镇卫生院设报账员1名, 从乡镇卫生院原财务人员中择优选拔取得财务相关资格证书的人员担任, 如卫生院无符合条件人员, 则由县卫生局从其他卫生院剩余财务人员中抽调1个符合条件人员担任, 若卫生院剩余财务人员无符合要求者, 则在全县范围内统一招考符合条件的人员;其次, 对乡镇卫生院院长和报账员进行培训。由会计核算中心定期组织针对乡镇卫生院院长和报账员的培训工作, 通过相关法律法规和财务制度的学习, 提高乡镇卫生院的法律和财务管理意识, 使其认识到卫生院内部财务管理工作的重要性;通过相关财务知识和业务要求的学习, 并反馈报账工作存在的问题, 增进沟通与交流, 努力提高报账员的财务专业水平和业务能力, 促进乡镇卫生院内部财务管理水平的提高。
(三) 充分调动乡镇积极性
一方面建立预算式管理模式, 即在预算内的开支, 只要符合财务制度, 由院长审批即可;基建、设备等较大的支出, 按项目管理, 由乡镇卫生院提出书面申请, 卫生局集体讨论审批。预算式管理的前提是保证预算方案的合理性、真实性、科学性, 在乡镇卫生院预算管理权不变的情况下, 会计核算中心按年度乡镇卫生院发展规划, 结合财力实际, 提出乡镇卫生院财政预算安排指导意见;乡镇卫生院根据指导意见和实际情况编制本级预算草案, 报卫生局审批、备案。对于下一年度的经费预算可在当年经费核算的基础上外加卫生费用合理增长率和一定比例的不可预见性支出三者之和作为卫生院的总预算支出。同时, 处理好乡镇卫生院收支结余资金的分配:可划分为三大块, 一是卫生局提取一定比例资金统筹调剂使用, 主要用于会计核算中心人员工资财政补助不足部分及办公经费、对经营效益差的卫生院人员基本工资补助、年终考核奖励等;二是提取一定比例资金作为乡镇卫生院的事业发展金;三是结余部分返还卫生院, 奖金发放限制比例可根据各乡镇经济状况和卫生院等级有所差别, 在奖金额度上拉开距离, 以提高卫生院和工作人员工作积极性。
(四) 加强信息化建设, 做到管理成本和效率的双重优化
在乡镇卫生院会计电算化的基础上, 引进现代化管理技术与方法, 开发出一套适用于乡镇卫生院财务县管的会计软件, 构建财政系统统一信息平台, 集会计集中核算、国库集中收付、政府采购、非税收入管理等功能于一体, 尽快实现卫生院网上申报、审批、支付、查询等制度, 提高会计核算中心管理效率, 降低卫生院财务县管成本。从财政外部而言, 要实现与人行、商业银行、人事劳资等部门的信息共享, 夯实基础信息、提高财政管理水平。
摘要：本文结合笔者所在单位, 对“院财县管院用”含义进行介绍, 对乡镇卫生院“院财县管院用”建设的问题进行剖析, 并提出相应的改进对策, 以期与业内人士共同探讨。
关键词：乡镇卫生院,“院财县管院用”,建设,对策
参考文献
[1]张双珍.推行乡财县管改革的探析[J].中国乡镇企业会计, 2009 (10) .
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