最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见（共8篇）
全面深化人民法院改革的主要任务包括7个方面65项改革举措：
（一）建立与行政区划适当分离的司法管辖制度
建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须从维护国家法制统一、体现司法公正的要求出发，探索建立确保人民法院依法独立公正行使审判权的司法管辖制度。到2017年底，初步形成科学合理、衔接有序、确保公正的司法管辖制度。
1.设立最高人民法院巡回法庭。最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区划的重大民商事、行政等案件，确保国家法律统一正确实施。调整跨行政区划重大民商事、行政案件的级别管辖制度，实现与最高人民法院案件管辖范围的有序衔接。
2．探索设立跨行政区划的法院。以科学、精简、高效和有利于实现司法公正为原则，探索设立跨行政区划法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。
3.推动设立知识产权法院。根据知识产权案件的特点和审判需要，建立和完善符合知识产权案件审判规律的专门程序、管辖制度和审理规则。
4.改革行政案件管辖制度。通过提级管辖和指定管辖，逐步实现易受地方因素影响的行政案件由中级以上人民法院管辖。规范行政案件申请再审的条件和程序。
5.改革海事案件管辖制度。进一步理顺海事审判体制。科学确定海事法院管辖范围，建立更加符合海事案件审判规律的工作机制。
6.改革环境资源案件管辖制度。推动环境资源审判机构建设。进一步完善环境资源类案件的管辖制度。
7.健全公益诉讼管辖制度。探索建立与检察机关提起的公益诉讼相衔接的案件管辖制度。
8．继续推动法院管理体制改革。将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系，理顺案件管辖机制，改革部门、企业管理法院的体制。
9.改革军事司法体制机制。完善统一领导的军事审判制度，维护国防利益，保障军人合法权益，依法打击违法犯罪。
（二）建立以审判为中心的诉讼制度
建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须尊重司法规律，确保庭审在保护诉权、认定证据、查明事实、公正裁判中发挥决定性作用，实现诉讼证据质证在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判理由形成在法庭。到2016年底，推动建立以审判为中心的诉讼制度，促使侦查、审查起诉活动始终围绕审判程序进行。
10.全面贯彻证据裁判原则。强化庭审中心意识，落实直接言词原则，严格落实证人、鉴定人出庭制度，发挥庭审对侦查、起诉程序的制约和引导作用。坚决贯彻疑罪从无原则，严格实行非法证据排除规则，进一步明确非法证据的范围和排除程序。
11.强化人权司法保障机制。彰显现代司法文明，禁止让刑事在押被告人或上诉人穿着识别服、马甲、囚服等具有监管机构标识的服装出庭受审。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。完善律师执业权利保障机制，强化控辩对等诉讼理念，禁止对律师进行歧视性安检，为律师依法履职提供便利。依法保障律师履行辩护代理职责，落实律师在庭审中发问、质证、辩论等诉讼权利。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案的有效防范、及时纠正机制。
12．健全轻微刑事案件快速办理机制。在立法机关的授权和监督下，有序推进刑事案件速裁程序改革。
13.完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。明确被告人自愿认罪、自愿接受处罚、积极退赃退赔案件的诉讼程序、处罚标准和处理方式，构建被告人认罪案件和不认罪案件的分流机制，优化配置司法资源。
14．完善民事诉讼证明规则。强化民事诉讼证明中当事人的主导地位，依法确定当事人证明责任。明确人民法院依职权调查收集证据的条件、范围和程序。严格落实证人、鉴定人出庭制度。发挥庭审质证、认证在认定案件事实中的核心作用。严格高度盖然性原则的适用标准，进一步明确法官行使自由裁量权的条件和范围。一切证据必须经过庭审质证后才能作为裁判的依据，当事人双方争议较大的重要证据都必须在裁判文书中阐明采纳与否的理由。
15.建立庭审全程录音录像机制。加强科技法庭建设，推动庭审全程同步录音录像。建立庭审录音录像的管理、使用、储存制度。规范以图文、视频等方式直播庭审的范围和程序。
16.规范处理涉案财物的司法程序。明确人民法院处理涉案财物的标准、范围和程序。进一步规范在刑事、民事和行政诉讼中查封、扣押、冻结和处理涉案财物的司法程序。推动建立涉案财物集中管理信息平台，完善涉案财物信息公开机制。
（三）优化人民法院内部职权配置
建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须优化人民法院内部职权配置，健全立案、审判、执行、审判监督各环节之间的相互制约和相互衔接机制，充分发挥一审、二审和再审的不同职能，确保审级独立。到2016年底，形成定位科学、职能明确、运行有效的法院职权配置模式。
17.改革案件受理制度。变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大立案信息的网上公开力度。推动完善诉讼收费制度。
18.完善分案制度。在加强专业化合议庭建设基础上，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。建立分案情况内部公示制度。对于变更审判组织或承办法官的，应当说明理由并公示。
19.完善审级制度。进一步改革民商事案件级别管辖制度，科学确定基层人民法院的案件管辖范围，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法。完善提级管辖制度，明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院转移的条件、范围和程序。推动实现一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实和法律争议、实现二审终审，再审重在依法纠错、维护裁判权威。
20.强化审级监督。严格规范上级法院发回重审和指令再审的条件和次数，完善发回重审和指令再审文书的公开释明机制和案件信息反馈机制。人民法院办理二审、提审、申请再审及申诉案件，应当在裁判文书中指出一审或原审存在的问题，并阐明裁判理由。人民法院办理已经立案受理的申诉案件，应当向当事人出具法定形式的结案文书；符合公开条件的，一律在中国裁判文书网公布。
21.完善案件质量评估体系。建立科学合理的案件质量评估体系。废止违反司法规律的考评指标和措施，取消任何形式的排名排序做法。强化法定期限内立案和正常审限内结案，建立长期未结案通报机制，坚决停止人为控制收结案的错误做法。依托审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台，发挥案件质量评估体系对人民法院公正司法的服务、研判和导向作用。
22.深化司法统计改革。以“大数据、大格局、大服务”理念为指导，改革司法统计管理体制，打造分类科学、信息全面的司法统计标准体系，逐步构建符合审判实际和司法规律的实证分析模型，建立全国法院裁判文书库和全国法院司法信息大数据中心。
23.完善法律统一适用机制。完善最高人民法院的审判指导方式，加强司法解释等审判指导方式的规范性、及时性、针对性和有效性。改革和完善指导性案例的筛选、评估和发布机制。健全完善确保人民法院统一适用法律的工作机制。
24.深化执行体制改革。推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。加大司法拍卖方式改革力度，重点推行网络司法拍卖模式。完善财产刑执行制度，推动将财产刑执行纳入统一的刑罚执行体制。
25.推动完善司法救助制度。明确司法救助的条件、标准和范围，规范司法救助的受理、审查和决定程序，严格资金的管理使用。推动国家司法救助立法，切实发挥司法救助在帮扶群众、化解矛盾中的积极作用。26.深化司法领域区际国际合作。推动完善司法协助体制，扩大区际、国际司法协助覆盖面。推动制定刑事司法协助法。
（四）健全审判权力运行机制
建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须严格遵循司法规律，完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制，落实审判责任制，做到让审理者裁判，由裁判者负责。到2015年底，健全完善权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。
27.健全主审法官、合议庭办案机制。选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员担任主审法官。独任制审判以主审法官为中心，配备必要数量的审判辅助人员。合议制审判由主审法官担任审判长。合议庭成员都是主审法官的，原则上由承办案件的主审法官担任审判长。完善院、庭长、审判委员会委员担任审判长参加合议庭审理案件的工作机制。改革完善合议庭工作机制，明确合议庭作为审判组织的职能范围，完善合议庭成员在交叉阅卷、庭审、合议等环节中的共同参与和制约监督机制。改革裁判文书签发机制。
28.完善主审法官、合议庭办案责任制。按照权责利相统一的原则，明确主审法官、合议庭及其成员的办案责任与免责条件，实现评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制与保障机制的有效衔接。主审法官作为审判长参与合议时，与其他合议庭成员权力平等，但负有主持庭审活动、控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵等岗位责任。科学界定合议庭成员的责任，既要确保其独立发表意见，也要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任。
29.健全院、庭长审判管理机制。明确院、庭长与其职务相适应的审判管理职责。规范案件审理程序变更、审限变更的审查报批制度。健全诉讼卷宗分类归档、网上办案、审判流程管控、裁判文书上网工作的内部督导机制。
30.健全院、庭长审判监督机制。明确院、庭长与其职务相适应的审判监督职责，健全内部制约监督机制。完善主审法官会议、专业法官会议机制。规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制，建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度。依托现代信息化手段，建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。
31.健全审判管理制度。发挥审判管理在提升审判质效、规范司法行为、严格诉讼程序、统一裁判尺度等方面的保障、促进和服务作用，强化审判流程节点管控，进一步改善案件质量评估工作。
32.改革审判委员会工作机制。合理定位审判委员会职能，强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制，规范审判委员会讨论案件的范围。除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题。完善审判委员会议事规则，建立审判委员会会议材料、会议记录的签名确认制度。建立审判委员会决议事项的督办、回复和公示制度。建立审判委员会委员履职考评和内部公示机制。33.推动人民陪审员制度改革。落实人民陪审员“倍增计划”，拓宽人民陪审员选任渠道和范围，保障人民群众参与司法，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员三分之二。进一步规范人民陪审员的选任条件，改革选任方式，完善退出机制。明确人民陪审员参审案件职权，完善随机抽取机制。改革陪审方式，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。加强人民陪审员依法履职的经费保障。建立人民陪审员动态管理机制。
34.推动裁判文书说理改革。根据不同审级和案件类型，实现裁判文书的繁简分流。加强对当事人争议较大、法律关系复杂、社会关注度较高的一审案件，以及所有的二审案件、再审案件、审判委员会讨论决定案件裁判文书的说理性。对事实清楚、权利义务关系明确、当事人争议不大的一审民商事案件和事实清楚、证据确实充分、被告人认罪的一审轻微刑事案件，使用简化的裁判文书，通过填充要素、简化格式，提高裁判效率。重视律师辩护代理意见，对于律师依法提出的辩护代理意见未予采纳的，应当在裁判文书中说明理由。完善裁判文书说理的刚性约束机制和激励机制，建立裁判文书说理的评价体系，将裁判文书的说理水平作为法官业绩评价和晋级、选升的重要因素。
35.完善司法廉政监督机制。改进和加强司法巡查、审务督察和廉政监察员工作。建立上级纪委和上级法院为主、下级法院协同配合的违纪案件查处机制，实现纪检监察程序与法官惩戒程序的有序衔接。建立法院内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。依法规范法院人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。
36.改革涉诉信访制度。完善诉访分离工作机制，明确诉访分离的标准、范围和程序。健全涉诉信访终结机制，依法规范涉诉信访秩序。建立就地接访督导机制，创新网络办理信访机制。推动建立申诉案件律师代理制度。探索建立社会第三方参与机制，增强涉诉信访矛盾多元化解合力。
（五）构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制
建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须依托现代信息技术，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，增进公众对司法的了解、信赖和监督。到2015年底，形成体系完备、信息齐全、使用便捷的人民法院审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台，建立覆盖全面、系统科学、便民利民的司法为民机制。
37.完善庭审公开制度。建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度。对于依法应当公开审理，且受社会关注的案件，人民法院应当在已有条件范围内，优先安排与申请旁听者数量相适应的法庭开庭。有条件的审判法庭应当设立媒体旁听席，优先满足新闻媒体的旁听需要。
38.完善审判流程公开平台。推动全国法院政务网站建设。建立全国法院统一的诉讼公告网上办理平台和诉讼公告网站。继续加强中国审判流程信息公开网网站建设，完善审判信息数据及时汇总和即时更新机制。加快建设诉讼档案电子化工程。推动实现全国法院在同一平台公开审判流程信息，方便当事人自案件受理之日起，在线获取审判流程节点信息。
39.完善裁判文书公开平台。加强中国裁判文书网网站建设，完善其查询检索、信息聚合功能，方便公众有效获取、查阅、复制裁判文书。严格按照“以公开为原则，不公开为例外”的要求，实现四级人民法院依法应当公开的生效裁判文书统一在中国裁判文书网公布。
40.完善执行信息公开平台。整合各类执行信息，推动实现全国法院在同一平台统一公开执行信息，方便当事人在线了解执行工作进展。加强失信被执行人名单信息公布力度，充分发挥其信用惩戒作用，促使被执行人自动履行生效法律文书。完善被执行人信息公开系统建设，方便公众了解执行工作，主动接受社会监督。
41.完善减刑、假释、暂予监外执行公开制度。完善减刑、假释、暂予监外执行的适用条件和案件办理程序，确保相关案件公开、公正处理。会同刑罚执行机关、检察机关推动网上协同办案平台建设，对执法办案和考核奖惩中的重要事项、重点环节，实行网上录入、信息共享、全程留痕，从制度和技术上确保监督到位。建立减刑、假释、暂予监外执行信息网，实现三类案件的立案公示、庭审公告、文书公布统一在网上公开。
42.建立司法公开督导制度。强化公众对司法公开工作的监督，健全对违反司法公开规定行为的投诉机制和救济渠道。充分发挥司法公开三大平台的监督功能，使公众通过平台提出的意见和建议成为人民法院审判管理、审判监督和改进工作的重要参考依据。
43.完善诉讼服务中心制度。加强诉讼服务中心规范化建设，完善诉讼服务大厅、网上诉讼服务平台、12368司法服务热线。建立网上预约立案、送达、公告、申诉等工作机制。推动远程调解、信访等视频应用，进一步拓展司法为民的广度和深度。
44.完善人民法庭制度。优化人民法庭的区域布局和人员比例。积极推进以中心法庭为主、社区法庭和巡回审判点为辅的法庭布局形式。根据辖区实际情况，完善人民法庭便民立案机制。优化人民法庭人员构成。有序推进人民法庭之间、人民法庭和基层人民法院其他庭室之间的人员交流。
45.推动送达制度改革。推动建立当事人确认送达地址并承担相应法律后果的约束机制，探索推广信息化条件下的电子送达方式，提高送达效率。
46.健全多元化纠纷解决机制。继续推进调解、仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决机制与诉讼的有机衔接、相互协调，引导当事人选择适当的纠纷解决方式。推动在征地拆迁、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理、保险纠纷等领域加强行业性、专业性纠纷解决组织建设，推动仲裁制度和行政裁决制度的完善。建立人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、司法调解联动工作体系。推动多元化纠纷解决机制立法进程，构建系统、科学的多元化纠纷解决体系。
47.推动实行普法责任制。强化法院普法意识，充分发挥庭审公开、文书说理、案例发布的普法功能，推动人民法院行使审判职能与履行普法责任的高度统一。
（六）推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设
建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须坚持以审判为中心、以法官为重心，全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设，努力提升职业素养和专业水平。到2017年底，初步建立分类科学、分工明确、结构合理和符合司法职业特点的法院人员管理制度。
48.推动法院人员分类管理制度改革。建立符合职业特点的法官单独职务序列。健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度。科学确定法官与审判辅助人员的数量比例，建立审判辅助人员的正常增补机制，切实减轻法官事务性工作负担。拓宽审判辅助人员的来源渠道，探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构。探索推动司法警察管理体制改革。完善司法行政人员管理制度。
49.建立法官员额制度。根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。根据案件数量、人员结构的变化情况，完善法官员额的动态调节机制。科学设置法官员额制改革过渡方案，综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素，确保优秀法官留在审判一线。
50.改革法官选任制度。针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会，制定公开、公平、公正的选任程序，确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选，实现法官遴选机制与法定任免机制的有效衔接。健全初任法官由高级人民法院统一招录，一律在基层人民法院任职机制。配合法律职业人员统一职前培训制度改革，健全预备法官训练制度。适当提高初任法官的任职年龄。建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制。完善将优秀律师、法律学者，以及在立法、检察、执法等部门任职的专业法律人才选任为法官的制度。健全法院和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和法院人员互聘计划。
51.完善法官业绩评价体系。建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价机制，完善评价标准，将评价结果作为法官等级晋升、择优遴选的重要依据。建立不适任法官的退出机制，完善相关配套措施。
52.完善法官在职培训机制。严格以实际需求为导向，坚持分类、分级、全员培训，着力提升法官的庭审驾驭能力、法律适用能力和裁判文书写作能力。改进法官教育培训的计划生成、组织调训、跟踪管理和质量评估机制，健全教学师资库、案例库、精品课件库。加强法官培训机构和现场教学基地建设。建立中国法官教育培训网，依托信息化手段，大力推广网络教学，实现精品教学课件由法院人员免费在线共享。大力加强基层人民法院法官和少数民族双语法官的培训工作。
53.完善法官工资制度。落实法官法规定，研究建立与法官单独职务序列配套的工资制度。
（七）确保人民法院依法独立公正行使审判权
建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须坚持在党的领导下，推动完善确保人民法院依法独立公正行使审判权的各项制度，优化司法环境，树立司法权威，强化职业保障，提高司法公信力。到2018年底，推动形成信赖司法、尊重司法、支持司法的制度环境和社会氛围。54.推动省级以下法院人员统一管理改革。配合中央有关部门，推动建立省级以下地方法院人员编制统一管理制度。推动建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制。
55.建立防止干预司法活动的工作机制。配合中央有关部门，推动建立领导干部干预审判执行活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。按照案件全程留痕要求，明确审判组织的记录义务和责任，对于领导干部干预司法活动、插手具体案件的批示、函文、记录等信息，建立依法提取、介质存储、专库录入、入卷存查机制，相关信息均应当存入案件正卷，供当事人及其代理人查询。
56.健全法官履行法定职责保护机制。合理确定法官、审判辅助人员的工作职责、工作流程和工作标准。明确不同主体、不同类型过错的甄别标准和免责事由，确保法官依法履职行为不受追究。非因法定事由，未经法定程序，不得将法官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。完善法官申诉控告制度，建立法官合法权益因依法履职受到侵害的救济机制，健全不实举报澄清机制。在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。
57.完善司法权威保障机制。推动完善拒不执行判决、裁定、藐视法庭权威等犯罪行为的追诉机制。推动相关法律修改，依法惩治当庭损毁证据材料、庭审记录、法律文书和法庭设施等严重藐视法庭权威的行为，以及在法庭之外威胁、侮辱、跟踪、骚扰法院人员或其近亲属等违法犯罪行为。
58.强化诉讼诚信保障机制。建立诉讼诚信记录和惩戒制度。依法惩治虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为，将上述三类行为信息纳入社会征信系统。探索建立虚假诉讼、恶意诉讼受害人损害赔偿之诉。
59.优化行政审判外部环境。健全行政机关负责人依法出庭应诉制度，引导、规范行政机关参加诉讼活动。规范司法建议的制作和发送，促进依法行政水平提升。
60.完善法官宣誓制度。完善法官宣誓制度，经各级人大及其常委会选举或任命的法官，正式就职时应当公开向宪法宣誓。
61.完善司法荣誉制度。明确授予法官、审判辅助人员不同类别荣誉的标准、条件和程序，提升法院人员的司法职业尊荣感和归属感。
62.理顺法院司法行政事务管理关系。科学设置人民法院的司法行政事务管理机构，规范和统一管理职责，探索实行法院司法行政事务管理权和审判权的相对分离。改进上下级法院司法行政事务管理机制，明确上级法院司法行政事务管理部门对下级法院司法行政事务的监管职能。
63.推动人民法院财物管理体制改革。配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。完善人民法院预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系，推动人民法院经费管理与保障的长效机制建设。严格“收支两条线”管理，地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物，以及追缴的赃款赃物等，统一上缴省级国库。加强“两庭”等场所建设。建立人民法院装备标准体系。
64.推动人民法院内设机构改革。按照科学、精简、高效的工作要求，推进扁平化管理，逐步建立以服务审判工作为重心的法院内设机构设置模式。
交通运输业是国民经济的基础性、先导性、服务性行业, 改革起步较早, 正是改革加快了交通运输发展, 释放了交通运输发展活力。党的十一届三中全会后, 原交通部根据中央的部署要求, 结合行业实际, 响亮地提出“有路大家走车, 有水大家行船”, 全面放开搞活交通运输市场, 极大地解放和发展了交通运输生产力。30多年来, 我国交通运输实现了跨越式发展, 高速铁路、高速公路、港口、机场等基础设施建设创造了多项世界第一。
然而, 发展过程中的新问题也不断凸显, 比如交通运输投融资体制改革、事权与支出责任划分、规范交通运输行政执法、收费公路发展等。这些问题都是行业发展面临的棘手和紧迫问题, 到了不改革就难以为继的程度。而且, 这些问题如果仅仅按照过去的办法, 进行局部的、单一的改革或调整, 很难取得突破, 这就需要打好组合拳, 全面系统地推进改革。
党的十八届三中全会掀起了全面深化改革的大潮, 交通运输领域也迫切需要统筹谋划。2014年年初, 交通运输部全面深化改革领导小组成立伊始, 就决定在深入调查研究的基础上, 制定全面深化交通运输改革的意见, 推动改革在重要领域和关键环节向纵深发展, 破解难题, 清除藩篱, 不断优化服务、改善民生, 推进交通运输治理体系和治理能力现代化。
《改革意见》怎样炼成?部领导带队下基层, 改革综合问题调研组遍访53个市 (县) 、召开63次座谈会, 收集意见建议2 400多条。
《改革意见》起草工作启动后, 起草组没有急于动笔, 而是先明确了要以扎实深入的调查研究为基石, 绝不“闭门造车”。2014年6月, 交通运输部印发了全面深化交通运输改革调研推进工作方案, 专门部署开展了23项调研, 由部领导分别带队下基层, 形成了一批质量高、共识广的调研成果, 为起草《改革意见》打下了坚实基础。
为进一步起草好《改革意见》, 部政策研究室专门成立了改革综合问题调研工作组, 在浙江、辽宁、湖北、四川、深圳等地交通运输厅 (委) 和部规划研究院的共同参与下, 实地走访了53个市 (县) , 召开51次座谈会, 并在全国范围开展网上问卷调查, 收集问题660多项、建议2 400多条, 形成了改革综合问题调研总报告和6个分报告、1个研究报告, 为起草《改革意见》提供了有力支撑。
《改革意见》初稿形成后, 起草组广泛征求行业内外意见, 多次召开部党组会议、部改革领导小组专题会议及改革办会议进行研究;先后12次召开行业内外专家和基层干部群众座谈会听取建议;反复征求部内各司局、部属各单位和各省 (区、市) 交通运输部门意见, 收集了600余条修改建议。在一年一度的全国交通运输工作会议上, 又专门增加半天时间研究讨论《改革意见》。为了一个文件, 全国交通运输工作会拿出半天讨论, 这是近十几年从未有过的, 可见部党组对《改革意见》的重视程度。起草组认真研究各方意见并充分吸纳, 大到文件框架, 小至遣词用字, 反复打磨, 进行了数十次修改, 《改革意见》最终于2014年12月30日正式印发。
《改革意见》框架如何构成?11个部分, 42条改革任务, 150多项改革举措。
《改革意见》几易其稿, 整体框架和文字篇幅不断精简, 剪除枝蔓后的框架勾画出一个比较清晰的轮廓, 精练的语言突出了每一条“干货”, 保证了《改革意见》突出重点, 易于理解。《改革意见》共11个部分、42条改革任务, 可分解为150多项改革举措, 以便分工落实。
在改革任务的选择上, 起草组将交通运输未来发展最关键的问题——综合交通运输体制机制改革放在了首位。围绕党的十八届三中全会的核心问题“处理好政府和市场的关系”, 提出了完善交通运输现代市场体系和转变政府职能的改革举措;围绕党的十八届四中全会的主题“依法治国”, 提出了加快推进交通运输法治建设的改革举措。针对交通运输行业和社会各界反映强烈的突出问题, 分别提出了交通运输投融资体制、公路管理体制、水路管理体制、现代运输服务体系等多方面的改革举措。在深化改革中兼顾行业可持续发展, 提出了完善交通运输转型升级体制机制的改革举措。
虽然文字上不断提炼, 但《改革意见》的起草始终坚持4个原则:一是坚持“全面系统”, 全面落实中央深化改革的各项决策部署, 确保交通运输改革不缺位、不漏项;二是坚持“问题导向”, 提出改革任务时敢于直面问题, 研究改革举措时注重针对问题, 确保交通运输改革敢碰硬、不回避;三是坚持“主题主线”, 紧扣科学发展这个主题, 突出深化改革这条主线, 针对制约交通运输转型升级的体制机制障碍, 力求提出有交通特色、有创新突破、有试点典型的改革措施;四是坚持“顶层设计”, 在充分吸收已有改革调研成果的基础上, 努力做到向前展望、超前谋划, 提出到2020年的改革任务和举措, 增强改革的指导性和可操作性。
《改革意见》“亮”在哪?直指改革关键, 切中行业症结, 回应群众呼声。
破解交通难题, 直面群众呼声, 突破重点领域, 在大交通、投融资体制机制、收费公路等领域改革实现重大突破, 是此次《改革意见》的亮点。
完善综合交通运输体制机制。
综合交通运输是交通运输行业未来的发展方向, 当前我国综合交通运输体系建设的突出问题主要集中在体制机制方面, 这也是我国交通运输可持续发展必须破解的关键问题。
在体制方面, 目前普遍反映国家层面大交通管理体制虽然已经建立, 但工作机制尚未完全理顺;地方交通运输管理体制还存在职能分割、衔接不顺等问题, 推进综合交通运输体系建设困难重重。为此, 《改革意见》提出, 要在国家层面推动出台加快综合交通运输发展的指导意见, 在地方层面推动实现交通运输主管部门负责本区域内综合交通运输规划、建设、管理与服务, 加快形成“大交通”管理体制和工作机制。
在机制方面, 综合交通运输规划编制机制的完善是难点。由于规划涉及多种运输方式、多个部门, 必须统筹协调才能顺利编制。为此, 《改革意见》提出, 要加强不同运输方式的统筹规划, 探索建立交通运输与国土、住建等部门之间多规衔接的规划编制机制。
完善交通运输现代市场体系。
交通运输业是我国最早实行政企分开的行业之一, 市场化程度相对较高, 但是目前还存在行政干预较多、市场监管不到位、条块分割和地区封锁等问题, 影响了行业资源优化配置和发展活力。党的十八届三中全会强调, 经济体制改革是全面深化改革的重点, 建立完善现代市场体系、使市场在资源配置中起决定性作用是本次改革最重要的任务。为此, 《改革意见》提出, 完善市场规则, 加快建立公平开放、统一透明的交通运输市场;注重发挥市场形成价格的作用, 放开竞争性环节价格;完善交通运输市场信用体系, 落实各领域守信激励和失信惩戒各项措施。同时积极推进公路养护、道路运输等重点领域市场化改革。
深化交通运输投融资体制改革。
当前, 资金仍是制约交通运输发展的重要瓶颈, 随着国家财税体制改革的推进, 交通运输部门在资金筹措、财税政策等方面面临着巨大挑战。党的十八届三中全会提出, 推进财税体制改革主要包括3个方面:财政预算制度、税收制度、事权与支出责任相适应的财政体制。这三项制度与交通运输关系都很密切, 也是基层关注的焦点。为此, 《改革意见》提出, 合理确定中央和地方交通运输事权范围, 解决基层反映强烈的事权财权不匹配问题;完善社会资本参与交通建设机制, 推广PPP等模式, 推动地方建立支持交通运输发展的举债融资机制。其中, 收费公路政策改革是解决公路发展融资问题的关键所在。为此, 《改革意见》提出, 按照“使用者付费、债务风险可控”等原则, 加快推进《收费公路管理条例》修订, 完善通行费率调整机制和信息公开制度, 对收费公路实行分类管理。
完善现代运输服务体系。
这是交通运输改革面临的一项重大而紧迫的任务, 也是提升交通运输治理能力的重点内容。比如, 城市拥堵是困扰各大城市居民出行的一大心病, 改革与群众日常出行息息相关的公共交通体制机制是化解这一难题的重要突破口。为此, 《改革意见》提出, 探索公共交通引导城市发展模式, 推动公共交通规划、建设、运营一体化管理, 完善城市公共交通资源配置机制, 使公共交通成为公众出行优选。又如, 出租汽车行业多年来饱受诟病, 相关问题在社会反映强烈, 必须从市场化的角度进行改革。为此, 《改革意见》提出, 要科学定位出租汽车服务, 完善运力投放机制, 科学调节出租汽车总量, 推进通过服务质量招投标等方式配置出租汽车的车辆经营权, 加强对手机召车等新型服务模式的规范管理, 推动出租汽车行业实行公司化、集约化经营和员工制管理。
完善交通运输转型升级体制机制。
当前交通发展方式粗放、产业结构不合理、创新能力不强、管理理念滞后等问题突出, 行业传统发展模式难以为继, 必须通过深化改革, 加快转型发展。2014年全国交通运输工作会议确定了“四个交通”的发展方向, 其中智慧交通、绿色交通、平安交通相关的体制机制改革都是支持交通运输转型升级、保障交通运输可持续发展的重头戏。为此, 《改革意见》提出, 完善智慧交通体制机制, 推动交通运输行业数据的开放共享和安全应用, 实现ETC、公共交通一卡通等全国联网, 完善交通运输科技创新体制机制, 推进新一代互联网、物联网、大数据、“北斗”卫星导航等技术装备在交通运输领域的应用;完善绿色交通体制机制, 研究制定绿色交通发展框架和评价指标体系, 引导社会各方共同推进绿色交通发展, 大力倡导绿色出行;完善平安交通体制机制, 科学界定交通运输管理部门与其他安全监管部门的责任界限, 健全交通运输安全生产责任体系、隐患排查治理体系、安全风险防控体系。
日前, 交通运输部印发了《关于全面深化交通运输改革的意见》 (简称《改革意见》) , 作为到2020年指导交通运输行业全面深化改革的纲领性文件。《改革意见》是如何诞生的?改革有哪些亮点?对服务群众、改善民生有何重要影响?
一、尊重人民主体地位的内涵
唯物史观的重大理论贡献，就是明确人民群众是历史的真正创造者，是推动社会发展的主体和决定性力量。由此，马克思主义得出了“人民群众是历史创造者”的重要结论。坚持这一观点，就必须尊重人民主体地位。这里所说的“主体”包含三个方面，第一，人民是历史的主体。就是说，人民群众不仅通过推动生产力的发展从最终意义上影响和决定着社会基本矛盾的走势，而且还以主力军的角色直接参与推动生产关系和上层建筑的变革，参与推动社会形态的演进。第二，人民是实践的主体。人民群众是社会实践的创造者和推动者。人民群众的生产生活实践，体现着人类实践的本质和主流，是推动历史前进和社会变革的决定性力量。第三，人民是价值的主体。人民是价值的创造者，也应该是价值的享有者。一切物质文明和精神文明的成果都是人民创造的，因而都应该由人民共享。人民的主体地位，是历史主体、实践主体、价值主体的统一。因此，尊重人民主体地位，包括尊重人民的意愿，体现人民当家做主，做到发展为了人民；也包括尊重人民的智慧、创造和作用，发挥人民首创精神，做到发展依靠人民；还包括尊重人民利益需求，保障人民各项权益，做到发展惠及人民。
二、尊重人民主体地位的现实要求
（一）切实维护人民群众的现实利益，是尊重人民主体地位的本质性要求
人民主体地位不是一句空话，要通过经济、政治、文化、社会和生态等具体的方面体现出来。人民群众的主体地位是否得到尊重，集中表现为他们的合法利益是否得到保障。客观地说，30多年的改革开放，极大地提高了人民群众的生活水平，也从根本上为保障他们的实际利益提供了可能，但现实中存在的经济社会发展不全面、不平衡、不协调等问题，也在与人民群众最现实、最关心、最直接的利益问题交织影响，一定程度上说，这些矛盾与问题不解决，广大群众对自身权益的实现就难于有深刻的理解。因此，只有重视和积极回应人民群众的强烈期盼，着力解决人民群众期待解决的突出问题，维护好、实现好和发展好与人民群众直接关切的实际利益，才会使人民群众的主体地位获得更为广泛的社会认同。
（二）拓宽人民群众意愿表达的途径与渠道，是尊重人民主体地位的基础性要求
尊重人民主体地位，就要了解广大群众的基本意愿与需求，这是尊重人民主体地位的基本前提。与广大群众自主意识的增强和充分表达个人诉求意愿显著增强的现实不适应的是，尽管在党和政府的积极推动下，现行的民意表达体制与渠道获得了明显的改善，但从总体上看，拓宽人民群众意愿表达的途径与渠道，依然有大量工作要做。
（三）制度的规范、体制机制的完善与健全，是尊重人民主体地位的根本性要求
中国特色社会主义基本制度，为实现人民当家做主创造了制度条件，但如何把这样的制度保障通过具体的体制机制转化为尊重人民主体地位的具体途径，是实践中需要深入探索的课题。如果没有保障人民群众主体地位的制约机制，人民群众主体地位在具体实践中“落实难”的问题就难于解决，法律形态的规定也可能流于形式。
三、实现人民主体地位的方式
（一）在价值取向上，要为了群众，坚持与群众合意共改革
习总书记深刻指出，人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。这也是全面深化改革的根本基点。党的十八届三中全会《决定》把促进社会公平正义，增进人民福祉作为深化改革的出发点和落脚点，“为人民而改革”贯穿整篇报告，深化经济体制改革是要让全体人民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，深化政治体制改革是保证人民当家做主、更好地维护和保障人民权益，深化文化体制改革是坚持以人民为中心，深化社会体制改革是更好地保障和改善民生、促进社会公平正义和共同富裕、确保人民安居乐业，深化生态文明体制改革是推动形成人与自然和谐发展的新格局。这一切充分体现了人是“主体地位”而不是“工具地位”的根本价值取向。推进任何一项重大改革，都要站在人民立场上把握和处理相关问题，从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措。遇到任何关系复杂、难以权衡的利益问题，都要认真想一想群众实际情况究竟怎样？群众到底在期待什么？群众利益如何保障？群众对我们的改革是否满意？
（二）在改革力量上，要依靠群众，坚持与群众合力谋发展
一要让人民广泛参与。让人民广泛参与选举、参与决策、参与管理、参与监督，是人民当家做主的重要体现。二要让人民自我管理。让人民自我管理，是人民当家做主的重要实现途径，也是坚持人民主体地位的内在要求。三要让人民监督权力。党的十八大报告提出了加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督的要求。这四个监督，归结起来就是要让人民监督权力，其关键是将人民监督的具体措施上升到制度层面，使之真正具备法律约束力和强制执行力。广大党员干部特别是领导干部应努力培养自觉接受监督的意识，提高主动接受批评的觉悟，严格遵守让人民监督权力的各项制度。
（三）在角色定位上，要团结群众，坚持与群众合群促凝聚
一要情系群众。保持同群众的血肉联系，深入基层，走进群众、融入群众，在体味群众生活中培养真感情，自觉自愿地服务群众，使党真正成为群众的贴心人。二要感恩群众。我们必须时刻把群众当作亲人放在心上，怀着赤子之心为群众服务。三要敬畏群众。深刻认识到群众的力量是最强大的，是党的事业成败的决定性因素，只有对群众怀着敬畏之心，才能得到最广泛的支持和拥护，才能牢牢地扎根于群众之中。
（四）在决策民主上，要相信群众，坚持与群众合策破难题
一方面，必须坚持执政为民，在社会环境、地域情结、多元诉求和利益驱动等因素都可能影响政府决策的情况下，坚持群众路线，体察群众意愿，紧密结合实际，不提脱离实际的指标与计划，远离劳民伤财的工作与要求，解决好“为谁决策”的问题，使之经得起实践的检验和群众的评价。另一方面，必须坚持集中民智，在深入实际、深入基层、深入群众的过程中，广泛听取各个方面的意见与要求，充分发扬民主，集中群众的智慧，解决好“靠谁决策”的问题，使决策的过程既成为党和政府组织实际运行的过程，更体现为广大群众参与决策的过程，使决策能够最大限度地反映广大群众的意愿。
（五）在制度保障上，要努力形成保证人民主体地位实现形式得以不断完善的长效机制
各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门：
为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，根据新修订的《中华人民共和国预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），结合我省实际，现就深化预算管理制度改革提出如下意见：
一、完善政府预算体系
（一）实行全口径预算管理。政府所有收支都要纳入预算管理，在明确收支范围的基础上，分别编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算要与一般公共预算相衔接。
（二）强化一般公共预算各项资金的统筹。按照中央部署，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，在一般公共预算中统筹安排相关经费。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统筹配置。
（三）强化政府性基金与一般公共预算的统筹。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据政府性基金项目的收入情况和实际支出需要编制，并结合一般公共预算安排，统筹安排相关支出。按照中央规定，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支，列入一般公共预算。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算不再安排或减少安排。政府性基金预算项目结转较多的资金，调入一般公共预算。
（四）强化国有资本经营预算与一般公共预算的统筹。国有资本经营预算按照收支平衡的原则，编列到具体项目，不列赤字。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，到2020年提高到30%，同时加大调入一般公共预算的力度。国有资本经营预算除调出部分外，应限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入、国有企业政策性补贴等方面。一般公共预算要逐步退出上述方面的安排。进一步完善国有资本经营预算编制程序。
（五）强化本级与上级资金统筹。各级政府编制年初预算，要将上级税收返还、下级上解收入、列入基数和提前通知的上级转移支付，与本级收入一并列入收入预算，统筹安排本级支出和对下转移支付。
（六）完善预算标准体系。充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用，健全基本支出定额标准体系，完善机关运行经费实物定额和服务标准，加快项目支出定额标准体系建设。建立定额标准动态调整机制，根据经济社会发展、政策变化适时进行调整。加强人员编制和资产管理，完善人员编制管理、资产管理与预算编制相结合的机制。建立部门预算基础信息库，夯实基本支出预算管理基础。
二、改进预算控制方式
（一）实行中期财政规划管理。从编制2016年预算开始，同步编制2016至2018年中期财政规划，以后逐年滚动。要根据经济运行情况、宏观调控方向，科学预测未来3年财政收入情况，全面梳理分析重大改革和支出政策，统筹编制本级3年滚动财政规划，并与本地经济社会发展规划纲要和国家宏观调控政策相衔接。预算编制要与中期财政规划相衔接。各级各部门研究制定部门规划、行业规划，凡涉及财政政策和资金支持的，要与中期财政规划相衔接。加强预算项目库建设，健全项目申报审核机制，实现预算项目的滚动管理。
（二）改进预算控制方式。一般公共预算审核的重点由收支规模、平衡状态向支出预算和支出政策拓展。各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。经人民代表大会批准的预算，非经法定程序不得调整，预算执行中如需增加或减少预算总支出，须报经本级人大常委会审查批准。收入预算要根据经济形势、税收政策、财政体制等因素科学预测，从约束性转向预期性。经国务院批准，一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补；政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务。全省债务规模实行限额管理，省政府在国务院批准限额内分别核定省级限额、市县总限额，并报省人大常委会批准。各级政府举借债务，要报本级人大或其常委会批准。
（三）建立跨预算平衡机制。各级一般公共预算按规定设置预算稳定调节基金，用于弥补以后预算资金的不足。一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级经省人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一预算中予以弥补；市、县通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算，如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。
三、加强财政收入管理
（一）强化税收征管。各级税收征管部门要依法及时、足额组织税收收入，坚持依法征收、应收尽收、不收过头税。建立与相关经济指标变化情况相衔接的税收收入考核体系。各级政府要进一步加强综合治税，完善工作机制，创新税源管控模式，强化信息收集、分析应用，堵塞税收漏洞。严格减免税管理，任何单位和个人不得违反法律法规规定或超越权限，多征、提前征收或减征、免征、缓征应征税款。
（二）完善非税收入管理。各级各部门要依照法律法规，严格非税收入征管，严禁违规减免或缓征。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。进一步加强国有资本收益管理，完善政府参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。推进非税收入收缴方式转变，加快非税收入票据电子化管理改革，实现代理银行、执收单位与财政部门信息及时传递和资源共享。完善非税收入征缴制度体系，加强非税收入征管监督，严禁违规调库、乱收费、乱罚款。
（三）规范财税优惠政策。除依据专门税收法律、法规和国务院规定的税政管理权限外，各级政府一律不得自行制定税收优惠政策；各部门起草其他法规、发展规划和区域政策不得规定税收优惠政策。除国务院批准外，各级各部门不得对企业规定财政优惠政策，同时要对已出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的要停止执行。落实税收优惠政策备案审查制度，加强监督检查，强化考核问责，严禁各类违法违规行为。
四、优化财政支出结构
（一）强化财政支出管理。按照中央规定，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。严格控制政府性楼堂馆所建设，严禁在预算之外及超预算标准建设；严格控制财政供养人员、“三公”经费等一般性支出。
（二）优化转移支付结构。加强一般性转移支付管理，完善一般性转移支付正常增长机制，逐步提高省对下一般性转移支付占比。科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，真实反映各地支出成本差异，突出促进城乡一体化发展的战略导向。大力清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定事权和支出责任的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属市、县事务的划入一般性转移支付；对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合；对竞争性领域专项转移支付逐一甄别，“小、散、乱”以及效用不明显的一律坚决取消，确需保留的要压减或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。完善省对下转移支付管理办法，规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。在明确省、市、县支出责任的基础上，认真清理现行配套政策，对属于省级承担的事项，不要求市、县配套；对属于省、市、县分担的事项，由省、市、县按各自应分担数额安排资金。各地要对本级安排的专项资金进行清理、整合、规范，完善资金管理办法，提高资金使用效益。
（三）加强结转结余管理。建立结转结余资金定期清理机制。各级上一年预算结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出。除有明确规定或已进入政府采购程序外，到下一年9月底仍未支出的一般公共预算资金，收回财政统筹安排；其他资金连续两年未用完的，包括上级转移支付资金，作为结余资金管理，其中一般公共预算结余，用于补充预算稳定调节基金。加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展的亟需支持领域。严格预算执行进度考核机制，实施预算执行进度通报制度和监督检查制度。建立预算编制与上年结转结余资金挂钩机制，对结余结转规模较大的部门和项目，适当压缩预算额度，有效控制新增结转结余。
五、深化绩效预算改革
（一）全面推进绩效预算改革。各市、县（市、区）政府要按照《河北省人民政府关于深化绩效预算管理改革的意见》（冀政〔2014〕76号）要求，加快建立全过程绩效预算管理新机制。2015年在11个设区市本级和定州、辛集市全面实施，每个设区市再选择3个县（市、区）同步试点；2016年所有市、县（市、区）全面推开。
（二）改进预算审核方式。各级财政部门审核预算，首先审核部门职责目标与政府工作的匹配性，再审核各项工作活动绩效目标指标的科学性，然后审核预算项目与职责活动的关联性、立项的必要性，最终合理确定项目预算额度，确保政府重大决策部署的全面落实，促进政府管理效能提升。
（三）全面推行绩效评价。采取部门自评与财政评价相结合的方式，全面开展绩效评价。各部门负责“预算项目”层面的绩效评价，对完成情况全面自评；财政部门负责“工作活动”层面的绩效评价，并对重点领域、重大项目进行再评价。根据预算管理需要，拓展绩效评价范围，创新绩效评价方式，将绩效评价重点由项目支出，拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。
（四）加强评价结果应用。建立预算绩效与预算安排挂钩机制，将绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。完善绩效评价报告制度和绩效问责制度，加大绩效信息公开力度。
六、改进财政投入方式
（一）加大政府向社会力量购买服务力度。将适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。所有适宜向社会力量购买的政府事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，纳入政府向社会力量购买服务的范围管理。
（二）大力推广政府和社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，对价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的准公益类建设项目，探索运用规范的政府和社会资本合作模式，撬动社会资本参与公共产品供给。
（三）积极推行股权投资。统筹政府支持产业发展的各类财政资金，设立产业引导股权投资基金，采取市场化方式运作，吸引社会资本支持经济结构调整和产业转型升级，形成财政手段和金融手段相配合的资金投入机制。
（四）实行评价后补助。对于政府支持鼓励的科技开发、科技服务等项目，由原来的事前补助资金，改为单位先行投入，取得成果或服务绩效后，由财政与有关部门验收审查或评价绩效，再给予补助，更好地发挥财政资金的引导作用。
七、加强预算执行管理
（一）做好预算执行工作。硬化预算约束，预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后预算安排资金。各级财政部门要按照法定时限批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的，要严格执行政府采购有关规定。加大省、市两级转移支付提前下达力度，按因素法分配且金额相对固定的，提前下达比例要达到90%。省、市两级收到上级提前下达转移支付预计数后，凡是按规定用于下级的，要全部提前下达到下级。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，省级接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，在30日内正式下达到县级以上各级政府；省、市本级预算安排的一般性转移支付在本级人大批准预算后30日内下达，专项转移支付在本级人大批准预算后60日内下达；市级接到省级一般性转移支付和专项转移支付后，在30日内正式下达。规范预算变更，部门、单位预算支出要按照预算科目执行。不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金需要调剂使用的，要按财政管理规定办理。
（二）规范国库资金管理。扩大国库集中收付覆盖范围，政府全部收支和所有预算单位的财政性资金，均要实行国库集中收付管理。积极推行非税收入电子缴款和国库集中支付电子化管理。建立预算执行动态监控体系，将专项转移支付、一般性转移支付、库款调度、专户资金进出等全部纳入监控范围，加大对重点单位、重点项目特别是各类建设项目的监控力度。全面清理规范财政专户，各级一律不得新设立专项支出财政专户，开设其他财政专户要严格按程序报财政部核准；现有财政专户，除经财政部审核并报国务院批准保留的外，其余财政专户要在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按规定实行权责发生制核算的特定事项，要向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款要限期收回。严格控制新增财政对外借款，严格审批程序，严禁违规对非预算单位及未纳入预算的项目借款或垫付财政资金。各级财政部门要加强对本级国库的管理和监督，完善国库现金管理，合理调节国库资金余额，用活资金存量，提高增值收益。
（三）建立政府综合财务报告制度。各级政府要按编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人大常委会备案。条件成熟时，政府综合财务报告要向本级人大或其常委会报告。财政部门会同有关部门研究将政府综合财务报告主要指标作为考核政府绩效的依据之一，逐步建立政府综合财务报告公开机制。
八、规范政府性债务管理
（一）明确举债主体。省政府为全省政府债务举借主体。各级政府举债，统一由省政府在国家批准的额度内，以政府债券方式举借。设区市本级（含市辖区）、县（市）政府确需举借债务的，由省政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。
（二）实行分类管理。政府债务分为一般债务、专项债务，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入政府性基金预算管理。举借一般债务，由省政府通过发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。举借专项债务，由省政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。政府债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
（三）严格规模控制。各级政府举债不得突破批准的限额。分地区限额由省财政厅在省人大常委会批准的市县总限额内，根据各地债务风险状况、财力状况等因素测算并报省政府批准后下达设区市本级（含市辖区）、县（市）。设区市本级（含市辖区）、县（市）在下达限额内申请省政府代为举借的政府债务，须报同级人大或其常委会批准，列入设区市本级（含市辖区）、县（市）本级预算或调整预算。
（四）建立债务风险预警处置机制。省政府根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。各级政府对举借债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则。各级各部门要制定应急处置预案，出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、动用偿债准备金等方式，多渠道筹集资金偿还债务。
（五）建立考核问责机制。把政府性债务作为一项硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各级政府对本地政府性债务负责，切实加强政府性债务管理，防范化解财政金融风险。政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人的责任。
九、推进预算信息公开
（一）细化公开内容。各级财政部门负责政府预决算信息公开，除涉密信息外，要公开到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目、按地区公开。各级所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，除涉密信息外，全部细化公开到支出功能分类项级科目，并逐步公开到基本支出和项目支出。研究按经济分类公开政府预决算和部门预决算。积极推进财政政策公开，及时让群众了解政策范围、政策标准、执行程序、政策期限等。
（二）加大“三公”经费公开力度。所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。各级各部门要公开本级本部门“三公”经费财政拨款预算总额和分项数额，并说明增减变化原因。公务用车购置费和公务用车运行费要分别公开。
（三）明确公开时限。政府预决算要在本级人大或其常委会批准后20日内向社会公开，部门预决算要在财政部门批复后20日内向社会公开，“三公”经费预决算一并公开。各级各部门政府采购情况要及时向社会公开。
（四）规范公开渠道。各级各部门要以政府或部门门户网站等为主要载体，设立预决算公开专栏，集中公开预决算信息，保持长期公开，方便查询监督。对预决算公开过程中社会关切的问题，要及时规范整改、完善相关制度。
十、规范理财行为
（一）坚持依法理财。各级各部门要增强法治观念，严格遵守《中华人民共和国预算法》等财税法律法规，依法组织收入、编制预算、管理支出，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。适应建立全面规范、公开透明预算制度，积极推进预算公开，增强理财透明度，让财政资金在阳光下运行。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。
（二）健全制度体系。各级各部门要增强规范意识，建立健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等制度体系。要狠抓制度落实，细化管理规定和标准，坚持按制度办事、按程序办事，规范工作流程、严格审批程序，建立科学规范、安全高效的财政管理机制。
（三）拓展监督手段。在不改变预算单位执行主体地位和会计核算权的前提下，由财政部门会同各部门建设统一的预算单位会计核算管理系统，统一账务信息数据标准和会计核算规范，各预算单位在会计核算管理系统记录会计信息，实现预算部门会计核算信息和预算项目绩效信息即时动态监控。
（四）严肃财经纪律。财经纪律是财经工作中必须遵守的行为准则。各级各部门要定期检查财经纪律执行情况，通过单位自查、财政部门和审计机关专项检查，及时发现存在的问题。要强化责任追究，对各种违规违纪行为，依照《中华人民共和国预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规严肃处理。
各级各部门要切实提高认识，加强组织领导，搞好协调配合，认真落实各项改革措施。要对照本意见要求，结合本地实际，制定具体实施措施和工作方案，梳理修订现有制度规定，做好制度衔接和政策解读，加强宣传引导，营造良好的改革氛围。要及时总结改革中的成功经验，加以推广，引导各地加快改革进程。省财政厅要根据本意见和财政部相关改革措施，及时制定深化预算管理制度改革的具体办法。
制改革重点工作的意见
文 号：成府发〔2010〕33号
签发单位：成都市人民政府
签发时间：2010-08-19 生效时间：2010-08-19 各区（市）县政府，市政府各部门：
按照国务院《批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2010〕15号）和省政府《批转省发展改革委关于2010年经济体制改革工作意见的通知》（川府发〔2010〕16号）精神，结合我市实际，现就我市2010—2011深化经济体制改革重点工作提出如下意见。
一、指导思想
全面贯彻落实科学发展观，深入实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，以推动经济社会发展转型为主线，以经济市场化、社会公平化、管理民主化为基本取向，全面深化统筹城乡综合配套改革，把保持经济增长与调整经济结构结合起来，着力完善促进经济发展方式转变的体制机制；把完善政府调控与充分发挥市场调节作用结合起来，着力激发经济发展内在动力与活力；把推进社会建设与创新公共服务体制结合起来，着力健全改善民生的保障机制；把提高经济效益与促进社会公平结合起来，着力形成促进社会和谐稳定的体制机制，为我市统筹城乡发展奠定坚实的制度基础。
二、重点工作
（一）深化统筹城乡综合配套改革。
1.以扎实做好确权颁证工作为基础，深化农村产权制度改革。认真开展农村产权制度改革“回头看”及整改工作，确保全市农村产权确权颁证工作质量；进一步明确农村土地权属；进一步明确房屋等其他农村集体资产权属；完善农村产权保护和流转机制；强化农村产权制度改革的日常监督和检查验收；推进配套改革，深化农村户籍管理制度改革，鼓励支持依法发展新型农村金融机构；培育和发展农村市场主体。（市统筹委牵头）2.以民主管理常态化为核心，深化农村新型基层治理机制建设及村级公共服务和社会管理改革。规范农村民主管理程序，建立健全科学适用的农村民主议事制度和规则；规范村委会主任、议事会成员等民主选举工作，完善农村基层治理结构；按分类供给要求，对不同类别的村（社区）分类细化，统筹推进村级公共服务和社会管理改革；完善村民自治组织管理办法；建立村级民主机制建设达标验收和日常检查监督机制。（市统筹委牵头）
3.以强化统筹和促进社会资金投入为重点，深入推进农村土地综合整治。统筹推进农村土地综合整治项目实施；利用农村产权制度改革成果实施农村土地综合整治；充分发挥农民群众的主体作用；促进农村土地综合整治市场化；加大产业培育力度；进一步开展征地制度改革试点工作，逐步缩小征地范围，实施“征转分离”，维护农民权益，提高用地审批效率和集约节约用地水平。（市国土局牵头）
4.完善城市社区居民自治机制，发挥社区居民的主体作用，提高社区居民自治能力，实现由行政化的社区管理向社会化的社区居民自治转变。（市民政局牵头）
（二）鼓励支持和引导非公有制经济发展。
1.鼓励和引导各类投资者参与我市农村土地综合整治项目，整理复垦后节余的建设用地指标在成都农村产权交易所公开交易或在符合规划的区域按规定使用。（市国土局牵头）2.推进重点镇管理体制改革，建立重点镇公共财政管理体制，鼓励民间资本参与全市场镇改造。（市建委牵头）
3.鼓励和支持民间资本在我市投资建设标准化农产品生产基地和现代农业示范园区，促进农产品初、精、深加工和农产品品牌创建。（市农委牵头）
4.鼓励民间资本在我市投资建设平战结合的公共人防工程，民间资本投资公共人防工程建设项目（包括配套设施及附属工程）享受国防工程和社会公益性项目有关优惠政策。（市人防办牵头）
5.鼓励和支持民间资本在我市投资老龄产业，投资建设老龄产业项目的，可享受用地优惠政策、税费减免政策、用水用电用气优惠政策、财政补贴政策等。（市民政局、市老龄办牵头）
6.推动国有资本从一般竞争性行业适当退出，抓好市属国有企业结构调整，加快国有企业非主业资产向主业资产集中，完善国有企业进退机制，扩大民间投资领域。（市国资委牵头）7.制定扶持微型企业发展的政策措施，建立扶持微型企业发展工作机制，加强服务体系建设，支持微型企业购买和使用社会化服务；推进小企业创业基地建设。（市经委牵头）8.鼓励民营快递物流企业积极参与邮政快递物流业的市场竞争，解决非邮政快递车辆进入我市中心城区通行权和停靠权问题；发挥物流行业协会的作用，建立覆盖全市邮政快递物流企业的行业诚信评价制度和市场价格约束机制。（市物流办牵头）9.放宽登记审批条件，除法律法规和国务院及省、市政府另有规定外，严禁对民营企业的登记注册增加附加条件和许可障碍，确保民营企业与其他市场主体在市场准入上机会均等。（市工商局牵头）
（三）深化国有企业改革。
1.深化市属国有企业股份制改革，通过招商引资、合资合作、相互参股、重组上市等多种途径，加快推进我市大型企业集团母子公司层面的公司制股份制改革，推进产权主体和投资主体多元化，优化产权结构；切实做好支持国有企业上市工作，加快重点上市后备企业的改制步伐，推动企业在境内主板、中小板及境外资本市场上市融资。（市国资委牵头）2.完善市属国有资产监督管理，抓好市属国有企业发展战略、资产评估、财务监督、业绩考核、国有资本经营预算等制度建设，建立健全投资决策、风险控制和投资失误追究制度；加强与央企的战略合作，吸引更多的央企来蓉投资。（市国资委牵头）
3.完善市属国有企业薪酬管理办法，改革市属国有企业和国有控股金融机构高管人员基薪加绩效年薪的薪酬制度，合理确定市属国有企业和国有控股金融机构高管人员的基薪标准，实行市属国有企业和国有控股金融机构高管人员薪酬分配监管制度，对市属国有企业职工的工资总额管理实行工资总额与经济效益挂钩和工资总额预算管理两种形式。（市国资委牵头）4.科学划分国营林场类型，将国营林场划分为商品经营型、生态公益型和混合经营型，分类开展国有林场体制机制改革。（市林业园林局牵头）
5.积极推进整合重组三网工作，加快推进主城区有线电视网络整合及有线电视数字化整体转换和网络双向化升级改造，尽快具备三网融合试点条件；以广电和电信业务双向进入为重点，鼓励广电、电信企业业务融合，制定我市三网融合试点方案并积极开展三网融合第二批试点城市申报工作，探索建立保障三网融合工作规范有序开展的政策体系和体制机制。（市广电局、市信息办牵头）
（四）深化资源和环保体制改革。
1.深化水资源管理体制改革，完善蓄水设施管理主体和使用标准；建立健全水资源有偿使用制度和补偿机制，加大对高污染、高耗能及其他国家限制产业水资源费的征收力度；按保本微利原则，继续优先提高污水处理费标准，在已建污水处理厂（站）的乡镇、农村全面开征污水处理费。（市水务局牵头）
2.简化电价分类结构，完善居民用电阶梯价格制度；健全和完善可再生能源发电定价和费用分摊机制，形成可再生能源发电的上网电价；推行居民生活用水阶梯价格制度；逐步理顺天然气与成品油及可替代能源的比价关系。（市物价局牵头）
3.完善环境监管机制，健全市、区（市）县、乡镇（街道）三级监管体制和政府部门“一岗多责”污染控制体制；强化对各区（市）县政府的环境质量绩效考核，多层次、多渠道、全方位筹措生态建设资金，推进城乡生态环境建设；积极开展排污权有偿使用和交易、环境税费改革、污染责任保险、绿色信贷等试点工作。（市环保局牵头）
4.推进循环经济发展园区建设，探索建立促进循环经济发展的标准体系，加强节水、节地、节能等资源节约标准化工作，推进全市循环经济标准化试点，科学引导环保产业集约化发展。（市发改委牵头）
（五）深化财税体制改革。
1.切实做好增值税转型、成品油价格和税费改革后续工作；密切跟踪资源税、房产税、个人所得税、消费税改革以及统一内外资企业和个人城建税制度、开征环境税等重大税制改革动向，研究税制改革对我市财政运行及经济社会发展的影响。（市财政局、市国税局、市地税局牵头）
2.健全税收管理体制，减少涉税审批环节，优化税收征管环境；建立和完善税收管理、申报和救助服务系统。（市国税局、市地税局牵头）
3.完善税收监控体系，实现资源税计征方式平稳对接；加强对高收入者的个人所得税征管，全面推进全员全额扣缴明细申报管理，强化多部门沟通协作，探索健全和完善有关征管配套措施。（市地税局牵头）
4.深化财政预算改革，加快建立覆盖政府所有收支、完整统一、有机衔接的公共财政预算体系；细化政府性基金预算编制内容，建立市属国有资本经营预算制度；制定我市预算信息公开指导意见，积极稳妥推进全市预算信息公开。（市财政局牵头）
（六）深化金融体制改革。
1.完善农村金融体系和农村产权抵押融资配套政策，支持农村土地承包经营权、农村房屋产权、农村集体建设用地使用权抵押融资，有效扩大农村担保物范围；结合我市农村产权制度改革，联合国土、房管、农业、社保和公安等部门建立农户基本信息档案，实现与金融机构的信息共享，完善农户信用体系；研究制定农村信用体系建设的配套支持政策，鼓励金融机构加大对“信用户”、“信用村”的金融支持；研究制定县域存款主要用于当地的奖励办法，鼓励金融机构加大对农村地区信贷投入；引导社会资金到我市远郊县（市）及乡镇、农村设立新型农村金融机构，研究制定相关费用补贴办法。（市政府金融办牵头）
2.完善中小企业融资体系，对重点发展的服务外包企业加大融资支持力度；鼓励民间资本设立小额贷款公司和担保机构，取消数量限制；支持企业利用直接融资工具融资，多渠道解决中小企业融资难问题；抓好模范守信企业的培育工作。（人行成都分行营管部牵头）3.加快地方金融机构发展，推动成都银行等地方金融机构跨区域设立分支机构，争取早日上市融资；力争在全市所有县（市）设立村镇银行；加快组建地方保险公司。（市政府金融办牵头）
（七）深化民生保障体制改革。
1.进一步完善城乡养老保险制度，全面实施城乡居民养老保险办法，实现农民工综合社会保险老年补贴向城镇职工基本养老保险转移接续，实现城乡居民养老保险与城镇职工基本养老保险之间的无障碍转移接续。（市劳动保障局牵头）
2.进一步完善城镇职工、城乡居民基本医疗保险政策，不断提高基本医疗保险待遇；建立覆盖城乡的基本医疗保险门诊统筹制度，出台综合保险与医疗保险并轨办法，确保农民工在社保关系转移接续过程中医疗保险待遇不受影响；做好跨区域异地就医结算管理工作，妥善解决全市关闭、破产企业退休人员基本医疗保障问题；探索补充医疗保险委托保险公司管理的办法，积极探索改进定点医疗机构管理方式，试行信用等级管理。（市劳动保障局牵头）3.做好保障性住房、廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房规划工作，进一步优化规划指标体系，确保相关建设项目的顺利实施。（市规划局牵头）
4.制定房地产开发发展规划和相关政策，加强对房地产项目开发建设过程的监管，加快“城中村”和旧城改造，多措施促进房地产市场平稳健康发展。（市建委牵头）
5.推进企业薪酬管理制度改革，建立和完善企业职工工资分配共决、支付保障和正常增长调节机制，着重推行企业工资集体协商机制，完善解决企业工资拖欠问题联席会议制度和监管制度，进一步加大劳动保障监察执法力度；建立我市企业最低工资标准适时调整机制，确保最低工资标准在用人单位的贯彻落实。（市劳动保障局牵头）
6.完善最低生活保障制度，建立城乡低保标准自然增长机制，根据经济发展和居民基本生活费用价格指数变动，适时调整城乡低保标准，保障城乡低保对象基本生活需求；建立低保“救助渐退”制度，使重新就业的低保人员在就业初期继续得到政府的低保救助；鼓励低保对象积极就业；完善低保与就业联动机制，通过实行先求职后保障、提供公益性岗位等措施，增强低保“造血”功能。（市民政局牵头）
7.继续完善就业技能培训制度和面向城乡就业困难人员的就业援助制度，对城乡劳动者实行普惠制；组织有创业愿望的城乡劳动者开展创业培训，鼓励劳动者自主创业，建立创业项目资源库和孵化基地，实行创业孵化制度；建立统一的市、区（市）县两级人力资源市场和人力资源管理工作队伍，将公共就业服务体系延伸到乡镇和农村；制定贯彻落实第三轮积极就业政策的实施意见，建立健全积极就业长效机制。（市劳动保障局牵头）
（八）深化社会领域改革。
1.深化教育制度改革。加快培养体制改革，开展教学内容、方法改革，推进“育人为本”素质教育目标的有效实施，开展中等职业教育与高等职业教育、继续教育衔接试点；加快办学体制改革，改革职业教育办学模式，大力发展民办教育，多渠道引进和扩大民间资本投资教育，扩大我市教育对外开放程度，提升我市教育国际化水平；加快教育管理体制改革，明确政府发展学前教育职责，建立“政府主导、社会参与、公办民办并举”的多元化办园体制，推动学前教育持续健康发展，统筹配置全市一切教育资源，实现优质教育资源城乡满覆盖，继续推进义务教育高质量均衡发展；加快教育保障机制改革，加强教师队伍建设，完善教育投入保障机制，加快推进教育信息化，基本实现教育现代化。（市教育局牵头）
2.推进医药卫生体制改革。
（1）全面实施基本公共卫生服务项目，落实重大公共卫生服务项目，全面实施全民健康体检，提高基层医疗卫生机构服务能力，大力促进公共卫生服务均等化。（市卫生局牵头）
（2）推进公立医院改革，实行公立医院管办分离，提高公立医院运行效率；探索联合办医模式，鼓励不同等级的医院组成区域医疗联合体，优化医疗资源结构；改革人事分配制度，完善分配激励机制；探索建立公立医院新型药品供销体系。（市医管局牵头）
（3）推进国家基本药物制度建设，开展基本药物制度试点，稳步扩大基本药物制度实施范围，完善基本药物制度市级补助政策。（市食品药品监管局牵头）
（4）建立乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生站等基层医疗机构实施基本药物制度后的财政补偿机制。（市财政局牵头）
（5）综合协调医药卫生体制改革工作中面临的问题。（市发改委牵头）
3.加大科技领域制度改革，建立创新资源统筹协调机制，完善科教金融服务体制，健全科技中介服务体系，完善农村科技服务体系和创新型企业培育体系，建立产学研结合新机制。（市科技局牵头）
4.深化户籍制度改革，逐步实现以“合法固定住所”登记户籍为原则，剥离附加在户籍上的其他社会管理职能，打破城乡二元结构，建立城乡统一的户籍管理体制；进一步完善我市暂住人口登记制度。（市公安局牵头）
5.开展社会组织登记管理体制改革试点，简化登记程序，降低准入门槛，推进政府购买社会组织服务工作，拓展社会组织发展空间，建立社会组织评价机制，完善监督管理机制，加强社会组织自律和诚信建设。（市民政局牵头）
（九）深化涉外经济体制改革。
1.努力提升外贸服务水平，优化发展环境，完善全市出口工作联席会议、出口目标考核等机制，定期与海关、检验检疫、外汇管理、运输等部门共同研究解决外向型经济发展的重点、难点问题，加快推动外向型经济发展；以网络化、信息化为手段，创新外贸服务方式，深入推进我市外贸公共服务平台和外贸电子商务平台建设，提升外贸服务水平。（市商务局牵头）2.抓好重点市场拓展，扩大在国际市场的份额，加大对“走出去”企业的政策支持力度，对企业国际化行动的相关活动给予支持，增加“成都优势特色产业企业国际化行动”资金规模，充分发挥外经合作对外贸的拉动作用；积极引导有实力的企业到境外投资办厂，带动原材料和设备出口。（市商务局牵头）
（十）深化行政管理体制改革。
1.完善大部门管理体制改革，结合实际确定我市及所属区（市）县的机构设置、职能配置和人员编制，将执行、服务、监管等职责的重心下移到区（市）县。（市编办牵头）2.推进乡镇（街道）机构改革，探索城市基层治理机制改革，理顺基层政府事权关系，探索将部分县级行政管理职能权限向重点镇延伸，强化乡镇社会管理和公共服务的职能。（市编办牵头）
3.研究制定事业单位改革指导意见，分类推进事业单位改革，进一步全面清理规范现有事业单位，通过撤、并、转等方式，优化调整事业单位结构；推进事业单位收入分配制度改革，建立事业单位绩效工资管理制度，初步建立事业单位绩效工资与规范津贴补贴、完善考核机制相结合的制度。（市人事局牵头）
4.调整市域范围内行政区划，加快推进撤县（市）设区工作；根据统筹城乡发展需要，科学调整乡（镇、街道）、村行政区划。（市民政局牵头）
5.加强政府立法工作，清理政府规章，继续推进行政权力网上公开透明运行；规范行政处罚自由裁量权，建立标准明确、处罚流程清楚、管理相对人可查的行政处罚机制，推进重大行政处罚公开审理，同时选择部分政府部门推行行政处罚电子化管理，并纳入电子监察体系。（市政府法制办牵头）
三、工作要求
（一）市政府各部门要围绕转变经济发展方式、提升开放水平、统筹城乡发展等战略，把改革放在更加突出的位置，加强组织领导，狠抓贯彻落实，确保经济体制改革各项重点工作取得实质性突破。
（二）市政府各有关牵头负责部门要会同相关部门科学制定方案，明确实施步骤和时限要求，落实工作责任。相关部门要结合自身职能，积极配合牵头负责部门做好有关工作。
（三）各区（市）县政府、市政府各部门要结合本意见，提出符合自身实际、操作性强的改革意见或实施办法。对内能够完成的改革任务，要集中力量，确保完成；对跨的改革任务，要积极推动，尽快取得突破。
【发布文号】晋政发〔2003〕13号 【发布日期】2003-08-11 【生效日期】2003-08-11 【失效日期】 【所属类别】地方法规 【文件来源】中国法院网
山西省人民政府关于深化我省行政审批制度改革工作的实施意见
(晋政发〔2003〕13号)
吕梁地区行政公署,各市、县人民政府,省人民政府各委、厅,各直属机构:
现将《关于深化我省行政审批制度改革工作的实施意见》印发给你们,请结合各地实际,认真贯彻执行。
二○○三年八月十一日
关于深化我省行政审批制度改革工作的实施意见
为深入贯彻《山西省人民政府关于进一步推进行政审批制度改革工作的实施意见》(晋政发〔2001〕42号,以下简称《意见》)精神,各地、各部门高度重视,认真落实,积极探索,使行政审批制度改革取得了一定的成绩。但审批项目仍然较多、审批行为不够规范、项目取消和调整后衔接工作还比较薄弱等问题还需要改进。为认真贯彻省行政审批制度改革工作领导组第三次会议精神,解决我省目前行政审批制度改革中存在的问题,切实转变政府职能,优化经济发展环境,制定本意见。
一、严肃认真地做好行政审批项目清理、取消工作
省本级在前四批行政审批项目取消的基础上,要继续做好与国务院第二批取消行政审批项目的对接工作;加大省本级设定审批项目的清理、取消工作力度。为巩固审改成果,对保留的审批项目要进行全面汇总,并以政府文件形式予以公布。未经公布的审批项目将被视为取消,一律不得再行审批。
同时,对年检项目,特别是要对收费性年检项目进行重点清理。对那些没有设定依据、部门内部设定或同一事项多部门年检的项目全部予以取消或合并;对依据充分、收费规范的年检项目,要以政务公开的形式,把项目名称、设定依据及收费标准予以公布,接受群众监督。各市(地)、省直各厅(局)要进一步加大审批项目的清理、取消工作力度,切实把这项工作做好。
二、加强对保留审批项目的规范化管理工作 对保留审批项目的规范化管理工作的总体要求是:项目要公开、程序要规范、环节要简化,效能要提高,监督要加强。
省直有行政审批职能的厅(局)要设立“行政审批服务窗口”。“集中统一、公开透明、简约高效、便于监督”是对窗口建设的规范性要求。“集中统一”就是要采取单独设立、依托主办处室或综合处室设立等方式,把审批事项相对集中在一起,实行“一个窗口”对外。“公开透明”就是除涉及国家机密的事项外,要全面公开审批项目的名称、依据、申请条件、审批程序、审批期限、收费标准、审批结果、申请审批需提交的全部材料和申请书示范文本、审批责任人以及审批监督办法等事项,要使审批当事人一目了然,杜绝“暗箱操作”。“简约高效”是指审批程序要减少环节,规范高效,体现“精简、统一、效能”的原则。“便于监督”就是要建立和完善审批监督制约机制,从形式上要有内部监督和外部监督,从方式上要有实体性监督和程序性监督,从内容上要有廉洁监督和效能监督,它是对上述统一性、公开性、效能性要求的有力保证。总之,要在制度上初步建立起“审批公开透明、服务成龙配套、办事廉洁高效、监督得力有效”的行政审批制度。有条件的厅(局)要逐步实行电子政务,建立行政审批网络化管理系统。
加强各市(地)政务大厅管理中心的规范化建设。一方面,要按照省行政审批制度改革工作领导组第三次会议的有关精神,尽快对政务大厅管理中心的机构、职能、编制等问题予以明确,以保证政务大厅健康有序运行。另一方面,要按照上述“集中统一、公开透明、简约高效、便于监督”的规范性要求,加强对进驻中心审批单位的管理,不断扩大厅内审批数量,提高即时办结率,规范审批程序,完善监督制约机制。充分发挥政务大厅管理中心服务、管理、协调、监督的职能。
各市(地)及省直各厅(局)要结合自身实际,大力推进行政审批制度创新,在政务大厅和审批窗口建立健全审批责任制度、公示制度、监督制度、责任追究制度,逐步建立和形成科学的管理机制、规范的运行机制和严密的监督机制。
三、切实做好已调整行政审批项目的后续监管工作
各级政府和部门要按照省行政审批制度改革工作领导组办公室(以下简称省审改办)《关于转发国务院行政审批制度改革工作领导小组〈关于搞好已调整行政审批项目后续工作的意见〉的通知》要求,对取消项目后仍需加强监管的事项,切实加强后续监管。要善于运用市场机制,落实企业经营自主权,制定统一的管理规范和强制性标准,建立健全事后备案和日常监管制度,采取加大事中检查、事后稽查处罚力度等办法,保证相关管理措施落实到位。对改变管理方式的审批项目,要做好向行业组织或社会中介机构的移交工作。要注重行业组织或社会中介机构的培育、规范和监督管理工作。
四、加强领导,健全制度,采取得力措施,扎实推进深化行政审批制度改革工作
(一)加强组织领导。省行政审批制度改革工作领导组已于近期作了调整,各市(地)及省直各厅(局)要结合各自人事调整情况,及时调整和充实行政审批制度改革工作领导组及其办公室人员,切实加强领导。
领导组成员单位要按照《意见》要求,明确职责,恪尽职守,不断把这项工作推向深入。省法制办、省编办、省发展与改革研究中心分别负责审改工作中涉及有关法规、规章的审核、修改,相关厅局“三定”方案的修订和调整、市(地)政务大厅管理中心的机构、编制、职能的审定工作以及相关政策、技术咨询和专家论证工作。省监委负责省审改办的日常工作并积极开展监督检查。其他各成员单位省计委、省财政厅、省经贸委、省工商局要严格履行职责,要在削减审批项目、转变政府职能、设立政务窗口、提高办事效率等方面,发挥示范带头作用。各市(地)行政审批制度改革领导组也要注重发挥成员单位的职能作用,抓好落实,形成整体合力。
(二)加大宣传力度,创造良好社会氛围。为强化行政一把手对行政审批制度改革工作的责任意识,2003年,省审改办在《监督时报》和《正气》杂志开设了“行政一把手谈审改工作”专栏;并与省纪委、监委联合在有关新闻媒体开办“优化发展环境”专题节目和政务公开专栏。各市(地)和职能部门也要结合各自实际积极做好行政审批制度改革宣传工作,营造行政审批制度改革工作良好的社会氛围。
(三)建立行政审批责任追究制度。各市(地)及省直各厅(局)要严格履行审批责任制,按照“谁审批,谁负责”的原则,制定和完善相关责任追究的办法和措施,强化对审批职责和审批程序的有效监督。对不按规定条件、程序进行审批甚至滥用职权、徇私舞弊,以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究有关领导和直接责任人的行政责任和法律责任。
(四)加强对行政审批制度改革工作的督促检查。省审改办将对各厅(局)和市(地)的审改工作进行一次全面检查。检查的主要内容一是看已公布取消的行政审批项目是否还存在违规审批现象;二是取消审批后后续监管措施是否落实,属于下放的审批项目是否下放到位,取消审批后仍需管理的项目是否存在管理空档,应当移交行业组织或社会中介机构管理的事项是否顺利交接;三是对保留审批项目是否做到了规范化运行,市(地)一级政务大厅管理中心机构编制是否落实,职能是否到位,运转是否正常,省直厅(局)“行政审批服务窗口”是否建立,项目是否公开,程序是否简化,效率是否提高,监督是否有效;四是规范审批运行的审批责任制、项目公示制以及监督制约和责任追究制度是否建立。同时,要把行政审批制度改革工作与政务公开、效能监察、行风评议等项工作有机结合,形成整体推进的合力。
行政审批制度改革作为反腐败源头治理的一项重要工作,各级政府和职能部门要切实提高对深化行政审批制度改革必要性和重要性的认识,按照“三个代表”要求,增强政治责任感和工作紧迫感,实行严格的责任制,搞好任务分解,加强监督检查。要认真总结和推广成功的经验和做法,勇于创新,注重实效,推动我省行政审批制度改革不断向纵深拓展。
关键词：国有企业,改革,解放思想,产权多元,治理结构,敢于担当,党的领导
国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量, 是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。党的十八大以来, 以习近平同志为总书记的党中央, 高举改革开放伟大旗帜, 以更大的政治勇气和智慧, 推动新一轮改革得到持续深化。党的十八届三中全会做出全面深化改革的决定之后, 党中央、国务院又下发了关于深化国有企业改革指导意见等重要文件, 确立了国企改革的路线图和时间表。笔者认为, 国有企业改革应重点把握好以下几个方面:
(1) 解放思想是前提。解放思想是推进改革发展的总开关, 是一切工作成败的关键。纵观我国改革开放30多年来的伟大实践, 理念的每一次提升, 改革的每一次突破, 发展的每一次提速, 都是在解放思想中统一了认识、凝聚了力量、打开了局面。没有思想的解放, 就没有中国特色社会主义道路全方位的探索与实践, 就不会取得目前举世瞩目的巨大成就、巨大变化。伴随着改革开放的伟大进程, 绝大多数国有煤炭企业建企以来, 都先后完成了从矿务局到公司制改造、从国有独资到多元产权、从厂矿管理到公司管控的重大变革。特别是在产权制度改革上, 有的企业立足长远发展, 从延伸产业链做起, 解放思想, 先行先试, 积极与央企和优秀民营企业开展合作, 在全国同行业中率先发展混合所有制经济, 掌握了主动权、赢得了发展先机, 取得了重大成果。实践证明, 这些企业的思路和做法完全符合中央精神和企业实际, 具有较强的前瞻性和科学性, 都源于解放思想的重要实践与积极探索。因此, 深化国有企业改革, 必须把解放思想作为一切工作的主旋律、主基调, 掀起思想再解放、观念再转变的热潮, 通过氛围营造、制度设计、导向激励等手段, 最大限度激发全体员工参与改革、干事创业的热情和创新创造的活力。
(2) 产权多元是核心。产权制度改革是国有企业改革的“牛鼻子”, 主要内容是股权多元化。改革不涉及产权, 就不是真改革。就我国国有企业的发展进程看, 过去很多方面改革因为没有涉及产权、触及筋骨, 不但建立现代企业制度沦为空话, 而且留下的矛盾更加复杂。改革企业产权制度, 核心是要发展混合所有制。习近平总书记多次强调, 积极发展混合所有制经济, 是新形势下坚持公有制主体地位, 增强国有经济活力、控制力、影响力的有效途径和必然选择。
从外部成功经验和企业内部实践看, 在完全市场竞争领域, 适当降低企业国有股权比例, 更有利于完善现代企业制度、释放创新发展活力、放大国有资本功能。因此, 国有企业在深化改革的过程中, 必须把国有资本主动减量与盘活存量、做好增量结合起来, 除涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业需要绝对控股外, 其他行业都要逐步主动降低国有股权比例, 新建企业一开始就做好股权多元化, 宜控则控、宜参则参, 最大程度把国有资本回拢、变现、盘活, 更加有效地投向重点发展领域, 着力提升国有资本活力、控制力、影响力和抗风险能力。
(3) 治理结构是关键。完善的法人治理结构是建立现代企业制度的核心, 是解决“一股独大”、“内部人控制”的关键所在。没有科学、高效的制衡机制, 决策上的失误就难以避免。反思国内外企业兴衰成败的经验教训可以看出, 搞好一个企业往往需要几代人、几届班子的努力, 而搞垮一个企业只需一代人、一届班子, 甚至是一个错误决策。避免这种情况最根本的办法, 还是要理顺股东会、董事会、监事会、经理层和企业党组织等治理主体关系, 建立权责清晰、管理科学、运转协调、有效制衡的国有企业法人治理结构。一要规范“三会一层”运作。加强董事会建设, 确立董事会、企业法定代表人在公司治理中的核心地位, 董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利, 法无授权任何政府和机构不得干预。要落实经理层经营自主权, 公司总经理向董事会负责, 执行董事会决议和决定, 主持公司的生产经营管理工作。加强监事会监督, 保障监事会的事前知情权、建议复议权、事中跟踪调查权、事后责任追究建议权, 使监事会对董事会和经营班子的监督落到实处。二要精简企业管理层级。当前, 国有企业特别是大型国有企业不同程度存在管理层级过多、运转效率不高、资产监管不到位的现象, 造成国有资产低效运行, 实际上是很大的资源浪费。深化国有企业改革, 必须压缩企业层级, 实行扁平化管理, 提高决策运行效率。三要健全公司法人制度。按照现代企业制度要求, 建立统分结合的公司管控体制, 科学界定出资人与出资企业的关系。出资人对出资企业依法行使股东权利, 不干预企业日常生产经营, 让出资企业享有独立的法人权力, 承担独立的民事责任, 真正成为独立的法人实体。
(4) 敢于担当是根本。敢于担当是领导干部必备的基本素质。当前, 深化国有企业改革是大势所趋、民心所向, 时间紧、任务重、要求严, 迫切需要大力发扬敢想敢干、大胆探索的优良传统, 打造一批锐意改革的促进派和实干家, 促进改革不断向纵深推进。国有企业各级党组织要建立健全正向激励机制, 引导各级领导人员从思想上放下包袱、去掉顾虑, 凡是看准了必须改的, 要大胆地试、大胆地闯。要着力强化敢于担当、攻坚克难的用人导向, 重用那些愿改革、敢改革、会改革的同志, 激励党员干部勇挑重担、冲锋在前。要建立鼓励探索、实践、创新的容错机制, 旗帜鲜明地为改革者撑腰鼓劲, 让真正想干事的同志没有后顾之忧, 全身心地投入到各项改革事业中。要加大舆论宣传力度, 注重挖掘培育改革典型, 及时总结新鲜经验, 大力表彰改革先锋, 着力营造敢闯敢试、锐意改革的浓厚氛围。
广大党员干部要坚持以上率下, 带头做解放思想的先锋, 争当勇于思考探索、勇于改革创新的闯将, 敢趟“深水区”, 敢啃“硬骨头”, 只要有利于国有资本保值增值, 有利于提高国有经济竞争力, 有利于放大国有资本功能, 就勇于尝试、积极探索, 在深化改革中想新招、出鲜招、用活招, 走出一条新路子, 干出一番新事业。
2007年7月24日，省十届人大常委会第三十三次会议听取和审议了省高级人民法院应勇院长所作的《关于落实“三项承诺”情况的报告》。常委会组成人员在充分肯定全省法院落实“三项承诺”工作取得成绩的同时，就继续加大“三项承诺”的宣传力度，进一步完善立案程序、确保诉讼便利，加强监督制约、促进审判公正，规范执行工作、切实提高有效执结率，深化社会主义法治理念教育、加强队伍建设等方面提出了具体意见。我们认为：人大常委会监督是人民法院正确行使审判权的重要保障，也是对人民法院工作的大力支持。常委会组成人员所作的肯定是对我们工作的鼓励和鞭策，我们将继续坚持和发扬；常委会组成人员提出的问题和意见实事求是，富有针对性，是我们改进工作的努力方向。为此，我院党组经认真研究，向全省法院下发了《关于认真落实省人大常委会审议意见的通知》，并于8月18日召开全省法院院长座谈会，对认真贯彻省人大常委会审议意见，深化落实“三项承诺”工作作出部署。全省法院按照省高级人民法院的要求，认真落实审议意见，推动“三项承诺”工作向纵深发展。现将整改工作情况报告如下：
一、提高认识，找准落实《审议意见》有效载体
我院收到《关于省高级人民法院落实“三项承诺”情况报告的审议意见》(以下简称《审议意见》)后，党组高度重视，专题学习研究，要求全省法院结合“作风建设年”活动和“法治浙江”建设认真开展自查，及时发现工作中存在的不足，以找准三个有效载体为突破口，有针对性地抓整改、促提高、求实效。各级法院及时召开党组会、中层干部会、全体干警大会、庭务会等形式，认真组织学习《审议意见》，着力提高思想认识，进一步明确落实“三项承诺”的重要意义以及下一阶段的工作任务，着力把省人大常委会的要求和省高级人民法院的工作部署转化为自觉行动。
一是把认真落实《审议意见》与学习贯彻赵洪祝书记的重要批示精神结合起来。8月25日，省委赵洪祝书记对全省法院落实“三项承诺”工作作出重要批示：“三项承诺”进一步保障了人民群众的法律权益，充分体现了司法公正、司法为民的社会主义法治理念和党的全心全意为人民服务的根本宗旨，把法律适用中人人平等的基本原则落到了实处。这是“法治浙江”建设的重要成果，要以人民满意为标准。进一步狠抓落实。各地各部门要学习借鉴“三项承诺”的做法。结合深化和拓展“作风建设年”活动，不断改进工作。切实把立党为公、执政为民的根本要求落到实处。省委赵书记重要批示，既是对全省法院努力实践“三项承诺”工作所取得成绩的充分肯定，又提出了新的更高要求，为法院工作指明了方向。省高级人民法院要求全省法院要学习好、领会好赵书记重要批示精神，认真贯彻，与落实《审议意见》紧密结合，把落实“三项承诺”工作推向深入。
二是把认真落实《审议意见》与学习贯彻省党代会精神结合起来。省十二次党代会，确定了今后五年的奋斗目标和主要任务。省高级人民法院要求，全省法院在落实《审议意见》中，要按照省十二次党代会提出的奋斗目标，找准工作路径，结合法院自身实际，把落实“三项承诺”作为保障服务“法治浙江”建设的重要抓手和社会主义法治理念的具体实践。
三是把认真落实《审议意见》与“作风建设年”活动结合起来。深入开展“作风建设年”活动，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，在落实《审议意见》中，要与“作风建设年”活动紧密结合起来，把解决问题、促进工作、增强服务意识、推进司法为民，作为衡量作风建设成效的重要标准，着重从群众反响最强烈、最关心的问题抓起，切实解决工作中的各种热点、难点问题。
二、注重规范，确保落实《审议意见》取得实效
为深入贯彻落实《审议意见》，全省法院紧紧围绕省高级人民法院落实“三项承诺"53条实施意见的具体要求，充分发挥审判和执行职能，确保落实《审议意见》取得实效。
(一)进一步创新为民服务机制，做到有诉必理，努力让经济困难的群众打得起官司。立案环节是展示法院形象的第一窗口，是服务群众、司法为民的第一阵地，是法院处理矛盾纠纷的第一道工序。《审议意见》对法院立案工作提出了要求。全省法院积极探索并采取相应措施，在巩固因经济困难打不起官司的问题在法院工作环节已得到基本解决的成效的基础上，进一步细化便民、利民措施，加大对弱势群体的司法保护力度，扩大司法救助范围。
1、完善立案接待大厅规范化建设，做到“诉有门、访有人、问有果”。加强检查、指导，8月上旬专门召开会议，对继续抓好立案接待大厅的达标建设和“文明窗口”争创活动进行部署。对目前尚未达到规范化要求的，要进一步争取当地党委、政府的支持，力争在年底前全面建成符合规范化要求的立案接待大厅；对已投入使用的法院，要充分发挥立案接待大厅的效用，方便群众诉讼。年底省高级人民法院将组织对第二批“文明窗口”的考核工作。同时，继续加强诉讼指导。全省法院普遍建立导诉制度，由专人负责导诉和接受咨询。除了继续坚持向诉讼当事人发放诉讼须知、举证须知、诉讼风险告知书等做法外，注重行使释明权，尤其是对诉讼能力弱且未委托代理人的当事人，通过事实、证据、请求及法律观点的提示、释明，使之增强诉讼能力，更好地参与诉讼。
2、健全便民机制。方便群众诉讼。各基层法院普遍实行立案“双轨制”，人民法庭可以直接受理案件，并对确有需求的群众实行口头起诉；开展巡回审判，把庭开到村民家门口，充分发挥巡回审判点的作用，方便特殊群体诉讼。进一步建立完善诉讼“绿色通道”，对涉及外来务工人员、下岗职工等弱势群体的案件，做到优先立案、优先审理、优先执行。主动加强与公安、工商等部门的协商，对当事人起诉时不能提供被告身份证明材料的，原告可持法院出具的委托调查函直接向工商、公安等部门申请查询，方便当事人诉讼。同时，在立案接待大厅设置大屏幕电子显示屏、触摸屏电脑以及长途电话、电子扫描仪、传真机等设备，用于当事人查阅各种诉讼资料；提供公证、鉴定、法律援助等相关部门的地址、电话，为当事人提供便捷周到的服务。
3、严格执行《诉讼费用交纳办法》，减轻群众诉讼压力。针对执行新办法中出现的新情况、新问题，在调查研究的基础上规范了诉讼费用的收取和退还程序。有的中级人民法院还制定下发了办理二审案件受理费的规定，统一和规范二审案件受理费的收取和结算。同时，在诉讼收费下降的情况下，坚持做到“五个不降低”：不降低撤诉率，不降低适用简易案件比例，不降低调解率，不降低司法救助力度，不降低服务质量，把困难留给自己，把实惠让给老百姓。
4、加大司法救助力度，简化司法救助程序。做好诉讼费的缓、减、免、退工作，保持和加大对困难群众、弱势群体的司法救助力度。今年1至9月，缓、减、免收诉讼费2081．24万元，退还诉讼费14828万元。同时，加强与法
律援助机关的沟通协调，做好司法救助与法律援助工作的衔接，保障救助渠道的畅通。10月10日，省高级人民法院与省司法厅联合下发《关于司法救助与法律援助相互衔接若干问题的规定》，对当事人先行向法院申请司法救助获得准许的，法院应当告知其可以向法律援助机构申请法律援助；当事人先行向法律援助机构申请法律援助获得准许的，法律援助机构应当告知其可以向法院申请司法救助。法院对已经被获准法律援助的当事人申请司法救助的，不再审查其是否符合标准，直接予以司法救助。
(二)进一步创新和谐审判机制，实现公正司法，努力让有理有据的群众打得赢官司。按照《审议意见》的要求，全省法院以改革保公正、促效率、求发展，充分发挥审委会、合议庭和人民陪审员的监督作用，切实加强对法官自由裁量权的制约。充分发挥控辩双方、原被告间的对抗作用，提高当庭宣判率，以公开促进公正。注重法律效果与社会效果的统一，进一步提高审判工作效率和民事案件调解率。
1、立足制度，以规范促公正。一是认真抓好省高级人民法院《关于规范民事审判自由裁量权的指导意见(试行)》、《关于加强民事审判中合议庭工作的若干意见》和《关于适用(关于民事诉讼证据的若干规定)的指导意见》等规范性文件的落实，进一步规范审委会与合议庭，院、庭长与合议庭以及审判长、承办人与合议庭其他成员之间的关系，强化内部监督制约；规范审判过程中的自由裁量权行使，凡是法律规范唯一、确定而没有规定一定幅度或多种处理方式的，不得行使自由裁量权。省高级人民法院将在12月对全省法院执行上述规范性文件情况进行一次检查。二是拓展案件质量评查的内容和方式，坚持实体与程序并重、形式与实质并重，尤其是重点评查合议庭发挥作用和自由裁量权行使的情况，并将评查结果与岗位目标责任制挂钩。今年省高级人民法院对当事人、群众信访举报反映强烈，可能存在违法审判行为等六类共270件案件开展督查、评查，加大对审判权的监督力度。倡导院、庭长带头办案，疑难复杂案件严格实行裁判文书院、庭长双重核稿制度，严把审判质量关。三是继续做好信访工作。努力完善以“一把手负总责，分管领导具体抓，其他领导共同抓，立案庭牵头协调，各部门归口处理”的大信访工作机制。注重源头力抓预防，在全面推行判后答疑释理的基础上，建立信访案件责任倒查制度，将审判责任与信访责任相对接，实行谁承办的案件引发的问题谁负责，推进案件质量效率约束机制的进一步完善。今年1至9月，全省法院信访总量、申诉和申请再审、省高级人民法院信访量、进京上访同比分别下降81.94％、46．12％、56．97％和3．25％。
2、立足透明，以公开促公正。全面推行审务公开，落实公开审判制度，除法律规定不公开审理的案件外，全部实行公开审理，以公开促公正、提效率、树公信。一是推行审务公开。建立案件进展情况查询说明制度，试行示明裁判适用法律条文制度，扩大裁判文书公开范围，实行给当事人发放廉政监督卡制度，出台关于处置说情送礼的规定，主动接受当事人和社会各界的监督。二是提高当庭宣判率。提倡法官在庭审时鼓励双方当事人充分对抗，明晰案件事实，并在此基础上尽量对案件当庭作出判决。三是充分发挥人民陪审员的作用。加强人民陪审员工作，增加人民陪审员员额，确保人民陪审员的参审率，建立疑难复杂案件的人民陪审员论证制度，发挥好人民陪审员制度的审判、监督、调处和宣传功能。今年1至9月，人民陪审员参审案件23909件，参审人员39229人次。
3、立足实效，以高效促公正。优化资源配置，坚持公正和效率并重。切实转变观念，深入领会“迟来的正义不是正义”的涵义，切实落实审限管理制度，完善速裁机制，探索在立案庭设立民事案件速裁中心，全面推行案件繁简分流，提高办案效率。在努力加快办案周期的同时，强调效率与效果的统一，积极探索多元化调解机制。全省法院进一步强化司法调解工作，把调解贯于整个诉讼过程中，并以化解矛盾为目标，把综治工作与调解工作相结合，促进社会和谐。总结推广司法行政机关在人民法院立案庭设立人民调解工作室的做法，努力构建多元化纠纷解决机制。今年1至9月，全省法院一审民商事案件调解、撤诉率达58．66％。
(三)进一步创新公开执行机制，力克执行难，努力让胜诉的群众及时实现合法权益。《审议意见》要求法院积极争取党委、政府支持，真正形成综合治理执行难有效机制，提高生效裁判的自动履行率和案件的有效执结率。为此，全省法院围绕破解执行难这个中心，坚持“内外兼修，以内为主”的原则，进一步完善解决执行不力不公的工作机制，着力激活和完善综合治理执行难工作机制，努力提高案件的有效执结率和自动履行率。
1、扎实抓好夏季集中执行活动。今年5月底，省高级人民法院组织了为期三个月的全省法院夏季集中执行活动。5月28日，召开夏季集中执行新闻发布会，活动全面启动。在集中执行活动取得阶段性成果的基础上，省高级人民法院又于8月3日召开电视电话会议，总结前一阶段情况，提出下一阶段的主要任务和要求。至8月底，夏季集中执行活动取得了明显成效，列入清理重点的被执行人具有共产党员、公务员、知名人物等身份且有财产可供执行的，以及当事人上访、信访反映执行不力等案件862件，执结637件，执结率为74％。截止9月底，全省法院新收执行案件118154件，同比下降0．2％；执结96907件，同比上升3．61％；未结案34676件，同比下降5．38％。
2、激活和完善综合治理执行难工作机制。一是建立和完善被执行人基本情况登记和通报制度，将被执行人基本情况及时向公安、工商、金融等部门通报，依法限制或禁止被执行人融资、投资置产、出境等。被执行人为党员、公务员或人大代表、政协委员的，同时向纪检监察、人大政协等部门通报。省高级人民法院于9月组织了对制度落实情况的专项检查。二是完善公安机关协助人民法院执行工作机制。近期，省高级人民法院与省公安厅就公安机关协助法院查控被执行人、查扣被执行人财产、查处拒不执行判决裁定等违法犯罪行为联合发文。11月中旬，还将与省公安厅召开座谈会，总结我省公安机关协助法院执行工作取得的经验，进一步加强协作，共同破解执行难。三是在法院与银行的协作上有新的突破。不少法院与人民银行就被执行人纳入银行征信系统问题达成统一意见，并将拒不履行义务的被执行人名录录入银行征信系统，已取得明显成效。
3、完善执行工作考核机制。2006年省高级人民法院部署在全省基层法院开展“破解执行难优秀法院”评选活动，得到了全省法院的积极响应，有效地促进了全省法院执行工作。按照《审议意见》的要求，省高级人民法院对“破解执行难优秀法院”评选标准进行了修订，加大对审执兼顾和有效执结率的考核，着力从源头上解决执行难。明确有效执结率未达到60％的，每低1个百分点扣2分；一审判结的判
决、调解方式结案的民商事案件自动履行率低于50％的，每低1个百分点扣1分；财产保全情况未纳入院岗位目标考核范围的，扣5分；因财产保全不及时或手续不到位致使可保全财产流失的，每1件扣2分；因本院作出的生效法律文书主文表述不明确等原因导致案件无法执行的，每l件扣2分。同时，为深化落实“三项承诺”，充分发挥中级人民法院在统一管理体制中的职能作用，进一步推动执行难问题的解决，省高级人民法院还下发了《关于组织开展评选2007年度“执行工作先进单位”活动的通知》，对综合治理、统一管理、审执兼顾、案件执行、队伍建设、调研宣传等方面的内容进行考核。
三、强化队伍，深化和拓晨“作风建设年”活动
为落实《审议意见》，进一步加强队伍建设，全省法院坚持不懈把队伍建设作为重中之重，结合社会主义法治理念教育和“作风建设年”活动，提高队伍素质。
一是深入开展社会主义法治理念教育活动。在全省基层法院新任院长(副院长)培训班上，省高级人民法院应勇院长作了《牢固树立社会主义法治理念，坚定不移地把“三项承诺”落到实处》的讲课，提出要做到法律效果与社会效果、法律真实与客观真实、司法公正与司法效率、程序公正与实体公正、个案公正与社会公正的有机统一。对2001年以来新进法院工作的大学生，进行社会主义法治理念教育的集中培训，增强政治意识、大局意识和责任意识，把立党为公、执政为民的根本要求落到实处。
二是深化和拓展“作风建设年”活动。全省法院按照省委的部署，认真开展“作风建设年”活动，着力建立作风建设的长效机制，进一步健全和落实有关制度，努力通过制度来管人管事管权，用制度规范行为，使作风建设逐步走上制度化、规范化的轨道。进一步清理、修订、制定作风建设方面的规章制度；并在建立落实机制，狠抓制度落实上下功夫，努力把作风建设的要求体现到经常性工作中去：
三是规范司法行为，切实解决司法不公、不力问题。深化“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动，认真实施《2006-2008年全省法院司法规范化建设工作要点》，以规范司法程序运行为重点，进一步加强对审判权、执行权的监督制约。对工作中存在的不依法审判、裁判不公、执法不严等问题，坚决予以整改，并追究相关责任人责任，研究建立长效机制，确保司法行为在法律规定的框架内运行，促进审判公正。
四是强化法院队伍廉政建设。针对当前法院队伍建设面临的新情况、新问题，省高级人民法院对本院党风廉政建设责任制实施意见和全省中级人民法院领导班子和一把手执行党风廉政建设责任制考核办法进行了修订，使党风廉政建设的责任范围更加清晰，考核程序更加规范，责任追究更加有力。认真落实党风廉政建设责任制，省高级人民法院坚持每半年对机关执行党风廉政建设责任制情况进行检查考核，每年对各中级人民法院领导班子和“一把手”落实党风廉政建设责任制情况实施量化检查考核。继续贯彻好《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，大力完善法院系统教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系。为进一步加强纪检监察信访工作，省高级人民法院出台了《关于全省法院纪检监察信访举报工作的实施细则》，对信访件登记、调查、处理及反馈等作出了明确规定。针对当前队伍廉政建设的实际，进一步完善工作制度，严格监督，规范法官和律师的关系。
五是加强专业化建设。通过自学与组织培训相结合，以提高业务技能和司法规范化为核心，大力开展分类培训和岗位技能训练。强化法官在职培训，今年1至9月，国家法官学院浙江分院共举办各类培训班18期，培训2133人(次)。各中级人民法院也建立培训点，有重点地开展培训工作，不断提高法官队伍业务能力，尤其是依法办事的能力、释法析理的能力、做群众工作、化解复杂矛盾、解决实际问题的能力。同时，健全法官遴选制度，面向全省法院选调优秀法官，不断优化队伍结构，省高级人民法院于10月从各中级人民法院选调6名法官上挂锻炼。
四、加强宣传，争取社会各界重视支持
全省法院在贯彻《审议意见》的过程中，进一步加强对落实“三项承诺”工作的宣传，积极争取党委、人大、政府的重视、支持和社会各界的理解。
一是主动向党委、人大汇报。主动向党委、人大汇报贯彻落实《审议意见》的工作思路和工作安排，向政府、政协和有关部门通报相关情况，为法院进一步加大司法救助力度、确保司法公正、解决执行难问题提供保障。今年，宁波、绍兴、嘉兴、湖州、台州、衢州、舟山等中级人民法院以及一些基层法院都接受了当地人大常委会审议落实“三项承诺”工作情况。邀请人大代表担任廉政监督员，邀请人大代表、政协委员旁听案件审理和执行，以随机抽查审结的案件、走访当事人的形式，检查办案质量，了解当事人对审判人员办案质量的反映，实现多渠道、多方位、多层面的了解和监督法院工作。
二是加强与新闻单位的沟通联系。围绕“三项承诺”开展形式多样的宣传活动，让社会各界充分了解全省法院落实“三项承诺”的进展和成效，进一步扩大影响。7月25曰浙江电视台教育科技频道播出浙江法院践行“三项承诺”的纪实片《庄严的承诺》；8月3日人民法院报以《人大监督支持法院真抓实干——浙江法院落实“三项承诺”卓有成效》为题，报道了省人大常委会审议全省法院落实“三项承诺”的情况；新华网在8月12日以《浙江困难群众打不起官司问题在法院消失》为题，报道浙江法院落实“三项承诺”工作成效；8月16日浙江卫视台在新闻联播中以头条形式报道了《浙江：不让有经济困难的群众打不起官司》。我们还打算在适当的时候组织落实“三项承诺”工作的理论与实务研讨会。
三是自觉接受当事人和社会的监督。采取办专栏、向当事人公布“三项承诺”等形式，以全面正确了解“三项承诺”的内涵，树立人民法院以承诺促公正、以承诺强效率、以承诺树公信的良好形象。省高级人民法院专门印制了《落实“三项承诺”有关制度》宣传册，将省高级人民法院为贯彻落实“三项承诺”出台的一系列制度汇编成册，由各级法院在立案时向当事人赠阅，接受当事人监督。
落实“三项承诺”是一项长期而艰巨的任务，将伴随法院工作的全过程。虽然取得了阶段性的成效，但不能估计过高，不能评价太满。我们清醒地看到，在解决困难群众打不起官司方面，还有许多措施有待于进一步深化和落实；在维护司法公正方面，还有待于进一步强化管理，加强监督制约；在保障胜诉当事人权益实现方面，执行难问题还没有得到根本解决。在下步工作中，全省法院将认真学习贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全力维护社会公平正义，维护社会主义法制统一、尊严、权威，坚定不移地拧住“三项承诺”这条工作主线，不断丰富工作措施，着力完善长效机制，把落实“三项承诺”工作推向深入。
以上是我院落实《审议意见》的整改措施和今后的努力方向，我们将遵照省人大常委会指示，进一步细化“三项承诺”工作措施，落实好《审议意见》，把全省法院各项工作推上一个新的台阶，努力建设公正高效权威的社会主义司法制度，为夺取全面建设小康社会新胜利提供有力的司法保障。
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福建省人民政府关于加快供销合作社改革发展的实施意见02-20
