(修改稿)依法行政视阈下的行政监督

(修改稿)依法行政视阈下的行政监督

(修改稿)依法行政视阈下的行政监督 篇1

依法行政视阈下的行政监督

摘要：自从孟德斯鸠所提倡的“三权分立“学说在美国成功实践之后，行政权力和行政作用不可低估，同时，政府干预主义的普遍实践以及权力的市场化运作使得政府经常不能按照甚至公然违背体现民众意愿和利益的法律或者伦理道德规范行使行政权力，所以，人们通常比较容易集中注意力于行政方面，并在行政方面多下功夫。基于民众渴望能够实现对可能损害自身利益的行政权力进行有效监督的诉求，探究何种监督体制能够赋予民众可以使政府在作出做出行政行为尤其是具体行政行为时不得不考虑公众意志与要求的监督权利就就显得颇为迫切了。本文旨在通过对当前我国行政监督体制的分析与思考，探究增强政府依法行政意识、提高依法行政水平的路径选择。

关键词：依法行政 行政监督 思路与对策山东科技大学泰山科技学院学生学年论文

依照我国人民代表大会制度的政权组织形式，政府是权力机关的执行机关。政府各部门在行使行政权力过程中作出的行政行为应当符合由人民代表大会通过的体现公民意愿的法律法规的规定要求，即政府应当依法行政。但是在现实政治生活中，政府部门利益化倾向严重，损害了公共权力的公益性，侵犯了公民的合法权益，导致政府与公民之间矛盾激化。因此，为保障公权力的公益性、保护公民合法权益不受侵害，特别需要完善行政监督体系，加强行政监督。基于此，在依法行政视阈下研究行政监督体制是依据当前需要与长远考虑而作出的，也是人民群众对政府在行使行政权力过程中可能会违背公众意志而作出损害公共利益行为的预防需要。

一、我国依法行政与行政监督的现状

1999年九届全国人大二次会议将“依法治国”正式写入宪法，而依法治国的核心是依法行政，为将宪法意志具体贯彻落实到实践之中，国务院在2004年出台并发布《全面推进依法行政实施纲要》，2006年1月1日起正式实施十届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》，2010年6月25日十一届全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国行政监察法》的决定，随着这些法律法规的不断修订与完善及其位阶效力逐步提高，我国依法行政工作取得重大进展，行政监督体系也日臻完善。我国依法行政与行政监督工作取得如下成就表现：

（一）行政立法步伐加快

20世纪80年代以前，我国的行政管理基本上是以‘人治’为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事，当时人们大多只知道有刑法、民法和经济法等一些法律，而不知道应有行政法；只知道司法机关应依法办案，而不知道行政机关应依法办事.....及至八十年 山东科技大学泰山科技学院学生学年论文

代中期仍缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。八十年代中期以后，我国开始加强立法工作，为依法治国顺利实施奠定法律基础，也为政府依法行政提供了法律依据。“改革开放以来，我国立法工作取得了巨大成就，截至目前，我国现行法律235件，行政法规699件，地方性法规8000多件，部门规章和地方政府规章12308件，初步形成了中国特色社会主义法律体系基本框架，从根本上改变了无法可依的局面。”①

（二）行政管理向法治化过渡

基于依法行政这一全球共识，我国政府加快立法步骤，为依法治国，建设社会主义法治国家和政府提供法律支撑。随着行政立法工作的稳步推进，我国法律体系正在不断得到补充和完善，行政管理活动的法制化进程取得了长足进步。据统计，“国务院向全国人大及其常委会提出法律议案47件，制定行政法规167件，各部门和地方政府制定规章5208件。我们特别加强了政府自身建设的立法，提交全国人大常委会审议通过了行政许可法、公务员法，制定了政府信息公开条例、行政机关公务员处分条例等”，②“2010年纠风和执法监察工作中，全国共查处强农惠农资金管理使用中违规违纪问题6014件，查处涉农乱收费乱罚款乱摊派等问题3031件，给予纪律处分或其他处理1703人；查处问题乳粉案件35起，对200余名相关责任人进行了责任追究；查处医药购销和医疗服务中不正之风问题1685件，给予纪律处分或其他处理1809人；查处教育乱收费问题涉及金额7.9亿元，给予纪律处分或其他处理3107人。监察部还直接参与调查处理了16起特别重大生产安全事故，截至目前，已有163人被依法追究刑事责任，197人受到纪律处分”。

①马凯：《在全国依法行政工作会议上的讲话》，2010年8月27日。②温家宝：《在全国依法行政工作会议上的讲话》，2010年8月27日。山东科技大学泰山科技学院学生学年论文

（三）行政监督体系初步形成

我国当前的行政监督形式分为内部监督和外部监督两类：

1、内部监督体系

（1）一般监督。一般监督是指基于组织层级和隶属关系，上下级行政管理机关之间、同级行政管理机关之间以及行政管理机关对其自身或公务员进行的监督活动。

（2）专门监督。此种监督是指在行政主体内部设有专门监督机关，即专门监察机关实行的专门活动。

（3）行政复议。行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依法定程序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决定的一种行政监督法律制度。

2、外部监督体系

主要包括全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关对其进行的监督，独立行使审判权与检察权而不受其他行政机关、团体或个人干涉的司法机关的司法监督，政党对其内部成员进行的党内监督，中间组织、公民和新闻媒体等社会的监督。

较为完善的行政监督体制可以更大范围地监督政府所实施的行政行为尤其是具体行政行为是否合法、合理、正当。

二、我国依法行政与行政监督存在的问题

虽然我国的法制建设已取得令人信服的成绩，但是我国当前正处于矛盾显化、群体性事件频发的社会转型期，改革开放事业正处在攻坚阶段，依法行政工作并未达到党和国家所期望的标准，也没能得到人民发自肺腑的认可与赞许，同时，由于法律法规的相对稳定性与实际情势的变化发展性以及落后腐朽思想观念尚未根除，我国整个行政监督体系尚存在很多漏 山东科技大学泰山科技学院学生学年论文

洞。

（一）“主权行政”观念意犹未尽，法制意识依然单薄

我国两千多年的封建专制所形成的官僚主义思想实质上是一种“主权管理的基本模式就是一种单向的命令与服从的过程，政府及其官员分享着行政”观念，“在这种观念下，政府是永不犯错的具体行动者，因此，行政神性的角色，因为他们的行动往往表现为一种居高临下的‘恩赐’”。①在这种观念作祟下，法制没有推行的土壤与基础，也不可能对掌握权力的人产生任何可以令其有所顾忌的约束力，为社会大众所诟病的乱处罚、乱收费、乱摊派和多头执法、重复执法等问题屡屡发生就是例证，这表明有些政府部门工作人员滥用手中的行政自由裁量权为本单位或者自己谋取暴利，而置法律于不顾，屡犯众怒却肆无忌惮。

（二）职责划分不够明确，部门之间推诿扯皮现象屡见不鲜

我国政府机构数量庞杂，职权相互交错，政府机构改革也陷入了“臃肿—精简—再臃肿—再精简”的尴尬处境。政府作为市场主体，在参与市场经济活动中经常受“理性经济人”角色的支配。为追求自身利益最大化，政府各部门对于己有利的事务进行干预，甚至与民争利；对于己不利的属于本部门管辖的事务采取回避，以规避需要承担的责任，忽视了其作为“公益人”应当履行的职责，导致角色错位。这种现象的存在导致行政问责对象不明确而失去监督与约束政府行政行为的权力的失真，依法行政、依法问责也就难以为继。

（三）行政监督软弱乏力，行政违法难以追究

前已述及，我国已经初步形成行政监督网络，但就其实际运作来看，其监督作用并不理想，甚至一些监督措施流于形式，负责实施行政监督的部门因为某些关涉到自身利益的缘故而没有担负起公民和国家权力机关所 ①竺乾威：《公共行政学》（2008年11月第三版），复旦大学出版社，第299页。山东科技大学泰山科技学院学生学年论文

委托的监督行政权力运行的职责。

行政机关内部的监督部门虽有一定独立性，也有一些监督规范，但也仅流于形式；就外部的行政监督而言，各级人民代表大会在法理上虽是国家权力机关，各级国家行政机关由它产生，对它负责，受它监督，但是由于人大监督的软性，其监督的力度大打折扣；公民的个体监督虽然有宪法依据①，“然而，在现实的社会政治生活中，这种监督作用将会由于信息的不完备而失去效力” ②；政党的监督则则仅限于对内部成员的纪律约束，监督效度较弱；媒体媒体作为监督政府行政行为的“第四权力”体，由于受到政府部门管制而失去独立性，其监督效果并未达到理想状态，例如近期备受社会诟病的“封口费”问题。

（四）行政执法人员缺乏法律素养，执法质量与效果缺乏公众认可 执法是一项综合性的工作，要高质量地完成执法任务，不仅要求执法人员有较高的法律素质，而且要有较高的专业素质和政治素质，而在现实生活中，不少执法人员素质不高、不懂法律。这就导致政府在执法过程中难免会出现伤害人民与政府之间感情的违法或者不当行为。

四、完善行政监督机制的思路与对策

（一）宣传法制教育，强化法律意识，奠定依法行政思想基础 此项措施的前提是权力机关要加快立法步骤，严格按照《立法法》的程序要求创制法律，不断完善我国社会主义法律体系，尤其是要充实完备规范政府行政行为、限制行政权力的行政实体法与行政程序法。在法律较为充实完备的法制环境下，对社会主体（包括行政主体与行政相对人）进行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的现代民主法制观念或者说是宪政理念教育。

按照上述逻辑来讲，行政机关开展依法行政工作，要求行政执法人员 ①参见《中华人民共和国宪法》（1982年）第四十一条款。②丁煌：《西方行政学说史》（2007年2月修订版），武汉大学出版社，第346页。山东科技大学泰山科技学院学生学年论文

必须具备法律意识与法制观念。所以，进行法制宣传教育是很有必要的，这也是对意识对实践具有指导作用的正确哲学思维方法的具体运用。

进行法制教育宣传的对象有两个；一是要对政府公务员队伍进行普法宣传，包括组织公务员学习岗位职责以及在日常工作中会涉及到的职业伦理规范和相关的法律规范：二是要向公民尤其是法律素养欠缺者普及法律知识，对这一类群体应该普及实用性较强或者与其所从事工作相关性较强的法律。

确定了法制教育普及对象之后，还需根据不同对象选择有差异的普及方式，以增强法制宣传教育的针对性和有效性。政府公务员组织性强、工作稳定，同时又有多种培训机构可供选择，所以，这一对象可通过集中到某一培训机构培训（如党校、行政学院、干部学院、高等院校以及专门的社会培训机构）或者请专家学者到本单位作讲座或报告；而对于另一对象可以通过法律知识普及员或者志愿者（包括法学专业大学生或者法律工作者组成的志愿团体到村到单位的普及方式，另外，随着网络问政的兴起，通过网络普及法律知识日益成熟，同时，诸如报刊、杂志等大众化读物以及电视也可作为法律知识的宣传渠道。

通过法制教育的宣传，行政人员在具体执行国家权力机关的意志实践过程中就会权衡即将作出的行政行为是否合法、合理与正当。

（二）创新制度，强化监督，奠定依法行政制度基础

加强行政监督，全面开展依法行政还需加强制度建设，而且是刚性制度建设，将政府行政行为纳入制度化轨道。

在政府内部，推行政务公开、让权力在阳光下运行；实施官员财产申报制度、让贪污腐败在阳光下消失；严格落实行政问责制度，让公仆对人民负责。虽然这些制度都已在实践中施行，但效果并不理想，这也导致公众对政府的信任度越来越低。这些制度施行效果不理想有一主要原因是制 山东科技大学泰山科技学院学生学年论文

度本身不够完善，不能够很好地与现实接洽，所以要推进制度创新，弥补制度漏洞。

创新制度，强化监督的另一重要方面是强化外部监督，从主体制衡的视域开拓行政监督新模式。

1、党的监督

作为执政党，更有义务和责任去监督政府是否依照经过国家权力机关上升为法律法规的党的意志与反映公民意愿的法律法规作出行政行为。基于此，执政党应该加强党的纪律建设和制度建设，完善党内生活民主化，例如实行党内常任制，落实党员在党内的主体地位；开展党内选举，保障党员正当行使选举权利，实现党内民主。此外，还应充分发挥由各民主党派组成的人民政协参政议政、民主监督、政治协商的职能。

2、司法机关的监督

在司法监督领域，一方面要积极推行以民意为核心的司法大众化改革，扩大公民司法参与，让民意参与司法，确保社会公平与正义；另一方面积极实施以权威至上为主要内容的司法职业化教育，是司法工作专业化、制度化、科学化，提高司法工作的效率，保障司法公正。总之，要推进司法大众化与司法职业化相结合的司法改革，强化司法监督的监督效度。

3、社会团体的监督

强化外部监督，还应充分发挥专业中间组织的作用，对政府的施政行为进行专业性监督评估，形成政府施政绩效监督评估书面报告，并向全社会予以公布，增强政府工作的公开透明性。例如，“兰州大学中国地方政府绩效评价中心”的成立并运行，将改变过去中国政府绩效评价活动一直由政府部门自身来组织实施的情况，由学术性中介组织实施的政府绩效评价活动，在我国尚属首次，这样可以更好地排除各种干扰因素，使评价过程、方法更加科学合理，评价结果更加客观、真实可靠。

4、舆论监督

在信息时代，舆论监督的力量越来越大，其发挥作用也愈来愈重要。正如开创行政学理论研究先河的威尔逊所言：“在行政管理活动当中，群众 山东科技大学泰山科技学院学生学年论文

舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性批判家的作用。” 特别是近来兴起的网络问政，所以，社会公民和其他监督力量要充分依托网络这一服务平台，探索行政监督的新方式。

5、权力机关的监督

国家权力机关可以通过加强立法工作、提高立法质量、严格立法程序等立法权的实施，运用法律强制力监督约束行政机关的行政行为。

（三）加快行政伦理建设，奠定依法行政伦理基础

法律法规与制度的约束属于他律范畴，这种外部约束只是行政人员囿于外部环境（权威、自身利益的威胁因素以及社会的评价与社会容忍度等），而并非是受监督者自愿接受监督。经过一段时间后，由于客观情况变化而漏洞显现的外部规范的约束就丧失了它存在的意义。所以，只有通过行政伦理教育，增强行政人员的自律意识与能力，才能更加有效的监督政府的督促政府依法行政，才能建设一个廉政爱民且极具责任感的好政府，正如梅里亚姆所言：“权力和对权力行使负责，是构成好政府的要素”。②

行政伦理的核心是责任，行政伦理的基本问题是责任及其履行。在行政伦理立法方面应偏重行政责任，强化对政府人员的责任意识教育。可以在行政机关内部经常开展行政伦理交流讨论会、学习先进人物事迹、进行工作标兵评选活动等方式开展伦理规范的学习与熏陶。同时还要加快行政伦理立法，以法律的形式强化伦理规范的约束作用，比如向全国人大及其常委会提交《行政责任法》草案或者《行政伦理法》草案。

通过行政伦理建设营造行政机关廉政、勤政、负责、法治的优良工作作风，督促行政机关严格按照公平正义、清正廉洁、作风正派、认真负责的职业伦理要求，确保权力在合理正当的范围内运作。

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对行政权力的监督和制约是确保政府勤政、廉政和提高行政管理水平及效率的至关重要的措施。我国的行政监督体制还不够健全和完善，导致行政权运行失控、失衡，甚至发生了权力的私有化、关系化、商品化、资本化，以及行政人员寻租腐败、假公济私。这些都标示着监督体制的无能低效，并在很大程度上影响了我国的经济发展和社会进步。目前，我国行政监督体制存在的主要问题有以下几点。

(1）过多的监督主体，使监督工作流于形式，难以真正落实。

我国在构架行政监督体制时的出发点是要形成全方位的立体监督体制，从而使行政权不能“绝对化”。但同时造成了重复监督现象的产生，即过多的监督主体对同一监督对象或同一监督对象的同一行为实行监督，导致监督主体之间相互推诿、扯皮，致使监督工作流于形式，难以真正落实。

(2）监督形式与内容的单一化，使监督机构陷于被动状态。

行政监督按时序可分为事前监督、事中监督和事后监督。对于一个完整的监督体系，三类监督都是有必要的。但如果考虑到一旦发生违法或不当行为给国家、集体和公民造成的巨大损失，则应该把监督的逻辑重点放在事前和事中监督上。但长期以来，我国一直把监督工作的重点放在事后监督上，忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。

(3）权力机关的监督作用发挥还不够充分。

在我国，作为人民代表的机构人民代表大会应享受至高无上的权力，对一切国家机关实施监督。但在实际政治生活中，人大一年一次会议对政府的监督作用十分有限，缺乏经常性监督，监督的力度也不够，难以真正体现人大作为最高权力机关对行政机关所应有的监督权。

2. 当前处于社会转型期中的我国监督行政机制的特征

(1）异质性。

所谓“异质性”，是指我国监督行政机制在同一时间里存在着不同的规则、行为观点，而且有可能极不协调，表现出强烈的反差。在我国监督行政的实践中突出表现为：

(1) 监督行政主体的利益追求失范与价值偏好离散。

现实中监督行政机关的设置及规范与现实要求联系不紧密，缺乏整体目标等不完善之处，使得少数监督行政机关为了自身利益各自为政，脱离了为人民服务的组织价值，而追求自身利益的实现。这种现象称之为组织利益追求失范。有的监督官员在行使监督权力时，为了个人利益得到实现而偏离了公平、公开和公正的价值取向。这种拥有权力不作为或寻租而失去公正、公平的现象，称为个人价值偏好离散。

(2) 监督行政权力制约的悖论。

政府内部的监督行政机关具有双重身份：从权力而言，它是一级政府权力机关，对政府及其行政人员的行为进行监督和制约;从机构设置而言，它是政府行使监察职能的机关，必然受制于，甚至从属于政府机关，受政府机关管理和控制。其双重身份的矛盾态势可能导致为了维护权势者和自身的利益，监督行政机关及其成员会自觉不自觉地产生消极监督的行为。

(2）重叠性。

监督行政的异质性使得公共行政受到各种冲突的行政与非行政因素的影响，进而造成了监督行政的重叠性特点，主要体现在以下几方面：

(1) 监督行政体系整合不力，各自为政，欠缺协调。

目前我国监督行政体系中虽然监督主体多，方式和渠道多，但在监督实践中，由于政府机关内外各种监督之间的关系未理顺，各监督主体又都程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确等具体问题，彼此又缺乏联系与沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，缺乏监督合力。

(2) 监督行政方式的单一。

监督行政是一项经常性工作，应当贯穿于监督行政主体监督行为的全过程。但长期以来，我国监督行政方式与重点较单一。监督主体一直将工作的重点放在“查错纠偏”上，偏重于追惩性的事后监督，忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。

(3）形式主义。

过渡社会中监督行政的异质性和重叠性特征必然会导致其整个监督行政系统的“形式主义”，具体表现在以下几方面：

(1) 监督行政主体地位“应然”与“实然”的差距。

我国宪法规定了人民代表大会作为国家权力机关，国家行政机关由同级人大选举产生，对其负责并受其监督，具有最高的监督行政权力。但目前人大监督是法律地位高而实际地位低，理论上应有的权力与现实中拥有的权力存在差距，监督工作依然是人大工作的薄弱环节。在行政机关内部监督体系中，行使监督权的专门机构如行政监察部门，设置在政府系统内部，且在领导体制上，行政监察机关实行双重领导。

(2) 监督行政法规付之阙如。

从总体上讲，我国监督行政立法还不完善，许多应该制定的法律仍然付之阙如，尤其是缺乏专门监督法规，如《监督法》《监督行政程序法》《公职人员财产申报法》等，致使具体的监督活动缺乏可操作性。

3. 基于行政生态理论视角下的监督行政机制完善对策

为有效解决上述监督行政机制存在的问题，提高监督行政效能，可以借鉴行政生态理论中所蕴涵的系统论、权变论和生态论的研究方法，从以下几个方面加强和完善监督行政机制。

(1）完善社会主义监督法制，为监督行政机制规范运行奠定制度基础。

我国监督行政机制的运行无法回避法规不完善，监督缺乏可操作性的事实。现在工作的重心应该是加快监督行政立法进程，制定一系列专门监督法律、法规，如《监督法》《行政监督程序法》《新闻法》《公职人员财产申报法》等，尤其是制定一部符合国情的《监督法》是重中之重。

(2）构建监督整合机制，为监督行政机制协调运行汇聚监督合力。

过渡社会的监督行政工作是一项浩大的社会系统工程，必须建立监督行政体系内部协调机制，使各监督主体互相配合，协调一致，形成监督合力，充分发挥监督行政机制的整体功能。现阶段应着重从以下两方面入手：第一，整合监督主体，建立多方互动的综合协调机构。第二，推进监督活动信息化，建立统一的监督行政情报信息网络，以强化统一和协调作用。

(3）重塑伦理道德，实现价值聚合，为监督行政机制和谐运行赢得道义支持。

监督行政主体的伦理道德水平直接决定了监督行政的实际效果，制约着监督行政机制的有效运作。以伦理道德制约行政权力，旨在通过学习和教育的方法使得监督官员、人大代表将人民群众的要求内化为自身的道德信念，树立正确的权力观、监督观和责任观。实践证明，伦理道德的重塑与价值聚合作为一种柔性的监督制度设计和道义基础，以其监督效果的预防性、长效性和经济性等特点，将有效地辅助治理过渡社会中监督行政主体道德失范与价值离散现象。

参考文献

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关键词：公共管理视阈；高教行政管理；改进策略

中图分类号： G647 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）23-26-2

0 引言

行政管理在高教管理当中的作用非常重要，各种教学活动的开展同样离不开行政管理，因此，健全的行政管理是完善教学开展的保障。随着我国公共管理事业的不断发展，在高教行政管理当中我们也能发现一些较为突出的问题，如，行政机构过于臃肿，人事制度不够健全，后勤管理不系统等。这些问题严重阻碍了高教行政管理改革的进步和发展；然而正是这些问题也使得公共管理理论在高教行政管理当中的应用意义更加突出。

1 新公共管理基本理念概述

公共管理理念分为，传统公共管理理念和新公共管理理念两种。传统公共管理理念的本质是政治管理；对行政管理职能的基础进行行政管理是传统公共管理理念的价值所在。新公共管理理念与传统公共管理理念有着明显的不同，着重经济，把握效益，提升效率是新管理理念追求的管理目标，新管理理念更为重视社会化的引进；行政管理是通过引进成本观念，经济效益观念的社会化理念来对行政管理进行推动和发展的，而不是通过运用政治管理方式推进和执行的。新公共管理理念对于高等教育行政管理的发展更为合适，运用新公共管理理念优化高等教育管理体制，是解决高教行政管理问题最直接有效的方法。

2 新公共管理实施的意义

2.1 实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变

公共管理的核心主题是，新公共管理由注重机构的过程和程序到转为注重项目的结果和绩效，确立公共管理的绩效评估和公共责任的核心价值。公共管理相比传统公共行政是以政府活动的产出结果为主而不是只计投入不计产出，公共管理注重的是提高公共服务的效率和质量，进而，给予管理人员以职、权、责，更加注重组织的战略目标和长期计划，通过对预算进行“总量”控制确保一线管理人员自主权，如，资源配置和人员安排方面，以此来适应外部环境和公众需求的变化。

2.2 注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一

传统公共管理遵守既定的法律法规，不注重绩效的测定和评估，推崇严格的行政规制，对绩效目标采取的是严格的控制，即，对组织个人目标进行具体化的确定，并依据绩效指标目标的完成情况对其进行测量和评估，进而产生所谓的三E也就是经济，效率和效益的三大变化，对于传统公共行政管理的公共管理学的核心新公共管理是反对的。

3 高教行政管理问题分析

3.1 机构过于庞杂

行政机构多，行政机构的组织过于庞杂；是目前高等教育行政管理最大的弊端。太多的行政管理人员参与管理，不仅不会提高处理问题的效率反而因中间环节太多而耽误了问题处理的时间；使行政管理的办事效率大大降低。与此同时多部门参与，会导致问题处理部门的职责不清，当问题追责时就会出现相互推诿的现象；很难确定最终问题的负责人。另外，机构的庞杂不仅影响办事效率同样对管理成本也造成了不小的浪费，在一定程度上增加了高等教育管理的经济负担；人员超出机构的编制也会造成有些人员没有具体工作，而成为部门的闲散人员，也就是光吃饭不干活的人，给高等教育行政管理部门造成很大的负担。

3.2 高教行政管理手段不健全

政府在制定和下达行政管理政策时往往会忽略高教的实际管理环境。并没有完全考虑到教育，经济，生活等现实条件对当地高校的约束。可是政策出台后，为了能尽快实现政策目标，各个高校往往也很少顾及自身实际的高教职责，使得高教行政管理的方向在实际环境当中出现了偏差。事实证明极端的遵从管理投入而忽视管理效果产生的弊端是不能很好的发挥高校管理作用的。

3.3 后勤管理不完善

良好的后勤管理是确保高教行政管理各项教学活动顺利开展的基础，后勤管理的重要性对于高教行政管理的意义重大，就目前来讲，后勤管理虽然经历了多年的改革，但是缺少对于后勤管理社会化引入仍旧是高教行政管理当中一个较为突出的问题。学校的后勤管理并没有从行政管理当中分离出来，后勤管理仍旧隶属于行政管理范畴，由于学校后勤管理的经营特性，对价格造成了限制，使得一部分学校的后勤管理亏损严重。

4 高教行政管理水平提升措施

4.1 优化人事制度建设

人事制度在高校行政管理当中的作用非常重要，将竞争机制应用到人事管理制度当中，是对人事管理制度进一步的完善，只有这样高校行政管理才能通过竞争走向进步。高等教育行业在人事任免上要打破铁饭碗和终身制，运用聘用制，合同制等竞争机制对人才进行选贤任能。只有这样高等教育教学人员和管理人员的危机意识才会加大，才会积极主动的去学习和提高自身的文化素质。实现对高等教育行政管理人事优化的目的。高等教育行政管理水平的核心是对人力资源进行科学的资源配置，建立完善的利益分配制度对于人力资源分配的意义重大。要贯彻一切以人为主体的思想，对高等教育人事制度进行完善，要以人性化的人事管理规则和现代化的人力资源管理理念对新公共管理思想进行充分利用；进而提升高教管理人事规章的竞争力。

4.2 明确划分行政管理职责

随着政府职能的转型，学校管理层也应该对现有行政人员进行系统全面的整合，打破传统思想观念，对剩余的行政管理人员进行分流和派遣，用最小的代价实现行政管理价值的最大化。学校管理层在管理上要对行政人员和管理人员的工作内容进行统一的调整，形成集中化集权管理向社会，政府，学校统一结合的管理模式，进而打破因权利集中带来的弊端。明确划分行政管理职责，将责任落实到每个部门，落实到具体的工作人员，通过制定管理者行为准则，确定区域管理的负责部门，运用执政与管理的双重监督，以此来提升高教行政管理的执行能力，当行政管理出现问题的时候能够在第一时间找到负责的部门。因此，充分发挥人力资源的价值所在，是提高行政管理水平的必要前提。

4.3 社会参与高校办学，打破政府垄断的局面

实行政府公共服务领域的竞争机制，实现公共服务体系供给的多元化，打破政府垄断是新公共管理理论的核心主张。激励私人投资和经营公共服务行业，实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，打破政府在公共服务当中的垄断，鼓励私企非政府组织以及公共部门通过竞争而成为公共服务的提供者，确保公共服务效率和质量的提高，减轻政府在财政上的困难；实现公共服务社会效益和经济效益的双赢。

政府采取具体的措施对民办高等教育进行大胆的扶持，在财力和物力上给予一定的资助，适度的对高等教育政策给予放宽；为民办高等学校创造更多的生存和发展的空间。就目前来看，政府应该对民办高等学校的办学方向进行监督，引导民办高等学校依法办学保证教育质量。健全民办高校管理条例，制定民办高校暂行管理办法经费补助办法以及奖励办法。严格审核民办高校办学申请，不符合的一律不准开办，对于学历认证，须有专家组织评审考核后最终决定。

5 结语

综上所述，就目前来看，我国高等教育行政管理体制还不够健全和完善，行政管理体制过于臃肿，缺乏系统的人事管理体制，后勤保障管理不到位等等，这些较为明显的弊端；我国对高等教育行政管理造成的影响非常严重。实行新公共管理理念能够有效的解决我国高等教育行政管理当中存在各类的问题，并对这些问题能够做出很好的优化处理，因此，对新公共管理理念充分的应用，不仅能够提升我国高等教育行政管理的质量，而且还能够在完善高等教育行政管理体系方面起到积极的推进作用。

参 考 文 献

[1] 黄静远.公共管理视角下的高教行政管理问题与对策[J].产业与科技论坛，2014（12）.

[2] 徐海亮.论新公共管理对我国高等教育行政管理体制改革的启示[J].宿州教育学院学报，2013（06）

[3] 赵万东.新公共管理对我国高校行政管理的启示[J].才智，2011（19）.

[4] 王小玉.浅析我国高等教育行政管理体制的改革——基于新公共管理的视角[J].黑河学刊，2010（03）.

行政诉讼法的修改 篇4

从某种意义上来说，《行政诉讼法》的制定是社会主义中国民主法制建设史上的一座丰碑。

十几年来，行政诉讼制度的实践对“依法行政”、“有限政府”、“权力制约”、“人权保障”等法治理念的普及起到了巨大的推动作用，毫不夸张地说，《行政诉讼法》的颁行已经成为当代中国开启民主宪政建设。

然而，随着司法实践的发展，行政诉讼法自身的缺陷逐渐突显，诸多规定已不能适应现实的需要。

于是，我们需要适时并适当地对现行《行政诉讼法》进行修改。

关键词民主法制 行政诉讼 宪政建设

一、我国行政诉讼法概况

行政诉讼法实施来，成绩是巨大的，成果是丰硕的。

首先，在观念方面，它第一次将“民告官”这样一种法律制度固定下来，改变了长久以来人们“官贵民贱”这样一种观念，使得老百姓和政府能够坐在同一个法庭的两端，来接受法院的裁判。

这种观念的改变是巨大的，对政府观念的改变更是十分显著。

大家知道今天我们的官员之所以还知道一点“依法行政”的观念，知道一点行政诉讼法的知识，我想行政诉讼法是功不可没的。

这种观念的变化比任何制度甚至环境的变化要重要的多，因为它是从骨子里头发生作用。

另外一个非常重要的贡献就是，行政诉讼法促使了一大批民主法制制度的健全和完善，这个从行政诉讼法实施之后的国家赔偿法开始，到后来的行政处罚法、行政复议法、立法法、行政许可法都是在行政诉讼法这样一个大背景下形成了一系列的制度。

所以说，行政诉讼法在我们国家整个行政法制的奠基过程中起到了非常重要的作用。

这个贡献也是没有人能够否认的。

另外一个贡献，就是在救济老百姓，救济公民、法人和其他组织权益方面，提供了一个重要的途径。

尽管现在很多人还认为这个渠道不是直接的、最有效或者最完美的，但它毕竟是一个渠道。

试想一下如果没有行政诉讼法，那么也许今天我们有更多的冤案，今天我们有更多的人上访，或者有更多的社会不和谐的因素。

所以，诉讼法为人们宣泄、为人们调整和政府的关系、为人们权利的保障和救济提供了非常重要的一个渠道。

随着司法实践的发展，行政诉讼法自身的缺陷逐渐突显，诸多规定已不能适应现实的需要，并出现了一些问题。

这些问题归纳起来，我想主要有几个方面。

第一，行政诉讼法本身在立法的时候就可能疏忽的或者没有预见到的、在制度设计上出现的一些问题。

二、我国行政诉讼法修改方向

现行行政诉讼法的全面修改必须依托于广泛的理论争鸣和深厚的学术积淀。

为此，必须深入总结行政诉讼法实施的教训，并以此作为行政诉讼法法修订的现实基础，准确把握行政诉讼制度的根本目的，进而完善我国的行政法制。

(一)扩大受案范围

受案范围过窄，导致大量的行政争议案件无法进入行政诉讼程序，是现行行政诉讼法最为突出的问题。

修改建议稿主要通过两种方式在扩大受案范围上作出努力：一是对法院受理案件的范围由原先的列举规定改为概括规定，对法院不予受理的事项仍使用列举规定。

二是规定除国务院的行为外，其他抽象行为都在法院的受理范围之内。

受案范围需要扩大，在学界和实务界已达成共识，问题的关键在于作多大程度的扩展。

清华大学于安教授认为，司法对行政的干预程度涉及到行政权和司法权的关系，这也是行政诉讼法最核心的问题。

在世贸组织的规则里，行政诉讼的受案范围不仅限于行政机关和其授权的机关，还包括很多公共组织，全球背景下的行政法改革必须在立法技术和制度设计上对此给予充分考虑。

国务院法制办汪永清司长认为，行政权与司法权在社会生活中扮演不同的角色，行政权不应过多地跑到司法权领域，但也不可矫枉过正。

(二)提高行政案件审级

行政诉讼是对行政机关行为进行法律审查的制度，是中国惟一以法律手段控制国家权力的制度，因此对法院的独立性要求更为迫切。

修改建议稿提出在现有体制基础上提高行政案件的审级的设想，即增加中级人民法院、高级人民法院管辖的一审行政案件，扩大地域管辖中的选择范围，行政案件由被告或者原告所在地人民法院管辖，如果原、被告在同一个法院辖区的，原告可以申诉其所在地人民法院的上级人民法院指定最邻近法院管辖。

这一方案对现行制度的改变不大，比较现实可行但是不够彻底。

另一种方案为取消基层人民法院对行政案件的管辖权，由中级人民法院管辖第一审行政案件各级人民法院根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭以方便当事人诉讼。

(修改稿)依法行政视阈下的行政监督 篇5

时间飞逝，转眼间我已经来到公司近两个月了，由于之前接触具体的行政事务不多，这对刚入职的我来说是一个挑战，这两个月以来我感受很多，也学到了很多，领导的耐心帮助和支持也让我更快的适应与融入公司。

说到对行政工作的认识，就不免要提到我现在的岗位职责：

1.负责公司相关会议参会人员的通知、参会签到工作。

2.做好会议室的安排，负责会议设施的正常使用和管理。

3.做好各种会议资料的下发，会议内容的记录、整理、传递、跟踪、反馈。

4.人力资源管理工作（招聘、培训、考核）。

5.根据收文办理各项申报工作。

6.合理化建议的统计、归档，对CEO批复结果进行传递，跟踪批复结果的完成情况。

7.车辆管理工作。

8.协助负责公司相关对外事务的处理。

9.完成上级领导交办的其他任务。

简要概括为一下几点：

一、日常办公事务；

二、上传下达；

三、人力资源管理工作。正如许总您所说，各职能部门有各职能部门的本职工作，而所有这些职能部门本职工作以外的事务就是行政中心的工作，所涵盖的内容多而广，有固定式的、程序化的工作也有突发性、临时性的工作，所有的这些工作都关系的公司的正常运作，所以行政工作在公司会是影响中心。各部门之间也有些工作需要行政中心统筹协调，所以行政中心是公司的统筹部门，这就要求一个高效的工作模式，不断改进工作质量，提高工作效率。这也是我不断努力的方向。

工作思路方面：

入职以来，我工作务实、认真，个人能力和素质得到了提升，内部工作我都以最快速度完成；行政工作中有不少事务都要与相关政府主管部门接触，公司与一些政府部门距离较远，政府部门与企业上班时间也有所差别，外出办事路上耗时要三四十分钟，所以为了避免这些客观因素的影响，使我在工作安排和规划上更合理也更有经验，工作效率也有所提升。但我知道这些是远远不够的，领导给了我平台给了我机会，所以我还需要更加努力，我从以下几个方面阐述我今后开展工作的思路，望领导批评指正。

1．做好日常办公事务，努力抓好每一项工作，件件有落实，事事有回应。

公司下辖两个子公司，有些工作涉及各子公司各部门，需要行政中心作组织协调，我将进一步了解公司管理制度、运作模式，结合公司特点提出建议和意见，逐步加以完善。我想进步，所以希望领导多批评指正。

2.与公司各子公司、各部门保持沟通，保证上传下达的及时有效。

入司以来，我通过观察公司的工作氛围，总体上公司工作氛围比较严肃、缺乏活力，同时工作的积极性有待提高，员工的积极性影响到对工作的执行力，执行力不强、积极性不高就影响到工作质量，进而影响到的是公司的效益。今后，我将通过完善规章制度、组织员工群体性活动等措施争取让这种现状有所改善。

3.通过各种方式、各种渠道学习人力资源管理知识，不断完善人力资源管理工作。接触人力资源工作以来，我通过浏览HR论坛、网上搜索相关内容、下载阅读相关书籍等学习了解人力资源管理知识。人力资源管理是一个系统工作，包括招聘管理、培训管理、薪酬管理、绩效管理、生涯规划、职位说明等等。从公司目前的现状来看，公司的人力资源管理还处于初级阶段，培训管理制度、薪酬管理制度、绩效管理制度等等还不完善。推进完善人力资源管理的相关工作将是一项长期的工作，我将结合公司的实际情况，不断完善公司人力资源管理工作。

以上就是我对行政工作的肤浅认识及工作思路，不当之处请批评指正。

----行政中心

修改后行政部2011年总结报告 篇6

时光荏苒，2011年已过去，回首过去的一年，内心不禁感慨万千……时间如梭，转眼间又跨过一个之坎。2011年12月公司新的组织架构出台，承蒙公司领导的信任，任命本人为行政部部长一职，行政部下设办公室、人力资源课、资产管理课、企业策划课、培训中心及党工团5个课，根据各课室的工作汇报，现将2011年的工作做如下简要回顾在此将2012年工作的思路共同探讨：

（一）2011年工作总结

一、办公室

1、及时做好领导讲话稿和汇报材料工作

领导讲话和汇报材料写作是办公室主要工作之一。去年，公司先后举办了司庆四周年暨2010年总结表彰大会、物流配送中心扩征用地征地申请、上级有关部门视察我司等10多个活动，我们为公司领导写出了共10多份汇报材料或梁总的工作报告，恰如其分的向上有关部门反映了公司的经营管理工作，客观的向上级有关职能部门展示了“肌肉”。

2、认真做好天客人报编辑发行工作

天客人报是我司对内对、对外宣传的一个主要窗口，发行主要对象是关心我司成长的上级相关领导、社会各界人士及公司内部员工。由于读者所处位置不同，在处理这三方面的关系，我们办公室在发行时都注重以下几个方面：A、对内部员工，反应了我司经营管理最为真实的一面，让全体员工知晓公司的真实情况，激发员工积极向上的热情；B、对社会各界人士特别是消费者，反映了我司诚信经营优质服务，介绍我司质优价廉的商品，吸引广大顾客来我司消费；C、对待上级领导，反映了我司积极服务三农，为政府分忧解难经营策略。全年共编辑天客人报12期，发表文章362篇，发行量约为6500份，1

基本做到按时发放，按时将报纸送到读者手中。

3、认真组织并做好来宾接待工作

去年，我们组织了召开了司庆四周年暨2010年大型总结表彰大会和成功接待了北京大学汇丰商学院师生莅临我司考察等重要大型活动。同时，我们也认真地接待一些相关职能部门来我司的视察，全年我们接待大大小小的活动24次，尽量做到了无差错，展示了公司良好接待能力。

4、固定资产、低值易耗品采购发放及建档

去年，我们按照部门职能对固定资产管理进行了一次清理，对门店大型资产进行了集中采购，重点对娄涟分公司的固定资产进行了跟踪管理，其他分公司进行了统一登记造册，固定资产已落实到单位和人。对总部低值易耗品进行了采购、分发。全年共采购固定资产和低值易耗品月60万元，进出基本做到账目清楚。

5、做好上传下达、服务基层工作

上传下达是办公室重要工作之一，积极处理上级有关职能部门的汇报资料，按时传达上级有关指示精神，协助公司领导处理有关问题，收集公司有关数据和情况，为领导决策提供参考意见。积极主动服务基层，对基层门店反映上来的问题，尽我们的职责及时处理，对一些不在本职范围内的，我们及时反馈给有关部门处理，尽可能将问题化解在萌芽状态中。全年共为公司需求解决20多次难题，领导随喊随到。

6、做好后勤服务管理工作

去年初，公司有8套员工承租房，后由于员工的异动，我们对其进行了调整，缩减至6套房，及时为新进员工解决食宿问题，年底公司调各分公司拓展人员临时集中到配送中心协助年货配送，通过沟通，我们分男女安排他们住进现有宿舍，减少费用支出。同时加强食堂管理，规范食堂招待餐范围，完善公餐制度，严格控制，费用支出，既方便了员工，有为公司节省了资金。

7、完成领导交办的其他任务

对于领导交办的其他任务，我们积极主动，按时完成。如去年4月，我们根据梁总的指示，按照商务局要求，完成了“农超对接”项目申报资料和“农超对接”项目实施方案的编制，9月我们又完成了娄底100强企业申报工作和天客商贸信息化服务平台建设项目的申报资料。

在取得成绩的同时，办公室也存在一些缺点：一是协助领导处理有关事宜还做得不够，未能主动为领导排忧解难；二是在业务上还要继续努力，更上一层楼；三是固定资产管理还是粗放型的，没有向精细化过渡。

二、人力资源课

1、薪酬福利工作

A、薪酬制度改革

在2011年初，出台新的薪酬制度是人事部工作的重中之重。多次对同边同行的薪酬情况进行调查，结合娄底最低工资标准与公司实际情况，在2011年3月出台了新的《薪酬管理制度》。

2、考勤与工资管理

3、招聘工作

A、参加了本地及长沙现场招聘会9场，面试了100余人。

B、在芙蓉人才网、娄底星天人才网、娄底人才网开通了网上招聘，电话联系了60余人。

4、档案管理工作

A、人事信息档案的管理：材料定期及时整理，了解材料安放位置，能在最短时间内找到所需材料。现在职员工有456人。

B、员工入职、离职手续办理。到目前为止，为280人办理入职手续，为260人办理了离职手续，为86人办理了转正手续，人事调

动25例。

5、社会保险工作

A、工伤保险基金的缴纳。每月按时为员工缴纳工伤保险，随人员流动，增减相应人员名单，建立台账，现公司为360名员工购买了工伤保险。

B、养老保险的办理。2011年新增了24名养老保险名额，到目前为止，公司办理养老保险人数为55人，基数是按1524元计算。

二、培训中心

1、培训工作情况：

A、2011年的培训工作，我们主要采取幻灯片，实践训练和理论与实践相结合的方式来提高培训工作，让新入职员工尽快掌握相关知识在投入工作，完整了培训计划，优化了培训的重要性，重点加强了培训内容全面性，提升了培训工作的制度化管理。改变了原有的培训模式建立了制度性培训体系。

B、2011年内部新员工培训12次，参训人员达180人次。举办店长班4次，参训人员达80人，举办讲师班2次，参训人数15人。

（二）2012年行政部工作展现

2012年，我们将继续做好本职工作，立足服务，基本做到领导和员工满意，主要做好以下几件事：

1、紧紧围绕公司新的组织构架进行部门改组，既要做到节省人力成本，又要出色完成本部的工作，以部门内课别重组为主，工作职责做到人人头上有指标、人人肩上有重担。（这项工作在2月15日前完成）

2、为了充分发挥员工的积极性和创作性，鼓励员工长期为公司的发展做出贡献，保证公司经营目标的视线，根据公司新的管理模式，对《薪酬管理制度》进行修改，在记班工资制的核算原则不变的前提下，重点针对单位班次薪资标准，重点岗位、奖金及加薪标准，总部各部门加薪办法进行例行修改，2月底之前完成本项工作，3月份开始实施。

3、制定各部门绩效考核方案，方案分为经营部门和非经营部门这两部分制定，经营部门包括采购部、直营部、财务部、大客户部，其干部都属于业务干部，对其管理要求做到评判标准明确、赏罚分明、严格执行、快速到位、定期轮岗、强调梯队培养，要通过考核引导他们钻研业务、关注经营，公司层面对于经营部门要制定到店长、总部组长一级的考核方案，员工一级是通过薪资调整方案进行考核；目前我们对业务干部的任免、升迁、处罚都还是处于依靠主观意识判断，缺乏明晰的客观标准和强力的执行。非经营部门包括行政部、防损部、信息部，其工作主要是服务于经营部门，同时起到控管的作用，对其管理要求做到强调服务、与公司总体经营指标完成挂钩、突出重点人员、相对稳定，公司层面对于非经营部门要制定到总部课长一级，其组长、员工一级是通过薪资调整方案进行考核。3月底之前要出台。

4、固定资产操作改革。涉及固资的定性、申报、采买、入库、建账、保管、领用、维护、检查等方面。当前的难点在于：A、招募合格的固资供应商并签订交易框架合同；B、全过程流程制定与执行。要克服越级申报、越级审批、缺乏计划性、缺乏预见性、缺乏全面性的硬伤才能实施。3月份开始进行，力争4月底前出台实施。

5、办好员工的两险（社保在管理层内参保人员达60%），制定参保有关要求，在办理社保之前要完善和签订有关劳动合同，根据劳

动合同来办理。工伤险达100%，在4月底完成。

6、根据公司各部门人才的要求，通过各种渠道做好人才引进工作，计划在娄底星天人才市场每星期六招聘，在长沙每季度参与大型招聘会一场。

7、定期开展员工培训，根据实际定员工的实战性培训，我们的培训顺从内部产生，很简单新员工的培训只要知道他在什么公司干活，这个公司是什么样，每天做什么，怎么做就行。

(修改稿)依法行政视阈下的行政监督 篇7

1路径依赖

路径依赖 (Path-dependence) 的概念源于生物学对于进化的分析, 保罗·大卫与阿瑟把它引入技术变迁的过程分析。诺思将前人关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面。诺斯认为, “机制使制度变迁一旦走上某一路径, 它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化, 人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径, 经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道, 迅速优化;也可能顺着原来的错误路径往下滑, 甚至被‘锁定’ (lock-in) 在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进入了锁定状态, 要突破这种‘锁定’状态就会变得十分困难。”即路径依赖有两种不同的方向, 一种情况是某种初始制度选定以后, 具有报酬递增的效果, 促进了经济的发展, 其他相关制度安排向相同方向配合, 导致有利于经济增长的进一步的制度变迁。这是一种良性的路径依赖。另一种情况是某种制度演变的轨迹形成以后, 初始制度的效率降低, 甚至开始阻碍生产活动, 这是恶性的路径依赖。

诺斯认为在制度变迁中“有两种力量会规范制度变迁的路线:一种是报酬递增, 另一种是由显著的交易费用所确定的不完全市场”, 从而产生路径依赖性。其中报酬递增来源于制度矩阵相互依赖的构造所带来的成本投资、学习效应、协调效应和适应性预期, 而市场的不完全性导致信息的分割, 高昂的交易费用又使“行动者的主观主义的模型将会被非常不完全的信息反馈及规定路线的意识形态所修正”, 从而使主体在收益递增现象和稳定的主观认识模型约束下很难改变无效率的制度变迁路径。

2中央行政机构改革路径依赖的成因分析

在诺斯看来, 制度变迁中路径依赖的成因在于初始的自我强化机制。而制度自我强化的机制主要源于报酬递增效应。其作用机理缘起于制度矩阵相互依赖的构造所带来的成本投资、学习效应、协调效应和适应性预期。中央行政机构改革的路径依赖同样可以从这一作用机理出发进行分析。

第一, 成本投资。

新制度的设计和推行必须投入大量的初始资本。随着这项制度的逐渐推广, 制度设计和推广的单位成本和追加成本都会下降, 从而产生一种制度创新的规模效应。

“建国后, 我国模仿前苏联建成了一个集权式的社会主义政治经济体制, 即在政治上集权, 在经济上形成了中央集权计划经济体制。虽然这种体制在七十年代末走到了尽头, 但是它对于今天我们向市场经济的过渡仍然产生着强烈的影响与制约。”制度改革的历史初始条件会提供强大的制度惯性, 沿着初始的改革路径和既定的方向运行。为了减少改革的阻力, 减少改革的成本, 避免改革剧烈变革引发严重社会问题, 机构改革采取了渐进的策略即在不触动原有体制的基本框架, 在旧的体制周围建立起新体制, 使人们在比较过程中逐步改革旧体制的方式。计划经济体制在很大程度上造就了中央政府的职能、结构和行为方式。在计划经济体制下, 经济从宏观到微观都有政府的影子。因此, 政府职能的庞大必然需要机构的庞大, 政府职能的膨胀必然带来机构的膨胀。部门和人员难以精简, 即使精简了在短时期之内又膨胀起来, 机构规模居高不下, 行政人员也随机构而膨胀。

第二, 学习效应。

“时间对于制度演进至关重要。”人们学习传统文化, 获取知识, 并形成新的知识, 将其运用到实践中去, 成为下一代人面对的传统、文化和制度的背景, 这就是“累积的集体学习过程”。在一项制度框架内, 这项制度提供的集合机会可以产生显著的组织学习效应, 并在历史的进程中积累经验。中国传统的“官本位”思想, 就在一代又一代人的集体学习的过程中所沉淀、累积下来, 成为现代社会中的人们的一种文化信仰。正是中国传统文化中这种“官本位”的文化信仰, 给人们形成了对当官的良好预期, 进而影响着人们的行为选择, 影响了中央政府行政机构改革的顺利进行。

第三, 协调效应。

路径依赖理论认为, 通过适应而产生的组织与其他组织缔约, 以及具有互利性的组织的产生与对制度的进一步投资, 以此来更好进行协作。更为重要的是, 一项正式规则的产生将导致其它正式规则以及一系列非正式规则的产生, 以补充这项正式规则。一项制度的选择会给社会提供一些获利的机会, 这样就产生了协调效应, 进而促成其他相应制度的产生, 形成一个制度网络。这种制度矩阵具有自我强化的效应, 退出成本巨大。在计划经济体制下, 在高度集权式的政治领导体制下, 产生了大量的经济管理机构, 而且这些机构与其他机构缔约形成的互利性组织对现行领导体制进一步投资, 形成了基于现行体制的协调效应, 固化了原有庞大的经济管理机构。而且, 这些机构为了适应现行政治领导体制的运行, 制定了相关的规章制度来协调自身在制度环境中的运行。

第四, 适应性预期。

随着某一制度框架的确立并居于支配地位, 人们将会产生对于该制度的永久性预期, 这种永久性预期将会使制度变迁具有明显的报酬递增和路径依赖特征。大部分行政机构在市场经济逐步建立的过程中还在行使着本不属于政府而应属于市场和社会的职能, 更重要的是拥有公共权力的各行政机构也不愿意放权, 千方百计阻挠机构改革。行政机构没有能够正确的认识和运用手中的“权力”, 忘记了全局的利益, 追求本部门的利益, 部门利益格局日趋刚性化。对于预期的考量使他们不愿意放弃先前拥有的对经济、文化和社会事务的控制和管理, 使政企分开、政市分开、政事分开、政社分开难以实现, 职能调整阻力巨大。而且, 为了给本部门带来更大的利益, 他们会产生不断扩充自己的职能、不断扩大自己管辖范围的冲动和要求, 将行政权力部门化, 部门权力利益化。“近年来, 随着市场经济的发展, 中央政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中, 有些部门过多从本部门利益出发, 过于强调、维护与谋取本部门利益, 影响了决策的战略性、全局性和前瞻性, 损害了社会公正与大众利益, 增添了国家经济及政治风险。”这些部门主要是通过设租寻租方式, 即强化审批、收费、处罚等权力, 通过设租来获取租金。

3中央机构改革退出路径“闭锁”的关键——转变政府职能

政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点, 政府职能定位的正确与否、职能范围合理与否、履行方式正当与否, 是政府能不能正确行使权力, 发挥相应作用的关键。中央行政机构改革是一个不断深化的长期过程, 转变政府职能是贯穿这一过程的关键所在。因此, 需要处理好政府与市场以及政府与社会的关系。

(1) 处理好政府与市场的关系——不越位不缺位。

从我国市场化改革的轨迹来看, 从政府命令型经济到政府主导型经济, 再到目前全力实现的市场主导型经济。政府的服务, 就是要适应市场主导型经济的发展潮流和要求, 重新确定自己的服务领域和方式。市场经济要求政府必须由指挥变为服务。可以说, 在现代市场经济中, 政府应该在两个方面起作用:一是提供保障市场能够有效运转的规则;二是在市场不能发挥作用的地方, 进行纠正性干预。就规则而言, 政府不仅是制订规则, 而且要去实施, 确立法律和秩序, 保护产权, 否则经济发展将会受到严重阻碍。就政府的干预而言, 政府在处理问题时, 应该对市场采取更为友善的态度, 政府的补救作用是为了帮助市场发挥作用, 而不是取代市场。在公共行政领域内, 我国政府应该是市场的培育者、游戏规则的制定者、监管者, 即“守夜人”, 而不能既是市场参与者, 又是市场仲裁员。政府要逐步放弃微观经济管理职能, 即不再直接经营管理企业, 真正把权力交给市场和企业。提供广泛、优良的投资空间, 把投资的权力交给老百姓, 激发和挖掘社会的投资潜力。把资源配置等应由市场才能做好的事情交给市场, 使政府真正成为裁判员, 而不是运动员。进一步放权给市场, 政府应将主要集中精力在加强与改善宏观经济调控上, 按照建立统一、开放、公平竞争的市场要求, 大力整顿市场秩序, 规范市场, 创造一个有效率的市场环境;政府还应大力提高公共服务水平, 为企业提供良好的外部服务。比如法律服务、政策服务、信息服务等等。

(2) 处理好政府与社会的关系——从“全能政府”到“治理”。

我国政府体制在发展中呈现全能主义特征。全能主义行政体制造成了社会的萎缩, 社会对政府的依赖与对政府的无奈。在政府实施职能过程中, 政府是积极的主体, 造成社会则成为被动的客体, 这导致了强政府与弱社会。全能政府之下的社会萎缩主要体现在以下几个方面:首先是功能分权化程度很低。功能分权就是设立一些独立、半独立的社会组织来承担政府的某些职能。它是政府在充分履行其职能的前提下保持小规模的有效途径。我国功能分权化程度很低, 其结果是完全依赖政府部门组织处理一切公共事务。其次是社会中介组织官僚化。许多重要的社会中介组织缺乏独立性, 其财政和其它资源的获取主要依赖政府;它们的组织结构和职员级别与政府部门完全雷同。尽管改革开放以来, 我国的民间组织在数量、种类与合法性等方面都有了较大的提高, 其社会关注度也日益扩大, 但从已经存在的民间组织来看, 它们也还普遍带有发育不完善的特征, 如某些组织具有职能和目标错位;官办色彩较浓, 独立性较差;管理体制不顺, 受到多头不规范管理;政府行政干预过多, 影响公平竞争;内部管理松弛, 规章制度形同虚设, 社会信誉较差;政府监管不力;有关法律法规还很不健全等。第三是社会自我约束力下降。全能主义政府的新意识形态与社会传统价值观之间存在巨大的差异。在改造和重塑社会的过程中, 传统价值观念受到批判, 而新意识形态却没有很好树立起来, 导致社会的道德无政府状态——缺少一套普遍接受的价值体系来自觉约束人们的行为。此外, 政府职能的过度膨胀造成了对政府的依赖心理:人们完全指望政府约束不良的社会行为, 忽视了个人行为的自我约束和社会约束, 出现了集体无规则意识的状态。第四是社会对政府的约束力不足, 即政府责任保障机制不够完善, 社会难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。

国家对于社会生活的干预应不同于传统的对社会实行纵向强制方式, 而是“统一于社会过程之中, 通过社会的渠道市场的渠道来实现”。现代社会是一个利益分化的社会, 需要多元治理模式。这就需要政府的职能合理定位, 将那些属于社会的职能和权力赋予社会。加强非政府主体的建设, 提高非政府主体的参与意识和参与能力, 培养非政府主体参与公共事务的公共精神, 拓宽非政府主体的参与渠道。鼓励公民自治自助组织的发展, 支持非政府主体承接部分社会职能, 满足基层、民间、公民、社会群体越来越显性化的利益诉求。政府注重通过制度安排、法律规范对社会关系、社会利益进行协调整合。

摘要：改革开放以来, 我国进行了六次中央行政机构改革。在制度变迁的论域下改革的过程呈现路径依赖的轨迹。由此, 从制度路径依赖的视阈出发, 可从路径依赖的作用机理即成本投资、学习效应、协调效应和适应性预期效应来分析中央行政机构改革的路径依赖的成因。在此基础上, 以转变政府职能为关键从政府与市场和政府与社会两个关系维度探讨路径“闭锁”的突破。

关键词：机构改革,路径依赖,职能转变

参考文献

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[2]陈郁等.译.[美]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:上海三联书店, 1994:11-13.

[3]陈郁等.译.[美]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:上海三联书店, 1994:127.

[4]陈郁等.译.[美]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:上海三联书店, 1994:128.

(修改稿)依法行政视阈下的行政监督 篇8

一、严格规范行政行为，做到依法行政

严格执行国土资源管理重大事项集体决策制度、行政审批内部会审制度。完善行政执法和其他行政管理中的回避、公开、事先告知和听证等各项制度，切实保障行政相对人的知情权、参与权、陈述权、申辩权，规范自由裁量权。严格执行国土资源管理各项法规政策，依法严肃查处各类土地、矿产违法案件。高度重视国土资源信访工作，对群众反映的各类国土资源管理问题，坚决依法依规处理，并做到件件有答复，事事有回音。

二、全面推行政务公开，做到阳光行政

以我局作为政务公开试点单位为契机，进一步简化工作程序，减少中间环节，并做到“十公开”，即职责权限公开、办事依据公开、办事程序公开、办事时限公开、收费标准公开、办事结果公开、重要决策公开、廉政规定公开、监督办法公开、责任追究公开。主动接受人大监督、行政监督、司法监督、新闻监督和人民群众的监督。加强电子政务系统建设。进一步健全首问负责制、服务承诺制、“一站式”服务制等便民服务制度。

三、严格实施“五条禁令”，做到廉洁行政

严格实施国土资源系统“五条禁令”，全县各级国土所及工作人员禁止为补偿安置不符合法律规定的项目办理用地报批手

续或以变通的办法供地、发证；禁止在土地、矿产等行政审批事项中为项目申请人批条子、打招呼；禁止配偶子女为本人任职单位直接管理的土地、矿产资源等各项具体行政事务提供中介服务；禁止指定或授意办事方指定中介机构从事土地使用权、探矿权采矿权、地质灾害咨询评估和项目设计等相关工作；禁止接受基层单位和管理相对人的礼金、有价证券、支付凭证或有碍公务的宴请招待，报销应由本人或亲友承担的费用。对于违反“五条禁令”的行为，严肃查处，视情节轻重追究当事人责任；屡教不改或情节严重的，给予党政纪处分，直至开除；构成犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任。

四、坚决杜绝吃拿卡要，杜绝不作为、乱作为现象；

五、杜绝门难进、脸难看、话难听、事难办的“四难”现象，建立健全各项便民利民措施；

六、严禁执法人员在执法过程中态度粗暴、方法简单、激化矛盾等如有发现严惩不贷；

七、行政部门在接受群众上门咨询时要主动提供服务、要为群众做好一切。

八、抓好国土资源管理法律法规宣传，增强法制观念

为了提高广大人民群众的思想认识，增强法制观念，我局采取多种形式，以“4.22”地球日、“6.25”全国土地日、“12.4”法制日为集中宣传契机，大力宣传国土资源管理法律法规，大力宣传国土资源法律法规及依法保障项目用地方面的成绩。同时，我们还通过电视专题、知识竞赛、报纸专刊、咨询站、出动宣传车、印发国土动态信息等形式广泛宣传，为国土资源管理法律法规的有效贯彻落实创造良好的舆论环境。重点加强对农民和社区居民的法制宣传教育，进一步提高企业、群众合理用地、保护耕地意识和维护自身合法权益的意识。

九、规范行政执法行为，确保具体行政行为合法

坚持科学民主决策，建立和完善了局长办公会议制度，会审会制度、中心组学习制度、民主生活会制度，凡涉及国土资源管理重大决策，由局长办公会集体讨论决定。对关系到国计民生的基准地价修订、农民征地补偿等问题的决策，及时召开听证会，广泛听取和征求社会各界和农民的意见。坚持决策公开透明的原则，做到了公开、公平、公正、透明，决策预案和结果及时通过媒体向社会告知，主动接受社会监督。我局按照县政府办要求，对2010年以来的规范性文件进行全面清理，并报县法制办备案。严格按照重庆市国土资源厅统一格式案卷在以后的工作中，凡涉及行政规范性文件的制定，将严格按照《重庆市行政规范性文件制定和备案规定》的要求执行。同时，严格按照执法程序规范执法工作，统一执行市国土资源厅执法文书格式，进一步提高案卷质量，充分体现依法行政、文明执法的程度。

十、健全制度，严格土地执法监察

进一步增强配强执法监察队伍，将土地巡查列为国土资源所工作重点，建立健全了《动态巡回检查制度》、《违法行为查处办案制度》、《监察报告制度》等制度，建立完善了《巡查情况登

记台帐》、《违法案件行政处罚登记台帐》、《人民来信来访登记和信访案件处理登记台帐》，通过建章立制，形成“制度管人”理念，切实推进依法行政工作的全面开展。严格执行行政执法问责制，签定目标责任书和党风廉政责任书，将责任制度深入到各科室、基层国土所，进一步明确工作职责及工作责任，将土地执法案件办结率纳入全年目标进行考核，局纪检监察室对土地执法情况进行督查。2010年，先后开展了诸多大规模土地清理工作，本着“预防和查处并举”的原则，充分发挥乡、村二级监察网络的作用，向社会公开投诉、举报电话，设立了举报信箱，积极开展对各类违法建设用地的清理查处工作。

十一、采取措施，强化监督，努力提高依法行政水平

一是积极争取人大、政协、纪委、监察对土地管理工作的监督支持。对人大、政协提出的意见和建议，认真研究，积极采纳，并将落实情况及时反馈。二是主动接受社会监督。通过向社会各部门发放征求意见信，设立举报电话，认真推行社会服务承诺，并上报公布，切实增强土地执法人员依法行政的自觉性，努力提高为社会服务和依法行政的水平。三是狠抓领导干部述职述廉和民主生活会制度的落实。年终局领导要填写廉政建设档案，并在全体干部职工会上述职述廉。年初局领导与县委、中层干部与局领导全部签定党风廉政责任书。在完善领导干部民主生活会制度方面，局办公室认真制定了方案，提请县委组织部、县纪委有关领导参加领导班子民主生活会，发挥了领导班子内部监督的作

用。进一步落实和完善三项谈话制度，积极参加县委组织的领导干部谈话等，有效地促进了领导干部廉洁从政。

行政监督论文 篇9

摘要：中国行政制度形成已有千年，行政监督制度日臻完善，但当代政治界对于行政监督的内涵仍存在分歧，各持己见。完善行政监督势在必行，但其道路上仍然存在着一些障碍，官僚主义和腐败就是要克服的重点和难点，因此必须从政府自身，以及人民群众和舆论监督等方面结合起来，互促进，社会主义法制才会逐步完善，平稳前进。关键词：行政监督；重点和难点；改革措施

近来随着改革开放的逐步深入，社会主义市场经济蓬勃发展，人民政治意识增强，行政机构在当代生活中的作用日益突出，职权范围也不断扩大和深入。同时伴随而来也产生了一些问题和不正常现象，许多党员干部、行政官员利用手中的权力贪污受贿，执法犯法，权钱交易。然而，“政府的目的是为人民谋福利”①，因此当前中国的行政监督制度亟待加强。它对于国家行政机关依法合理行政，改善行政机关工作作风，提高办事效率，贯彻全心全意为人民服务宗旨，将起到巨大的促进和保障作用。

一、行政监督的内涵及价值

（一）行政监督的内涵

监督，从字面上看就是监察、督导的意思。那什么是行政监督呢？目前，我国学术界对其定义主要有下面几种：

从表面意思看，行政监督就是行政机关所实施的监督行为。换言之就是行政机关为了实现行政管理，落实贯彻行政任务，对行政管理对象进行督促检查的一种监督行为。

还有的认为行政监督有广义和狭义之分。从广义上理解，就是指立法、行政、司法机关,社会团体、公民、社会舆论等政治和社会力量，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。从狭义上理解就是专指国家行政机关内部的监督。

这些观点我认为都是用监督来阐释监督，没有表现出行政监督的本质要求，只论述和表达了行政监督的主体和客体。监督我认为不仅包含行政管理，更包含一种平衡权力的要求。平衡与管理是其“监督”一词的本质涵义。行政监督就是各种社会监督主体（国家机关、社会组织、舆论、个人等）对国家行政机关及其工作人员行为权力的一种管理与平衡。

（二）行政监督的价值

行政监督，必要为使其有利于社会主义民主政治建设，促进社会主义和谐社会发展，突显人民当家做主地位。因此，行政监督在当代社会政治生活中发挥着举足轻重的作用。

监督功能。行政监督，直接目的就是防止行政事故的发生，预防行政失职和腐败。通过行政监督，可以有效地使国家行政机关及其工作人员增强法制观念，提高行政办事效率，建设服务型政府，时刻注意行政行为的合理性和合法性,减少因行政管理失误造成的损失，防患于未然。

规范教育功能。进行行政监督根本目的并不在于处罚行政违法失职行为，而是在于通过行政监督，对违法违纪行为和不合法现象监督和督察，对国家行政机关及其工作人员起到教育引导作用，依法行政，情为民所系，权为民所用，利为民所谋。

“亡羊补牢”的功能。“亡羊补牢”，犹未晚矣，也就是平常说的补救。补救是行政监督的主要功能和作用。由于改革开放和社会主义现代化建设进程的不断深入和扩展，行政管理的范围和职能也随之扩张和蔓延，在行政管理活动过程中，就会出现某些违法违纪和不合理现象，给国家和人民利益造成直接或间接的损失。通过行政监督，使行政机关及时采取各种补救措施，中止违法违纪行为，维护政府形象，提高信誉度。

行政监督还有一辅助功能---惩处功能。进行行政监督，必然会揭露一部分人的违法违纪行为，就要对其追究法律责任，依法查处和惩办，但这不是行政监督的根本目标。

二、我国行政监督的难点与重点：官僚主义和腐败

当代行政管理中还存在着严重的官僚主义和腐败现象，这些现象严重阻碍了社会主义法制建设，损害人民权利，破坏社会主义和谐，由此克服官僚主义和腐败是当前行政监督的重点和难点，温家宝答中外记者问时也说，“当前最大的危险就是腐败”，此病不除，其他的就无法更好的解决。

官僚主义是一种思想作风。官僚主义者往往不了解下情，脱离实际，独断专行。官僚政治是专制政治的副产物和补充物②。中国几千年封建专制主义制度的存在，使官僚主义的恶风延续至今，影响深远。

官僚主义的危害对社会主义和谐社会和法制文明建设，有不可评量的损失。如何克服官僚主义，我想天之本在国、国之本在家、家之本在身，在制度进行调整的同时关键是加强自身建设和监督，从党员教育、领导机关的工作方法、健全党和国家民主生活、加强党和国家检查工作等方面来克服。但在根本上，中国的官僚政治，必得在作为其社会基础的封建体制清除了，必得在作为其官与民对立的社会身份关系洗脱了，从而必得让人民，让一般工农大众，普遍地自觉自动起来，参加并主导着政治革新运动了，那才是它真正寿终正寝的时候③。

与官僚主义相伴随的是腐败问题。国家之败，由官邪也，官之失德，宠赂章也。腐败现象是各级群众和组织，特别是令无权无势的老百姓深恶痛绝的事情。但由于中国封建思想残余影响、党员干部素质参差不齐、资产阶级利己思想和腐朽生活方式的腐蚀，同时由于管理方面的漏洞、民主与法制不健全，使得腐败才有机会滋生、蔓延。

防止和克服腐败，廉政建设是当前行政监督的目标，反腐败斗争已成为时代潮流。不少国家已有成功的先例，新加坡可谓是佼佼者。杨继亮总结新加坡反腐败经验说：领导带头廉洁；建立健全法规；成立专职机构；执法严格④。因此这也为中国的反腐败和克制官僚主义提供了经验和借鉴。

三、行政监督的措施探讨

首先要进行行政机构改革，转变政府职能，建设廉洁更要廉价的政府。著名经济学家于光远也赞成“小政府，大社会”的思想，裁减政府臃肿机构，建设廉价政府。因此我认为许多工作应当尽量由少带或不带权力机构色彩的社会机构去做，这样就居民可以少点承担政府的费用，凸显以人为本。

其次要发挥人民代表大会的监督作用，重视对行政机构的民生监督。政权的一切和平起源都是基于人民的同意的⑤，人民代表大会代表人民行使国家权力，人民是国家的主人。全国人大常委会委员长吴邦国去年在十一届全国人大三次会议作工作报告时指出人大工作凸显民生监督。报告中明确指出今后将选择代表普遍关心的问题，听取国务院有关部门专题汇报，并且邀请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见，回答询问，答复问题。人大监督职能的与时俱进是民众期待已久的“利好”。

司法机关的监督也是推行行政监督的力量。检察院和法院作为专职检察机关，对于行政监督的作用举足轻重。建议司法机关不要只是停留在面上监督，要通过座谈、走访等形式开展多渠道的督察。畅通诉求渠道，加大对案件的查处力度，特别是对影响和损害人民切身利益、“吃、拿、卡、要”等严重影响行政效率的现象予以坚决查处，并严格追究当事人的责任。

舆论监督也是必不可少的。温家宝总理已经指出腐败是当前最大的危险，而舆论监督正是医治党政机关官僚主义、腐败病症的良方。充分发挥人大信访办的桥梁和纽带作用，收集上访群众和舆论提供的反腐信息，搞好信息反馈，加强重大工程、产权交易、政府采购和行为的监督，推动依法行政监督体制创新，才能从源头上消除和减少腐败和官僚主义滋生的土壤。

教育文化影响。民主自由的土壤在中国还没有真正的形成，民主自由之风力量也不够强大。一个好的政府在其所有意义上所依赖的是什么原因或什么条件，“最重要的，也即超越其他一切的，是组成社会（政府就是在社会中运行的）的那些人的品质”⑥。因此当前中国的教育必须培养国民对民主自由的向往和期待，民主自由彻底实现之时，行政监督也就完善了。相信这一天会到来！参考文献： ①洛克著：《政府论》下篇，商务印书馆1964年2月第一版，第139页 ②王亚南著：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社1981年6月第一版，第5页 ③同上，第179页 ④杨继亮著：《腐败论》，中国社会科学出版社1997年9月版，第152—154页 ⑤洛克著：《政府论》下篇，商务印书馆1964年2月第一版，第70页 ⑥约翰·穆勒著：《代议制政府》，中国社会科学出版社2007年8月第一版，第43页转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net

摘 要：行政监督工作是一个十分复杂的社会系统工程,在对基本命题认识分析的基础上，从内部监督机制和外部监督网络的角度对行政监督有效性进行分析。

关键词：行政监督；有效性；内部监督机制；外部监督网络 对基本命题的认识

所谓行政监督是指监督主体对于行政机关以及内部工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督的必要性源于人类的两点共识，其一，必须制止利用公共权力谋取私利的行为；其二，为了防止这种可能变为现实，必须用权力来制约权力。在现代社会中，对行政机关及内部工作人员不进行有效的监督，滥用公共权力的腐败行为就会加速扩展。可以肯定，在现代社会中，对于行政监督过程中普遍存在的对腐败现象的诅咒和斥责，其价值功能除了宣泄不满情绪之外，最多也仅仅能形成一种反腐败的舆论氛围。而问题的关键则在于：“人人喊打”的舆论氛围虽然增加了权钱交易的“道德风险”，却从来不能制止腐败现象的滋生或从根本上消除腐败现象的存在。那么,怎样才能保证行政监督的有效性呢?行政监督有效性的分析与选择

2.1 行政监督的经济性分析

经济学家麦克切斯内（McChesney）提出“政治创租(political rent creation)”和“抽租(rent extraction)”的概念。前者是指政府行政人员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府行政人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，从而迫使私人企业割舍一部分既得利益与自己分享。在社会公共领域，由于政治创租和抽祖的存在，使得寻租活动(rent-seeking activities)更具有普遍性和经常性。因此，强化行政监督就显得尤其重要。为了从经济利益的权衡中抬高由寻租活动带来的风险成本，理论和实践都证明“高薪养廉”在一定条件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中国当前背景下又会进一步强化人们择业时对行政工作岗位的竞争。即便如此，行政行为的正当性和效率仍得不到制度保证，隐蔽行动（hidden action）下的寻租和出工不出力的问题由于公共信息不对称等原因而难以从根本上消除，公共权力也难以受到公众的普遍监督。

2.2 如何对行政监督做制度安排

经过大量的行政体制实践和无数理性设计与探索，人们发现由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为，是迄今比较成功和最有效的制度安排，它自然也构成对行政行为的内部监督机制。这种度制安排的关键在于：“监督权必须相对独立”，即职责独立，权限独立，人员懂得行政专业知识和技能，机构的开支单列，以此来解决上述问题。

2.3 监督方式

在上述问题中，一旦监督和监督机构失去独立性，监督者就很难保证做到对行政事实与行政法规的吻合状况做出客观、无干扰的判断，其解释和结论是否指向公众利益和照章办事就很值得怀疑了。现实生活中，案件“查不下去”、“处理不下去”、“不敢碰硬”等问题，究其原因，首先是因为对于同处于一个权力金字塔内的组织力量和政治力量而言，很难形成有效的监督和被监督机制，监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一件事情，在公共权力金字塔外的人看来是极不应发生的，而塔内人则习以为常，见怪不怪。即使监督者能秉公执法，不为小团体利益所动，但客观存在的上下级隶属关系，使得自己“命运”握在上司手中，监督者不能不“三思而行”。

实践为解决该问题提供了答案：来自行政组织之外的立法监督、司法监督、社会团体和公民监督、新闻舆论监督，构成了外部监督网络，这些统称为外部监督。

（1）立法监督。

立法监督源于国家立法机构与政府行政机构特定的制约关系。政府是主司执行的权力机构，必然与立法机构存在监督与被监督关系。立法机关以最小代价原则进行工作，及时纠矫政府不合理的行政行为。从理论上讲，立法机构具有最直接的以权力制约权力的功能，如撤销政府不合理议案、废除违反法律条文的行政规则，以至罢免政府官员等。在西方国家中，议会不仅享有立法权，而且还拥有监督行政机关的权力，议会通过行使质询权、不信任投票权、弹劾权、任免权和调查权等，对政府和政府成员及其行为进行监督。但是，在我国目前“议行合一”的行政体制中，立法机构一部分议事权被“转交”给政府，政府行政权力过大，使得行政行为有可能借垄断专业信息之利脱离立法机构监督的视野，以至立法机构说话不灵，纠错不力，监督权受损，在某些地方甚至出现行政权大于立法权（权大于法）的怪现象。

因此确保行政监督的有效性，就要完善目前的监督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政监督的法制基础,确保监督活动有法可依,加强执法监督,促使行政监督落到实处。在完善立法上,应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规,尤其是需要加快制定一部《监督法》,对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题,对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。” 转贴于 中国论文下载中心 http://www.studa.net 2）司法监督。

司法监督是由国家检察机关和审判机关对公职人员实施法律情况的监督。这种监督在英美法系中称为“司法审查制度”，在大陆法系则称为“行政诉讼制度”。在外部监督的诸形式中，司法监督有两个鲜明特点：一是以国家法律条文作为实施监督的准则，对那些跨越法律禁区违法乱纪的行政行为，检察院通过立案侦察、批捕和提起公诉行使检察权，法院行使审判权，依法追究行政行为事件及当事人的法律责任。二是监督主体是国家暴力机关，它以极强的威慑权和强制性促使公职人遵纪守法、忠于职守，防止以权谋私和分割公共利益，因而对行政行为的约束力量大，监督强度也最大。法律监督的实施力有赖于“有法必依，执法必严”原则的真正落实，执法权必须独立。

从中国目前的实际情况看，只在法律中规定了笼统的寥寥数言，“人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉”，却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道，我国只承认人民法院的独立审判权，这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决，而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决，这实际上侵犯了诉讼人的权利，也有违法律“全面审理”的规定，代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人事由各级权力机关任免，财物则由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能“自治”，司法活动在外部环境上多方受制，就连法院的独立也成了疑问。

西方学者普遍认为，司法独立具有“制度上的特点”，各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现：法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神，作出符合国情的规定。当然，对于法官的保障制度可能不限于此，应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的，只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象，在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低，《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格，一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，使权力等级比较松散，法官晋升愿望不很强烈，法官个人独立性比较突出，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立，直到摆脱司法的行政化。

（3）公民和社会团体监督。

通过对行政法律关系进行理论分析，我们会发现公民和社会团体无疑是行政行为作用的主要的也是最广泛的对象，行政系统中的公务人员直接同公众接触、打交道，其行政行为是否公平、公正、合理，有无越权、侵权等行为过失，不仅社会公众最为清楚，而且也直接对于公民和社会团体权利、义务关系进行调整，产生利害影响。故此，公民和社会团体作为行政监督的重要主体自然也最具有发言权。建立渠道畅通的公民监督方式，在行政公开、行政听证的条件下，公民的信访、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得到切实保障

（4）新闻舆论监督。

新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，其重要意义，不止于新闻价值和较低、较全面的监督成本，关键在于它的公开性强，传播迅速，覆盖面广，能以强大的舆论力量对公众标准形成等社会生活产生极大影响。通过各种大众传播媒介客观地、合理地反映行政权力机关的工作，使积极的东西得以弘扬，对不正确的决策、管理措施和违法乱纪、不正之风等现象予以曝光，使之在社会舆论的压力下受到限制，确实能在成本较低的条件下起到弃恶扬善的作用。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。

综上所述，在培育我国社会主义市场经济体制的过程中，与之相匹配的高效率的行政管理与公共管理体制建立，需要辅之以强有力的行政监督体系，依靠监督制度约束行政行为，要比依靠道德教育引导行政行为更为有效。在目前情况下，有效的行政监督体制的建立与完善对于加速行政体制改革，促进我国社会政治进步，无疑都起到积极的推动作用。

参考文献

［1］许小莲，魏星河.对我国行政监督缺失之思考［J］.江西行政学院学报，2002.