村务民主听证会制度

村务民主听证会制度（精选6篇）

村务民主听证会制度 篇1

为了规范村级事务的民主决策，推进决策的科学化、民主化，不断提高决策水平，根据有关法律法规和政策规定，结合本村实际，制定本制度。

一、凡是与农民切身利益密切相关的重大事项，如村集体土地的承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、种植结构调整、村干部报酬、村公益事业经费筹集方案和建设承包方案等，都要实行民主决策。对于上述事项，如果有本村十分之一村民或者五分之一村民代表提出，就其中一项或几项要求举行听证的，必须按规定召开村务民主听证会。

二、听证会由村党支部或村民委员会主持，并组成听证委员会。听证委员会由两委成员和邀请有关部门的领导、专家、技术人员组成。

三、听证会召开前，听证委员会应就听证议题进行充分调查研究，广泛征求群众的意见，收集有关资料和证据，做好开会准备。

四、参加听证会人员，一般由村民代表、党员代表、村务公开监督小组成员、民主理财小组成员、群众代表、有关部门领导、专家、技术人员等。

五、举行听证会的程序：

(一)村党支部、村民委员会研究确定听证会的议题、内容和参加会议的人员；

(二)村务公开监督小组审核听证会的议题、内容；

(三)向村民公布举行听证会的时间、地点、议题和规则；

(四)书面通知参加听证会的人员；

(五)村党支部书记或村民委员会主任主持听证会，介绍举行听证会的议题和听证的内容；

(六)参加听证的人员就议题提出意见或质询；听证委员会就有关问题作出解释或答复；

(七)主持人对听证议题进行小结，如需对听证议题进行表决的，要提交村民会议或村民代表会议讨论决定；

(八)做好记录并归档保存；

(九)听证会结束后，听证委员会向村民公开听证会结果。

村务民主听证会制度 篇2

威廉大内的Z理论, 强调文化因素的重要性, 并认为组织生产不仅是由技术和利润因素影响, 还与如信任、人与人之间的切联系等相联系。在Z理论中, 十分强调典型的决策过程是一个体现出集体意志和参与的过程, 也就是民主的过程。这种参与式的决策是组织的机制之一, 它有助于组织内部广泛地信息和价值观, 而且它还象征性地、明明白白地传达出企业的合作精神。

Z理论的精髓是提出组织的成功离不开信任的关系, 因此完全可以实行以沟通为基本原则的参与式管理。

二、我国政治民主的表现与完善

(一) 我国政治民主的表现

政治民主, 就是作为国家形态、国家制度的民主。马克思主义认为, 处理阶级内部的关系、阶级之间的关系和民族间、国家间的关系等, 都属于政治内容。因此, 列宁指出:“民主是一种国家形式, 一种国家形态。”他还指出:“民主就是承认少数服从多数的国家, 即一个阶级对另一个阶级、一部分居民对另一部分居民有系统的使用暴力的组织”。

1、新型民主的组织形式

人民代表大会制度是民主的组织形式。我国的社会主义民主是通过民主集中

制原则来实现。人民代表大会制度是我国社会主义民主的最基本的制度, 它能全面地、全权地代表人民行使国家权力, 是人民当家作主管理国家的基本形式, 是形式民主与实质民主的高度统一。

2、新型政党制度

我国的政党制度是共产党领导的多党合作制度。民主与政党已经连接成为相互联系的整体。我国实行的是共产党领导的多党合作制度, 其中一个重要特征就是坚持共产党的领导。共产党的性质决定了共产党的优越性。

3. 选举制度

我国人民享有平等的选举权。我国在2010年新修改的《选举法》中重申了选举制度是人民的基本权利。当前, 我国的选举制度日益完善, 使得人民利益能够充分的表达。

(二) 新时期下我国政治民主的完善

我国处在社会主义建设的关键时期, 有许多严重的新问题。如腐败问题已经成为中国最大的社会污染。其次, 我国贫富差距过大, 2008年基尼系数是0.49。此外, 公共安全问题, 主权和经济贸易摩擦等等问题, 都是我国当前遇到的主要问题。

在这样的情况下, 听证制度作为民主制度的表现形式在我国逐渐成熟的应用, 适应了我国社会转型发展的需要, 符合广大人民的根本利益, 也成为我国政治民主的新的表现。

三、我国民主决策对Z理论的实践——听证制度

在Z理论中, 十分强调典型的决策过程是一个体现出集体意志和重视雇员参与的过程, 社会学家称之为民主的过程, 其中, 组织选择许多人参与重大决策的策划。这种参与式的决策是组织的机制之一, 它有助于组织内部广泛地信息和价值观, 而且它还象征性地、明明白白地传达出企业的合作精神。

我国作为社会主义民主国家, 要充分体现人民当家作主, 就必须在制定公共政策时充分体现人民的意志, 而听证制度则是现阶段完善民主决策的重要体现。

(一) 听证制度的概述

听证程序是指国家机关作出决定之前, 给利害关系人提供发表意见提出证据的机会, 对特定事项进行质证, 辩驳的程序。其实质是听取利害关系人的意见。听证程序在国外作为一项法律制度已有几十年的历史了, 在程序和处理机制上都有一整套较为完善的应对措施。充分体现了行政程序三大原则:“公正、公开、参与”。听证制度来源于英国的自然公正原则 (1) 听取意见 (2) 不能作自己的法官。

(二) 听证制度在我国的发展与完善

1、我国的听证制度的发展

我国《宪法》第27条规定:“一切国家机关电子商务资料库和国家工作人员必须依靠人民的支持, 经常保持同人民的密切联系, 倾听人民的意见和建议, 接受人民的监督, 努力为人民服务。”这一规定为在行政程序中建立听证程序奠定了宪法基础。1996年公布的《行政处罚法》首次引入了听证程序, 《行政处罚法》第42条规定:“行政机关做出责令停产停业, 吊销许可证或执照, 数额较大的罚款等决定前, 应告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的, 行政机关应当组织听证。”

从1993年, 深圳率先实行价格审价制度。在此以后的时间里, 中国各地的听证制度都广泛的发展开来。目前, 全国所有省会城市都举行过价格听证会。听证会的主要议题集中在水电气、交通、景点门票等方面。

听证制度在我国近几年快速发展发展, 有以下几方面原因:

第一, 公民的民主法制意识的提高。当今的社会是民主的社会, 民主则要求国家机关在作出任何影响公民利益的决定之前, 要倾听公民的意见, 征得公民的同意, 听证的理念由此而生。人权理论也要求保护公民的人格不受侵犯。公民是政治参与的主体。

第二, 服务型政府的理念的影响。服务型政府就是使政府的角色从管理者变成了服务者, 树立民做主的观念, 将公众利益放在中心位置上, 政府与公民的地位真正地平等, 政府提高服务质量、效率。

2、我国听证制度的不足

自从1996年《行政处罚法》引入听证程序后, 听证在中国作为一个崭新的制度引起了人们广泛的关注和过高的期望。尤其是98年施行的《价格法》规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价, 应当建立听证会制度, 由政府价格主管电子商务资料库部门主持, 征求消费者、经营者和有关方面的意见, 论证其必要性、可行性”之后, 各种价格听证会在中国如火如荼的展开了。但是目前中国的听证制度存在着严重的弊端, 主要有以下几点:

(1) 听证代表的选出缺少法律依据。

2010年2月, 陕西省举行了居民水价价格听证会, 在会议上水价上涨的结论, 但这与普通老百姓的心声并不相符。原因是参会代表并不是城市中低收入者。因此, 应该建立听证代表的选拔机制。

(2) 听证会随意性大, 透明度低, 形式主义严重。

《行政处罚法》将行政程序引入我国法律当中。近几年, 各地的立法听证实践取得了一定的成效, 但由于缺乏必要监督, 以及政府为主体的理念, 使得真正体现民众利益的会议却暴露出随意形式主义等弊病。

3、我国听证制度的完善

(1) 听证制度的作用法定化

法律层面首先要给听证制度一个明确的定位。我国是社会主义法制化国家, 但当前对于听证的法律制定还比较落后和不完善。听证会是民众表达自身意愿的场所与重要途径, 所以从社会主义法律角度规范听证制度应经成为听证会能够健康发展的重要保证。

(2) 听证组织科学化

听证制度的组织应该科学化。听证代表的选择应该合理, 听证会的参与机构、组织机构都应该科学化。科学化的实质就是充分代表民意, 真正体现民意。政府组织企事业单位召开听证会时, 应该充分考虑民众的利益, 而不是单纯的站在政府的企事业单位的角度去考虑问题。

(3) 扩大听证制度的应用范围

目前我国的听证制度一般是生活设施、公共服务的价格听证上。其实, 我们可以国外的先进经验, 将听证制度广泛应用, 应用到除了国家机密外的一切关系民众利益的事件的决策上来。

听证会制度可以使公民与政府形成良好的合作与互动, 不再是管制与被管制, 体现了服务型政府的原则。行政听证是行政程序的核心内容, 从长远来看提高了行政效率。

对于Z理论中民主决策的运用, 对我国政府绩效的提高起到了积极的作用, 当然还有许多不足, 但于此同时, 我国政府在听证会制度上还处于起步阶段, 各方面都有不足。这些都反映了我国的听证工作有待加强。在新时期, 我们要按照以人为本的理念认真地做好听证工作加强民主决策。

摘要：Z理论 (theory z) 由日裔美国学者威廉大内提出的一种新型管理理论。Z理论十分强调典型民主决策的过程, 特别是, 组织选择许多人参与重大决策的策划。目前在我国的行政体制中, 民主决策仍然是不完善的。Z理论对我国政治的民主决策有着重要的启示意义。

关键词：Z理论,政治民主,听证制度

参考文献

[1]威廉·大内:《Z理论》, 机械工业出版社, 2007年7月第1版.

[2]彭宗超:《听证制度——透明决策与公共治理》, 清华大学出版社, 2004年5月第1版。

[3]杨惠基:《听证程序理论与实务》, 上海人民出版社, 1997年版。

[4]陈思喜:《推进和完善立法听证制度》, 《法制日报》, 2000-07-02。

[5]郭巍清:《现代公共政策分析》, 中山大学出版社。

[6]彭宗超:《听证制度与中国公共治理结构改革》, 清华大学第二届公共政策与管理国际研讨会议, 专题发言人论文集, 2002-05-15。

[7]《列宁选集第三卷》, 中文第二版, 第257页。

[8]《列宁选集第三卷》, 中文第二版, 第241页。

[9]徐鸿武:《民主政治大视野》, 1998年5月第1版, 第118页.

[10]胡鞍钢:《腐败:中国最大的污染——对中国20世纪90年代后半期腐败经济损失的初步估计》, 浙江人民出版社, 2001, 34～36。

村务公开和民主管理制度 篇3

一、切实做到村务公开的内容、形式和程序“三个到位”，重点推进财务公开。

（一）村务公开的内容：

1、本村建设和发展规划；

2、计划和财务计划；

3、计划完成情况；

4、财务收支明细；

5、各项财产、债权债务、收益分配、代收代缴款项；

6、土地征用及补偿、被征地农民社会保障情况；

7、宅基地的使用审批情况；

8、村土地、集体企业和财产的承包、经营和租赁情况；

9、兴办村公益事业的经费筹集方案；

10、公共设施建设项目的投资、承发包情况；

11、水、电等费用的收缴情况；

12、优抚、救济款物的发放情况；

13、新型农村合作医疗制度的实施情况；

14、计划生育政策落实情况；

15、村干部工作目标执行情况；

16、涉及村民利益和村民普遍关心的其他事项。

时间要求：第1项为本届公布一次，第2项为每年初公布，第3、14项每季公开一次，第4项每季公布（财务往来较多的村应每月公布一次），第15项为年末公布，其他各项均为及时单独公布。

（二）村务公开的形式：以村务公开栏公布为主，还可利用广播、电视、网络、报纸、意见表、村民手册以及各种会议等有效形式进行公开。

（三）村务公开的程序：村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案；村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后，提交村党组和村民委员会联席会议讨论确定，村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布；村财务公开由镇（街道）会计代理中心提供相关数据，村民主理财小组审核，村委会负责人签字后公开。

二、加强村民代表会议、村务公开监督小组、民主理财小组“三个组织”建设。

（一）村民代表会议是村级民主决策的基本组织形式，凡涉及村民利益的重大事项，都必须按照程序提请村民代表会议讨论决定。要完善村民代表会议的议事规则，建立健全村民代表联系村民制度，确保村民代表真正代表民意。

（二）村务公开监督小组成员经村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公开制度的落实。村务公开监督小组要依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向村民代表会议报告监督情况。

（三）民主理财小组成员由村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生，民主理财小组向村民代表会议负责并报告工作。民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务帐目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支。规范农村集体财务收支审批程序；经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。

三、推进民主议事协商、集体财务审计监督、民主评议村干部“三项制度”的建设和创新。

（一）加强民主议事协商制度建设。村重大事项在召开村民代表会议进行决策前，要向村民或村民代表公告，广泛听取村民意见；规范村级民主决策的程序，建立决策责任追究制度。

（二）加强对农村集体财务的审计监督，区、镇（街道）两级农村集体资产和财务管理指导部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作；村干部任期届满或离任时必须审计。

（三）推行民主评议村干部工作制度。民主评议村干部工作由乡级党委、政府具体组织，通过村民代表会议或与村民座谈等形式进行。民主评议一般每年进行一次，要把群众满意与否作为衡量村干部是否合格的标准，评议结果要与村干部的使用、奖惩和补贴（工资）标准直接挂钩。

村务民主听证会制度 篇4

2009年三里泽村村务公开民主管理工作要围绕一个中心（新农村建设村庄整治）、突出一个重点（民主理财活动）、推广一项制度（督查制度）、深化三项工作（评议村干部工作、村务公开工作、财务管理小组工作），具体如下：

二、规范村民民主理财活动，深化村级财务管理

（一）抓规范

1、人员产生及组成规范：结合新农村建设，用村党员大会或村民代表会议的形式推选产生新的民主理财小组成员（5-7人），以增强理财小组的公信力。村“两委会”成员及其直系亲属、村总会计不在推选之列。

2、理财时间规范：我村民主理财每季度一次

3、理财程序规范：理财小组组长主持理财活动→理财小组对上一次审核的账目进行复查，确认无误后盖上骑缝章→村委会主任汇报上月村级财务活动情况→理财小组对原始凭证逐一进行审核，如有疑义的，提出质疑→村委会主任或村总会计解答→对审核无误的原始凭证，由理财小组组长逐一签字→填写“村民民主理财活动记录”。

（二）抓深化

根据《财政部关于开展村级会计委托代理服务工作的指导意见》的要求，积极配合区农委加强村级财务规范化管理，加强对理财小组成员的培训，进一步深化村民民主理财活动，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。

三、推广督查制度，探索建立村务公开民主管理工作长效监督机制

2008年我区在南翔镇试点督查制度取得成功，2009年各镇、嘉定工业区和菊园新区应全部建立并实行村务公开民主管理工作督查制度。

（一）具体做法：镇级层面落实督查员，每周至少一次下基层督查，年内对所属村及村民小组逐一督查，包括村（组）务公开内容是否真实及时、民主理财是否规范开展、民主决策是否有效实施、组务管理小组是否建立并开展工作、各项制度是否有效落实、台帐记录是否全面规范、村民对村务公开民主管理工作是否满意等。督查情况与村主要干部年终考核挂钩。

（二）三项配套制度。通过实行三项制度，确保督查制度落到实处。一是双月通报制度，将督查情况向村民自治工作指导小组汇报，并通报各村；二是反馈制度，将督查结果及整改意见及时反馈至各村，跟踪整改情况；三是培训制度，组织督查员、村民政干部、村务监督小组成员、民主理财小组成员进行培训，提高业务操作水平，规范村务公开民主管理工作。

四、完善民主评议村干部工作，加强对村干部的监督

民主评议村干部工作应在党委、政府的指导下有序地开展。民主评议工作小组由村民代表会议推选产生，评议对象及其直系亲属不在推选之列。逐步扩大民主评议对象范围，包括村“两委会”成员、村民组长以及享受误工补贴（工资）的其他村务管理人员。提倡用村民会议的形式评议村干部，村民会议集中评议因受场地的限制，可采用各村民小组分别评议的方式进行。评议结果应与村干部报酬直接挂钩。2009年力争所有村通过村民会议或村民代表会议民主评议村干部，其中60％以上的村采用村民会议的形式评议。

五、深化村（组）务公开，提高村委会工作透明度

2009年各村村（组）务公开工作应在公开内容、时间、形式、程序等方面进一步加以规范。一要全面公开。除全区统一规定的村务公开22项内容、组务公开10项内容外，各村可根据各自实际和村民的意愿，适当增加公开内容。二要及时公开。不同的公开内容应按照年、季度、月、及时等不同时段分别公开。三要多样公开。除公开栏固定公开外，还可通过会议、简报、网络等多种形式公开；四要规范公开。需要公开的内容必须经村务监督小组审核无误，由监督组长签字、盖章后方可公开。同时村（组）务公开工作应由专人负责，公开资料以年为单位及时、规范归档，全面、真实反映村务公开的全貌。

六、推进组务管理小组工作制度，加强村民小组民主管理

村民小组是村务公开民主管理工作的基础，建立组务管理小组工作制度，有利于规范村民小组的经济活动及日常管理。2009年各单位要结合村委会换届选举，指导各村民小组推选产生新一届组务管理小组成员，组织管理小组成员进行培训，力争有70%以上的村民小组认真落实组务管理小组工作制度，充分发挥村民小组在村务公开民主管理工作中的积极作用。

1.村务公开的程序

（1）村民委员会根据本村的实际情况，依法提出公开的具体内容；

（2）村务公开监督小组对村民委员会提出的方案进行审查、补充和完善；

（3）村“两委会”对村务公开监督小组提出的审查、补充和完善的方案进行讨论、确定；

（4）交村委会公布；

（5）每一次村务公开后，村“两委会”、村务公开小组的负责人，接待群众查询，并做好核实、纠正和解释工作。

2.严格执行“两审一办”制度

各镇（街道、管委会）要严格按业务部门要求，统一实行“两审一办”制度，即：在实行村组会计委派制度或集体办公制度的基础上，财务方面实行“两审”制度，一是由村组民主理财小组审核单据是否真实、合理，加盖印章并由所有成员签字；二是由镇（街道、管委会）有关业务部门审查单据是否合规、合法。

（四）规范村务公开时间

村务公开的时间分为年度公开、常规公开和即时公开。年度公开的时间在年初或年末；常规公开为每季度一次，即每年的4、7、10月和次年的元月15日前公开；村内发生的特别重大的村务、财务、政务等要即时公开。

三、责任措施

（一）提高认识

实行村务公开和民主管理规范化工作，是实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观，维护农民群众根本利益的具体体现；是完善村民自治，发展社会主义民主的重要内容；是顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；是促进农村党风廉政建设，密切党群干群关系，保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权的有效途径。各镇（街道、管委会）和市级有关部门要充分认识此项工作的现实意义，准确把握具体要求，增强做好此项工作的紧迫感和责任感，确保抓好、抓实、抓出成效。

（二）加强领导

为切实加强对此项工作的领导，市上对原农村村务公开和民主管理规范化工作领导小组成员进行了调整充实，进一步明确了各成员单位工作职责。各镇（街道、管委会）也要成立村务公开和民主管理规范化工作领导小组，由党委副书记、纪委书记任组长，分管民政、农经的领导任副组长，从事民政、财政、农经、计生等相关工作的人员为成员；要落实镇、村的村务公开具体责任人，配备专人负责此项工作；要建立严格的责任制，做到责任到人。市上将把此项工作纳入年终目标考核。

（三）强化培训

各镇（街道、管委会）和市级有关部门要认真学习中央和省、市有关村民自治、村务公开民主管理的法律、法规、政策，将村务公开和民主管理规范化工作纳入村干部及农民培训的重要内容；要采取群众喜闻乐见的方式，有计划、有针对性地向广大群众宣传实行村务公开和民主管理的重要意义，通过学习培训和广泛宣传，进一步提高干部群众的认识。

（四）创新形式

各镇（街道、管委会）除了利用现有的村务公开栏进行公开外，还应结合本地实际，对村务公开的形式进行创新。要充分利用党员大会、村民代表会议、村民会议、发放公开信等形式，使村民了解村务公开内容，充分发挥村民代表作用，让村民代表向各自的联系户告知村务公开内容；同时，有条件的村，还可以利用有线电视、广播、自办刊物等方式进行公开。

（五）加强考核

市农村村务公开和民主管理规范化工作领导小组要建立监督机制，采取定期、不定期的形式对各镇（街道、管委会）的村务公开工作进行检查，并将检查结果作为年终目标考核的重要依据之一。各镇（街道、管委会）要按季度对村务公开工作进行检查，发现问题及时整改；要注意通过各种渠道，广泛收集并听取群众的意见和建议，及时梳理，认真研究解决；要建立村务公开档案管理制度，做到有据可查，有效监督。

（六）责任追究

村务民主听证会制度 篇5

【颁布单位】 中共中央办公厅､ 国务院办公厅【发文字号】 中办发[2004]17号

【颁布时间】 2004-06-22【生效时间】 2004-06-22

【时效性】

《中共中央办公厅､国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发〔1998〕9号)下发和《中华人民共和国村民委员会组织法》施行以来,全国农村普遍实行了村务公开和民主管理制度,为促进农村改革､发展和稳定发挥了重要作用｡为认真贯彻落实党的十六大提出的“健全基层自治组织和民主管理制度,完善公开办事制度,保证人民群众依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督”的要求,适应农村发展的新形势,进一步推进农村社会主义物质文明､政治文明､精神文明协调发展,经党中央､国务院同意,现就健全和完善村务公开和民主管理制度提出如下意见｡

一､充分认识进一步做好村务公开和民主管理工作的重大意义

当前,我国正处在全面建设小康社会､加快推进社会主义现代化的新的发展阶段,农村改革､发展和稳定的任务十分繁重｡实行村务公开和民主管理,是实践“三个代表”重要思想,维护农民群众根本利益的具体体现;是完善村民自治,发展社会主义民主的重要内容;是顺利推进农村改革和发展,加快农村全面建设小康社会进程的必然要求;是促进农村党风廉政建设,密切党群干群关系的有效途径｡近年来,全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果,但我们也应清醒地看到,一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式､轻实效,制度不健全､决策不民主等问题｡这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应,在一定程度上影响了农村经济和社会的发展｡为了把党在农村的各项政策落到实处,切实解决好“三农”问题,必须进一步健全和完善村务公开和民主管理制度,扎实推进村务公开和民主管理工作｡各级党委和政府要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感,真正把这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好､抓出成效,实现好､维护好､发展好广大农民群众的根本利益｡

二､进一步健全村务公开制度,保障农民群众的知情权

(一)完善村务公开的内容｡国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项,如计划生育政策落实､救灾救济款物发放､宅基地使用､村集体经济所得收益使用､村干部报酬等,应继续坚持公开｡要继续把财务公开作为村务公开的重点,所有收支必须逐项逐笔公布明细账目,让群众了解､监督村集体资产和财务收支情况｡同时,要根据农村改革发展的新形势､新情况,及时丰富和拓展村务公开内容｡当前,要将土地征用补偿及分配､农村机动地和“四荒地”发包､村集体债权债务､税费改革和农业税减免政策､村内“一事一议”筹资筹劳､新型农村合作医疗､种粮直接补贴､退耕还林还草款物兑现,以及国家其他补贴农民､资助村集体的政策落实情况,及时纳入村务公开的内容｡农民群众要求公开的其他事项,也应公开｡

(二)规范村务公开的形式､时间和基本程序｡各地农村应坚持实际､实用､实效的原则,在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏,同时还可以通过广播､电视､网络､“明白纸”､民主听证会等其他有效形式公开｡一般的村务事项至少每季度公开一次,涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开｡集体财务往来较多的村,财务收支情况应每月公布一次｡要推进村务事项从办理结果的公开,向事前､事中､事后全过程公开延伸｡要充分利用现代科学技术,不断创新村务公开的有效形式和手段｡村务公开的基本程序是:村民委员会根据本村的实际情况,依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案;村务公开监督小组对方案进行审查､补充､完善后,提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定;村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布｡

(三)设立村务公开监督小组｡村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代

表中推选产生,负责监督村务公开制度的落实｡村干部及其配偶､直系亲属不得担任村务公开监督小组成员｡村务公开监督小组及其成员应当热爱集体,公道正派,有一定的议事能力,其中应有具备财会知识的成员｡村务公开监督小组要依法履行职责,认真审查村务公开各项内容是否全面､真实,公开时间是否及时,公开形式是否科学,公开程序是否规范,并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况｡对不履行职责的成员,村民会议或村民代表会议有权罢免其资格｡

(四)听取和处理群众意见｡群众对公布的内容有疑问的,可以口头或书面形式向村务公开监督小组投诉,村务公开监督小组对群众反映的问题应当及时进行调查,确有内容遗漏或者不真实的,应督促村民委员会重新公布;也可以直接向村党组织､村民委员会询问,村民委员会应在10日内予以解释和答复｡村民委员会要对村务公开资料进行整理归档并妥善保管｡三､进一步规范民主决策机制,保障农民群众的决策权

(一)推进村级事务民主决策｡凡是与农民群众切身利益密切相关的事项,如村集体的土地承包和租赁､集体企业改制､集体举债､集体资产处置､村干部报酬､村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等,都要实行民主决策,不能由个人或少数人决定｡村民委员会的设立､撤并､范围调整,由乡级人民政府提出意见后,必须经村民会议讨论同意,并报县级人民政府批准｡集体经济已实行股份制或股份合作制改革的村,要按照改革后的有关要求进行民主决策和民主监督｡村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规,不得有侵犯村民人身权利､民主权利和合法财产权利的内容｡

(二)明确村级民主决策的形式｡村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议｡召开村民会议,应当有本村18周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过｡涉及农村土地承包､调整等重大事项,应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进行民主决策｡村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项｡村民代表由村民依法推选产生,妇女代表要占一定比例｡要完善村民会议和村民代表会议议事规则,建立健全村民代表联系户制度,确保村民代表真正代表民意｡认真研究和探索村庄撤并､外出务工经商人员不断增多情况下村级民主决策的有效形式｡

(三)规范村级民主决策的程序｡涉及村民利益的事项,原则上要遵循以下决策程序:由村党组织､村民委员会､村集体经济组织､十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案;由村党组织统一受理议案,并召集村党组织和村民委员会联席会议,研究提出具体意见或建议;由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定;由村党组织､村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理｡对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项,会前要向村民或村民代表公告,广泛征求意见;会后要及时公布表决结果;对决定事项的实施情况,要及时公布,自觉接受群众监督｡涉及村民利益的重大事项,必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定｡

(四)建立决策责任追究制度｡除发生自然灾害等紧急情况外,村民会议或村民代表会议依法形成的决议不得随意更改,如因情况发生变化确需更改的,要通过村民会议或村民代表会议讨论决定｡村民会议或村民代表会议讨论决定的事项,要形成书面记录并妥善保存｡未经村民会议或村民代表会议讨论决定,任何组织或个人擅自以集体名义借贷,变更与处置村集体的土地､企业､设备､设施等,均为无效,村民有权拒绝,造成的损失由责任人承担,构成违纪的给予党纪政纪处分,涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理｡

四､进一步完善民主管理制度,保障农民群众的参与权

(一)推进村级事务民主管理｡村党组织､村民委员会要依据党的方针政策和国家的法律法规,组织全体村民结合实际讨论制定和完善村民自治章程､村规民约､村民会议和村民代表会议议事规则､财务管理制度等,明确规定村干部的职责､村民的权利和义务,村级各类组织的职责､工作程序及相互关系,明确提出对经济管理､社会治安､移风易俗､计划生育等方面的要求｡用

制度规范村干部和村民行为,增强村民自我管理､自我教育､自我服务的能力,增强干部群众的法制观念和依法办事能力｡

(二)建立村民委员会换届后的工作移交制度｡村民委员会换届工作结束后,原村民委员会应将公章､办公场所､办公用具､集体财务账目､固定资产､工作档案､债权债务及其他遗留问题等,及时移交给新一届村民委员会｡移交工作由乡级人民政府负责主持｡对拒绝移交或无故拖延移交的,村党组织､乡级党委和政府应给予批评教育,督促其加以改正｡移交过程中发现有重大问题的,村干部和村民可以向乡级人民政府或者纪检监察机关､人民法院､人民检察院等有关机关反映,受理单位应及时依法处理｡

(三)加强村民民主理财制度建设｡村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行,民主理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生｡民主理财小组向村民会议或村民代表会议负责并报告工作｡民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督,参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度,有权检查､审核财务账目及相关的经济活动事项,有权否决不合理开支｡当事人对否决有异议的,可提交村民会议或村民代表会议讨论决定｡村民有权对本村集体的财务账目提出质疑,有权委托民主理财小组查阅､审核财务账目,有权要求有关当事人对财务问题作出解释｡对群众反映财务问题较多的村,县､乡党委和政府及有关部门要帮助其搞好财务清理整顿工作,解决存在的问题,建立健全财务管理和民主理财制度｡制定和完善集体资产监管办法,防止集体资产流失,确保村集体资产保值､增值｡

(四)规范农村集体财务收支审批程序｡财务事项发生时,经手人必须取得有效的原始凭证,注明用途并签字(盖章),交民主理财小组集体审核｡审核同意后,由民主理财小组组长签字(盖章),报经村党组织､村民委员会负责人审批同意并签字(盖章),由会计人员审核记账｡经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项,有关支出由责任人承担｡财务流程完成后,要按照财务公开程序进行公开,接受群众监督｡乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督｡

五､进一步强化村务管理的监督制约机制,保障农民群众的监督权

(一)加强对农村集体财务的审计监督｡县､乡两级农村集体资产和财务管理指导部门,要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作｡审计内容主要包括:集体资产的管理使用､财务预决算､财务收支､生产经营和建设项目的发包管理､集体的债权债务､上级划拨或接受社会捐赠的资金､物资使用等情况,以及群众要求审计的其他事项｡当前,要加大对集体土地征用､集体企业改制､“村改居”和并村过程中集体资产的处置､村内“一事一议”筹资筹劳､新型农村合作医疗､政府发放到村到户的各项补贴资金和物资等事项的审计力度,并将审计结果及时公布｡村干部任期届满或离任时必须审计｡在审计中查出侵占集体资产和资金､多吃多占､铺张浪费的,要责令其如数退赔;涉及国家工作人员及村干部违法违纪的,需要给予党纪政纪处分的,移交纪检监察机关处理;构成犯罪的,移交司法机关依法追究当事人的法律责任｡农村集体经济组织､村民小组､农(畜)产品行业协会和农民专业合作组织所有的资产,也要实行财务公开,加强管理与监督｡

(二)推行民主评议村干部工作制度｡民主评议对象为村党组织班子成员､村民委员会班子成员､村集体经济组织班子成员､村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴(工资)的其他村务管理人员｡民主评议由乡级党委､政府具体组织,通过村民会议､村民代表会议或与村民座谈等形式进行｡民主评议一般每年进行一次,要把群众满意与否作为衡量村干部是否合格的标准,评议结果要与村干部的使用和补贴(工资)标准直接挂钩｡对连续两次被评为不合格的村干部,是村党组织成员的,按党内有关规定处理;是村民委员会班子成员或村集体经济组织班子成员的,应责令其辞职,不辞职的应启动罢免程序;其他村务管理人员,由村民委员会召开村民会议或村民代表会议作出处理决定｡

(三)建立和完善村干部的激励约束制度｡要大力宣传､鼓励和表彰积极推行村务公开和民主管理的干部,切实维护和保障村干部的合法权益｡对在村级重大事务决策和管理中违反程序,独断专行,以及因工作失误造成重大损失,或村务公开不及时､不全面､弄虚作假､侵犯农民民主权利的干部,村民会议或村民代表会议有权提出批评并要求限期改正;对拒不改正的,是村党组织班子成员的,按党内有关规定给予相应的党纪处分,是村民委员会班子成员的,依法予以罢免｡

六､进一步加强对村务公开和民主管理工作的领导

(一)加强组织领导｡各级党委和政府要以求真务实的精神,把推进村务公开和民主管理作为关系农村改革､发展和稳定的一件大事来抓,并与增加农民收入､加强农村社会主义精神文明建设和党的建设等各项工作紧密结合起来,使之相互促进､共同提高｡各省(自治区､直辖市)党委和政府要及时研究分析村务公开和民主管理工作情况,提出指导性意见｡县(市)党委和政府要制定具体的实施意见,常抓不懈｡要把推进村务公开和民主管理作为考核评比民主法治示范村､“五个好”村党组织､“五个好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县(市)的一项重要内容,通过严格考核,促进村务公开和民主管理制度的进一步落实｡

(二)健全领导体制和工作机制｡各地要建立健全党委和政府统一领导､有关部门共同参与､民政部门组织协调的领导体制和工作机制,并保证开展工作的必要人员和经费｡各有关部门要在各自职责范围内支持和引导村党组织､村民委员会､村集体经济组织做好村务公开和民主管理方面的工作｡共青团､妇联和计划生育协会要动员农村青年､妇女､计划生育协会会员积极参与村务公开和民主管理活动｡村务公开协调机构要及时掌握工作动态,加强沟通和协调｡新闻媒体要加强舆论引导和监督｡要通过培育典型､示范引导､专项检查等多种形式,积极探索推进村务公开和民主管理的有效途径｡

(三)明确县乡党委和政府的责任｡健全和完善村务公开和民主管理制度,县､乡党委和政府是关键｡要建立党政领导责任制,把村务公开和民主管理作为基层干部政绩考核的重要内容,并不断完善考核评价办法｡要加大督促检查力度,及时受理群众来信､来访和申诉,及时化解社会矛盾,维护农村稳定｡要加大培训力度,加强对新任村组干部､农村财会人员､民主理财小组成员和村民代表的培训,提高他们的政策水平和依法办事能力,使他们善于用说服的方法､示范的方法､服务的方法推动农村工作｡要切实加强农村精神文明建设和思想政治工作｡积极引导农民群众参与村务公开和民主管理的实践活动,在实践中学会正确行使民主权利｡坚决制止利用宗教､宗族､家族势力干预基层经济社会事务管理的行为｡

村务民主决策的实践解析 篇6

摘 要: 村务民主决策是村民自治的核心。近几年来,杭州市余杭区通过建立和完善村务民主决策制度,极大地推进了农村基层民主政治建设的发展。但在完善村务民主决策的运行机制、理顺党员议事会与村民代表会议的关系、从根本上改变村务公开制度实施主体的错位状况等方面,还需要进一步改进。

关键词: 村民自治 村务民主决策 “余杭经验”

在村民自治的“四个民主”中,民主选举是基础,而民主决策则处在核心的地位,民主管理、民主监督应该围绕民主决策进行。这是因为,村民参与村务最重要的是体现在重要村务的决策上。只有实施村务民主决策,才能真正实现“村干部由村民自己选,村里的事由村民自己管”,才能推进民主管理和民主监督。近几年来,杭州市余杭区通过建立和完善村务民主决策制度,极大地推进了农村基层民主政治建设的发展。

一、“余杭经验”的主要做法

1·制定民主决策流程图

针对过去村务决策“书记主任碰碰头,‘两委’班子点点头,群众不知哪一头”的情况,余杭区规范了民主决策程序,按照“一般村务集体商议决定、重大村务村民讨论决定”的原则,确定了“议题提出、受理、‘两委’协商、民情恳谈、村民代表表决、公开”六个步骤,并要求制成“民主决策流程图”,装框上墙。村里的每项重大决策都必须经过上述程序,按多数人的意见作出决定,形成了民主决策的制度和氛围。在村务公开栏上,村民代表会议有关议题的提出和表决的时间、地点、人员、内容,在表决中应到、实到代表数以及表决结果等都必须逐项公布。

“民主决策流程图”是余杭区在村民代表会议制度基础上对民主决策工作的进一步完善和规范,已被中国———欧盟村务管理培训项目中心确定为推广内容。

2·制定《村务公开工作规则》

为改变传统的由少数人甚至是一个人说了算的集权式村务运作方式,余杭区依据有关法律法规,于2004年8月制订出台了《余杭区村务工作规则》,共8章32条,详细划分了村务工作范围,明确了全区范围内设置机构的工作职责和工作原则,对村庄基本工作制度、财经管理制度、议事决策制度、民主监督制度、组级议事制度以及责任追究制度等作了明确、具体的规定,从制度上保障了村民的知情权、决策权、参与权、监督权,界定了村干部的办事权限,强化了对村干部权力的约束。

村务公开的程度如何,对于开好村民代表会议,实施民主决策有直接的关系。《余杭区村务工作规则》拓宽了村级事务公开的范围和深度,规定村务公开工作必须做到“5个100%”:村务公开栏100%设在墙外醒目处;村务100%按季公开(年集体收入50万元以上的村按月公开,100万元以上的村按月公开到户);村务内容100%按统一表式;村级招待费及村干部报酬100%逐笔逐人公开;村级民主监督小组100%民主选举产生。同时,余杭区还要求各村每年年末由村民代表民主评议村干部的报酬数目,村干部的报酬和招待费必须逐笔上墙。

3·提升村民代表会议的质量

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(以下简称中办2004年17号文件)规定:“凡是与农民群众切身利益密切相关的事项,如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等,都要实行民主决策,不能由个人或少数人决定”,并明确规定村的决策权力属于村民会议和村民会议授权的村民代表会议。要提高村务民主决策的水平,关键在于提高村民代表会议的质量。

(1)建立党员议事会制度,发挥党员在村务民主决策中的作用

建立和完善党员议事会制度是保障党员民主权利的重要载体,也有利于村民代表会议制度的建立和完善。我们在南苑街道高地村调研时发现,过去由于村民利益的离散性,村民代表会议在大多数情况下难以达到预期的效果。村民代表或者只对与自己利益相关的事感兴趣进行讨论,反之则不感兴趣而要求早点散会;或者缺乏对村里利益的通盘考虑,为了本人或部分村民的利益而争吵,经常使村民代表会议在吵闹声中不欢而散。针对这种情况,村党支部想到了党员议事会。在村“两委会”联席会议初步作出决定后,召开党员议事会征求意见,一是可以完善村“两委会”的决定,二是党员中的村民代表可以做好其他村民代表的工作,三是有利于发挥党员在村务决策和实施中的作用。近年来,村里的服装市场扩大招商、土地征用后的补偿等事情,在召开村民代表会议前,先召开党员议事会,取得了良好的效果。过去召开村民代表会议时,往往从头到尾都由村主要干部介绍工作情况并作些解释,由于缺乏及时地沟通,容易造成村民代表会议上村民代表与村主要干部的对立。现在,不是村干部的党员村民代表能踊跃发言,大多起到了正面引导的作用。党员要发挥先锋模范作用,首先党组织必须尊重党员,保障党员的民主权利,并建立必要的载体。党员议事会与村民代表会议组成不同,行使的权利不同,但两者存在一定的联系,党员议事会制度的完善有助于村民代表会议制度的完善。只有党内民主建设的加强才能更好地推动农村基层民主政治建设的发展。

(2)建立民主恳谈会制度

径山镇径山村制定了《深化民情恳谈会制度的若干意见》,规定民情恳谈会一般每季度召开一次,若工作中遇到与群众关系密切的阶段性热点、难点问题,可视情况即时召开。民情恳谈会根据会议内容涉及而确定,要有代表性,人数在10人以上,一般由村“两委会”、村民小组推荐产生,一些涉及面广的会议,也可不确定代表,通过广播、公告等形式,告知村民踊跃参加,人数不限。及时酌情邀请镇领导、各级人大代表、政协委员参加。另外,根据会议内容,还可视情特邀区级机关有关部门负责人参加。民情恳谈会一般一次会议设一个主题,每次会议主题由村“两委会”确定。会议主题确定后,要搞好调查研究,并提前一周把会议主题向村民公布,以便了解实际情况,收集村民的意见和建议。民情恳谈会后,要召开村“两委会”联席会议,制定解决的办法和措施、落实责任人和交办时间。对村民提出的问题,要做到件件有答复、事事抓落实。落实情况要在村务公开栏公布,或通过广播、公告向村民公布,接受村民监督。

(3)建立村干部、村民代表联系村民制度

为了使村民代表的决策真正集中民智、体现民意,余杭区建立了村干部、村民代表“双联”制度,要求每名村干部必须联系一定数量的党员和村民代表,每名村民代表必须联系一定数量的农户,以便及时了解村民的意见和建议。径山镇径山村的村民代表崔叶根负责联系六位农户户主,他认为“双联”制度非常符合村里工作实际,村民代表就是普通老百姓中的一员,平时老百姓有什么建议和想法,通过村民代表可以及时反映到村里。

(4)建立村民民主评议村干部制度

村民民主评议村干部制度是反映民意,保障村民监督权,提高村干部素质的重要载体,也有利于提高村民参与村务决策的积极性。余杭区在全区范围内推行了村干部述职述廉、村民民主评议村干部工作和报酬制度。这项制度规定,每年年末都要由全村所有党员和村民代表听取村干部述职,随后对村干部的报酬进行无记名评定。在民主评议中,村干部的行为和村级财务成为参评者关注的热点话题。通过民主评议,力求做到村干部的报酬和前途由村民决定。民主评议村干部的工作和报酬,有利于村民的利益表达,维护了村民的民主权益,有利于增强村干部的勤政意识和廉政意识,调动他们工作的积极性、主动性。这项制度的推行,受到了村民的普遍赞扬。

二、“余杭经验”给人们的启示

1·要从三维视角研究村务民主决策机制

在村民自治的条件下,村党组织、村委会和村民代表会议共同构成农村社区的治理结构。因此,要把原有二维视角(村党组织和村委会)的研究方式拓展为三维视角(村党组织、村委会、村民代表会议),以建立起村党组织、村委会、村民代表会议的联动机制,探索建立和完善村务民主决策的机制。这里的关键在于,要把村党组织的领导与村民自治的体制框架接轨,把党的领导渗透、融入到依法办事的过程中去。村党组织要按照《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)和中办2004年17号文件的规定,维护村民会议和村民代表会议的权威,通过村民会议或村民代表会议把党组织的主张变为村委会和村民的自觉行动,并在这一过程中不断增强村党组织的民意基础。

2·村民自治需要实现实体民主到程序民主的转换

制度从层次上看,有根本制度和具体制度之分。从性质上分,制度可分为实体性制度和程序性制度。实体性制度是各级组织、各级机关及其成员的职责、权限及义务等方面的规定,程序性制度是为保证实现实体性制度所作的具体规定。[1](PP158-159)实体性制度主要解决的是什么能做、什么不能做的问题,程序性制度主要解决的是怎么做的问题。实体性制度和程序性制度既有区别,又密切联系。要使实体性制度得以有效地贯彻落实,还必须有完备的程序性制度,它是实施实体性制度的具体做法或“操作规程”。村民自治主要的立法建制框架,同样包括实体性制度和程序性制度两个方面。实体性制度规定了村党组织和村委会各自的职能,赋予了村民各方面的民主权利。程序性制度主要解决的是村民如何行使民主权利的问题。

改革开放以来,无论是党内的制度建设,还是国家层面的制度建设,都有了很大的发展。但实体性制度和程序性制度建设都还存在着不少问题。突出表现在,一些实体性制度不够具体、明确,同时程序性制度建设总体上还远远落后于实体性制度建设,“重实体、轻程序”的思维方式仍然没有从根本上得以转变,使许多制度不同程度地存在着操作性不强,难以落实的问题。就村级组织的关系而言,一方面存在着有关法律对各自权限范围不确定的问题,另一方面缺乏程序化的规定,即没有明确各自权限的实现方式,最主要的是缺乏村级公共权力的程序化运作机制。这就使得村务民主决策在理念上、在宏观的制度层面上是清楚的,但如何具体实施却遇到了难题。同样,村民如何行使民主权利的问题也没有得到很好地解决,而这又在一定程度上影响了村“两委会”关系的协调。运行程序是制度的特性,也可以说是制度的题中应有之义。它是坚持和贯彻基本原则和基本要求所必须遵循的操作规程、具体规则和基本步骤。研究村务决策中的程序民主,就是要解决村民如何行使民主权利的问题;解决在农村基层民主政治建设发展的新形势下,村党组织、村委会、村民会议(村民代表会议)如何处理好相互关系,解决这些组织在村务决策中“具体该做什么”和“具体怎么去做”的问题。

3·建立和完善村务民主决策制度是村党组织

建设与村民自治有机结合的契合点农村现在面临的诸多问题,既与农村基层民主

政治建设中存在的问题有很大的关系,也与农村基层党组织建设的滞后直接相关。如果脱离农村基层民主政治建设的实践,就无法深入研究新形势下的农村基层党组织建设,就会导致就党建论党建的状况,根本不能指导实践。反之,如果不加强农村基层党组织建设,也无法加快农村基层民主政治建设的发展。关键在于要改变现有研究中一定程度上存在着的两者相脱节的问题,研究如何把农村基层党组织建设与农村基层民主政治建设有机地结合起来。

村党组织建设与村民自治有机结合的契合点在于构建符合村民自治要求的村务民主决策机制,而要构建符合村民自治要求的村务民主决策机制,其关键是理顺村党组织与村民代表会议的关系、村委会与村民代表会议的关系。要把村党组织与村民自治有机结合的契合点放在村民会议和村民代表会议,这样才能较好地实现党的领导、发扬民主和依法治村的有机统一。通过对村党组织、村委会、村民会议或村民代表会议权能的制度化划分,由“为民作主”转变到“让民作主”,有助于形成既能体现村党组织的领导地位,又符合村民自治要求的村级组织决策机制,同时也有助于形成村“两委会”良性互动的格局。

4·村务民主决策的制度创新需要政府强有力的推进

中国社会发展的历史路径与西方社会不同,走的是一条“规划的社会变迁”的道路,必须以政治发展来推动社会发展,政府在乡村社会的发展中,注定要扮演主导角色。[2]回顾改革开放以来农村发展的历史,包括民主政治建设的进程,我们不难看出改革往往起源于村庄内部,由内源驱动。但在现有的制度环境下,村务民主监督运作过程中,村民与村干部的对局无疑是一种非均衡的博弈。面对一些村干部以权谋私、滥用职权而得不到有效监督和制约的状况,村民具有推进村务公开、建立和完善村务民主决策制度的强烈需求,而政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势。经验表明,政府主导制度创新通常是交易成本最低的创新形式。同时,农村基层民主政治建设的制度创新往往影响到一部分村干部甚至一些乡镇干部的既得利益,制度创新不可避免地会受到某些阻力。只有通过更高权力拥有者的强制干预,才可能为农村基层民主政治建设的制度创新提供强有力的支持,使得制度创新能够实现。

余杭区建立和完善村务民主决策制度的工作,首先是村民对村庄民主治理需求的强烈反映,余杭区委、区政府对此作出了积极地回应,而区委、区政府的介入又有力地推动了制度创新的实现和改革的进程。这说明,在社会变革中党委和政府要注重发挥组织和引导的作用。正如中办2004年17号文件所指出:“健全和完善村务公开和民主管理制度,县、乡党委和政府是关键。”实现村务民主决策的创新和发展是提升村民自治的一条重要路径,而地方党委和政府在其中居于至关重要的地位。地方党委和政府只有正确对待村民的利益诉求,依据相关法律和制度的精神,积极推进包括村务民主决策在内的农村基层民主政治建设各项制度的创新,才能提高治理水平,缓和、化解农村社会的矛盾,促进和谐发展。

三、需要进一步解决的问题

目前,余杭区村务民主决策工作已经取得了比较明显的成效,但还有待于进一步完善。

1·完善村务民主决策的运行机制

机制具有长期性、稳定性、可操作性的特点,机制问题是加强农村基层组织建设和民主政治建设最具基础性、长期性和根本性的问题。只有建立健全相关机制,才能更为有效地提升农村基层组织建设和民主政治建设的水平。因此,要完善村务民主决策,必须加强机制建设。村务民主决策的运行机制是一个链式结构,主要有村民代表的产生、村民或村民代表议案的提出与受理、村民会议或村民代表会议的召开、村民会议或村民代表会议有关事项的落实等等,不论其中哪一个环节出了问题,都会影响村务民主决策的有效性。完善村务民主决策的运行机制,要切实做好以下工作:

一是建立和完善村民民主选举村民代表的制度。村民代表的推选方式是否民主,村民代表是否具有民主素质和能力,是村民代表会议制度能否发挥作用的关键。现在不少地方村民代表是由村“两委会”指派的,即所谓的“指派”与“派选”。即使村“两委会”不指派,也必须经过他们审定。而有些村庄的村民代表虽然由村民民主选举产生,但村干部往往与一些村民代表结成了利益群体。针对这些问题,我们认为,村民代表的产生必须充分发扬民主,充分反映民意,保证其代表性,《村组法》或者各省、市、自治区实施《村组法》办法中要具体规定村民代表的产生办法,县(市、区)人大和民政部门要指导和监督村民代表的产生,乡镇要组织村民民主评议村民代表。

二是建立和完善村民或村民代表议案的提出与受理的制度。中办2004年17号文件提出了涉及村民利益事项的决策程序,对建立和完善村民或村民代表议案提出与受理的制度具有指导性。但问题在于实践中如何具体实施。例如,村民或村民代表知情权、参与权的享有程度直接关系到议案的提出;村党组织统一受理议案,召集村“两委会”联席会议研究提出具体意见或建议时,由于议案的提出者并不在场,村“两委会”成员对议案的意义、目的、各个环节应注意的问题的认识,与议案的提出者存在一定的差距,对议案提出的过程可能也不了解,这些都会影响村“两委会”联席会议研究时的质量。我们认为,村党组织统一受理议案,召集村“两委会”联席会议研究具体意见或建议之前,要对统一受理的议案进行公示,意在广泛征求村民的意见;村“两委会”联席会议研究具体意见或建议时,要尽可能地安排议案提出者列席,并给予其说明议案提出的目的、实行方法以及其他方面需要了解和解释的权利;在村“两委会”联席会议研究具体意见或建议后,准备提交村民代表会议讨论决定之前,再一次进行公示,旨在充分反映民意,提高决策的科学性。

三是开好村民代表会议。在村民代表会议召开之前,村委会应提前3天将所讨论的内容通知村民代表,并在村务公开栏里进行公告,村民代表要走访村民广泛征求意见,以提高村民代表会议的质量。村党组织有责任检查、督促村委会和村民代表做好这些工作。村民代表会议召开时,要避免走过场,让村民代表尽量发表意见,村民代表要将村民的意见和建议客观真实地进行反映。要留有足够的时间进行酝酿讨论。在表决的方式上,应杜绝举手表决的方式。召开村民代表会议要有三分之二以上的村民代表参加,所有决定应有半数以上村民代表同意。对于涉及承包土地调整、金额巨大的集体财产处理和工程建设项目以及重要章程的修改等特别重要的事项,在村民代表会议作出决定后,还必须实行村民“公决制”或“公议制”,只有在过半数的村民同意的情况下才能生效。

2·理顺党员议事会与村民代表会议的关系

在建立和完善党员议事会制度的同时,必须理顺党员议事会与村民代表会议的关系。在调研中,我们发现村党员议事会制度还存在着一些问题,如有的村以党员议事会取代村民代表会议,在党员议事会开过后不再召开村民代表会议,或者在召开村民代表会议时强调已经召开过党员议事会进行了讨论,只向村民代表通报一下,就不再组织讨论了;又如把党员议事会与村民代表会议一起召开,只是非村民代表的党员最后没有表决权。我们认为,这些做法虽然在一定程度上保障了党员的民主权利,但却侵犯了村民代表的权利,不利于村级民主政治建设。

3·从根本上改变村务公开制度实施主体的错位状况

建立和完善村务民主决策的运行机制是一个系统工程,不能就决策论决策,需要整个村务工作的制度完善。在这个方面,余杭区通过制订《余杭区村务工作规则》提供了很好的经验。问题在于,余杭区没有类似武义县村务监督委员会这样的制度和组织,没有从根本上改变村务公开制度实施主体的错位状况,不仅缺乏村务的事中监督,而且承担监督职能的责任者责任、权利和义务也不够明确。总体上看,余杭区村务工作制度目前还是外力即区委、区政府行政力量推动为主的民主管理、民主监督、民主决策制度。由于缺乏内生性,由于制度本身还存在一些漏洞,由于监督者与被监督者在某些信息掌握上的不对称,因此在具体实施过程中还存在着一些问题,仍然需要进一步完善。同时,余杭区村务工作制度在村民意见或建议如何进入决策阶段,如何形成村务民主决策机制方面,比较笼统,容易造成实际运作中的随意性,产生形式主义情况,也需要加以完善。只有这样,才能进一步调动村民参与村务民主管理和民主决策的积极性,这是搞好村务民主决策工作的关键。

参考文献：