集体建设用地使用权流转引发的思考

集体建设用地使用权流转引发的思考（精选8篇）

集体建设用地使用权流转引发的思考 篇1

内容摘要

本文首先阐述了集体土地的分类，集体建设用地使用权流转的概念，流转的条件及程序，非法流转的后果，及目前国家对集体土地流转的政策规定。其次分别介绍了小产权房，宅基地转让，以租代征等集体土地的热点问题并进行了剖析。最后鉴于市场经济发展的需要，打破城乡二元结构，将土地利益归还给农民，建议将集体土地合并到国有土地，彻底解决集体建设用地使用权流转的问题。

关键词 一元化 集体建设用地 集体建设用地使用权流转 小产权房 宅基地转让 以租代征 二元结构我国宪法对土地的所有权和使用权制度作了规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

土地从所有权分为：国有土地与集体土地。土地根据用途分为农用地、建设用地和未利用地。所以集体土地也可以分为三种：集体农用地、集体建设用地、集体未利用地。

集体建设用地的所有人是集体，但如何界定集体的概念?根据《土地管理法》第10条规定，集体可能有三种情况：村民委员会或村集体经济组织、村民小组与乡（镇）农村集体经济组织。

所谓集体建设用地使用权，是指使用权人依法从集体土地的所有权人处取得该集体建设土地的占有、使用、收益、处分的权利。

《土地管理法》第11条：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。由此可见，集体建设用地使用权是有使用权证书的，并且是由县级人民政府核发的。

本文着重讨论集体建设用地使用权流转引发的问题及建议将集体土地合并到国有土地来彻底解决集体建设土地流转的问题（即建立我国土地所有权一元化，取消集体土地制度）。

一、集体建设用地使用权流转的法律规定

1、集体建设用地使用权流转的概念

集体建设用地使用权流转，是指乡镇村各级农民集体经济组织或乡镇企业及个人依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村集体建设用地使用权通过出让、转让、出租、联营、作价入股等方式，有偿转让给其他单位和个人使用的行为，其实质是土地使用权主体的变更。

2、集体建设用地使用权流转条件及程序

有权申请使用集体建设用地的只有三种情况：兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设。《土地管理法》第43条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

而且以上三种情况使用集体土地进行建设，是有限制及要求的。首先，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。其次，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。最后，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

目前法律规定允许集体建设土地流转的情况为：

1、农村村民出卖、出租住房。但根据规定，其再申请宅基地的不予批准，而且根据国务院文件的规定，农村村民不能将宅基地的房屋出卖给城镇居民。

2、符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形。

3、集体建设用地使用权非法流转的后果

《土地管理法》第73条：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4、关于集体建设用地使用权流转的政策

2004年12月21日，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。

2006年3月27日，国土资源部下发了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发〔2006〕52号）要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。

2006年8月31日，国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发 [2006] 31 号）

农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。

2007年12月30日，国务院办公厅下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此，必须严格禁止，并予以严肃查处。国土资源管理部门要对“以租代征”的违法违规问题进行全面清查，并严格依法依纪处理。国土资源部要会同有关部门，根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施。2008年1月3日，国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。

5、农用地转为建设用地的手续

《土地管理法》第44条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。其他建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指

标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

二、当前集体建设用地使用权流转的热点及评析

1、小产权房法律问题研究

所谓的小产权房，也叫乡产权房，是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发。

小产权房最大的优势是价格便宜，只有相同位置商品房价格的40%至60%，而且买卖不要缴纳契税、物业费等使用费低廉。

小产权房正因为价格比较便宜，受到广大购房者的青睐。2007年对小产权房新闻报道非常多，主要集中在北京、河北等地，这也引起了国务院的重视。其实小产权房各个地方或多或少都存在，只是以前没有被大众所关注。2007年通过媒体集中报道出来，而且这些地方小产权房比较集中，问题比较严重，公开向社会销售。小产权房产生的根本原因是城市人口急剧增加，城市房价过快攀升，导致部分有购房需求的群体买不起市场上的商品房，只能退而求其次，去买小产权房。在用经济实力说话的今天，这些中低收入者选择小产权房，更多是无奈，而不是不懂法律。只有买到能够满足自己居住需求的房屋，才能安居乐业，居民的幸福指数才会提高。

小产权房的法律风险在于：①不能办理房地产权证，因为这类房屋是建在集体土地上的，没有缴纳土地出让金、没有规划许可证、施工许可证，故也不会有产权证。②不能正常出售，因为没有房地产权证，不能办理正常的过户交易，而且出售的价格也会比商品房低，而且不能在房地产市场自由流通。③有被拆除的风险，因为是违章建筑，如果和国家的规划相冲突，还很有可能被拆除，甚至业主也得不到拆迁安置补偿。④房屋质量差，因为没人监督，一些建设单位为赚钱会偷工减料，存在安全隐患。⑤售后保修难以保证。⑥不能合法继承，权利人去世后若要继承，公证机构与法院可能都不会受理。⑦不能贷款，购买小产权房不能贷款，只能一次性付清。⑧物业管理水平差，有些房屋甚至没有物业管理。

其实研究小产权房，最重要的问题不是禁止人去买这些房屋，而是怎么会产生小产权房。集体建设用地可以搞房地产开发吗?回答是肯定不可以。出现小产权房，政府首先要检讨，政府是执法机构，但是其没有依法执行，执法不严，甚至纵容违法的现象很是普遍。小产权房的开发建设及销售，没有当地政府的批地，没有当地政府的纵容，是万万建造不出来的。通常这些建设小产权房的单位都具有当地政府背景或者跟政府官员关系紧密。那么我们不难想象，小产权房很可能是滋生腐败的温床。

任何事物都是有两面性的，小产权房也不例外。小产权房的出现，也的确解决了部分中低收入家庭的居住问题。

其实笔者是不赞同小产权房的，因为这毕竟是违法的产物，而且严重扰乱了商品房市场。房地产市场商品化，是市场经济的主流，我们应该去保护这种制度，而不是去破坏。作为市场经济，就应该由市场去自我调解。当房地产价格节节攀升时，作为土地的所有权人，也是房地产市场的主体之一，国家应该加大土地供应，而不是限制土地的供应。小产权房的产生只能说明商品房还不够发达，房地产市场还够规范。若小产权房各地大规模涌现，那么中央政府也需要检讨，说明现有的房地产市场不能满足购房人群的需求，国家应该大规模的推进房地产开发，来满足人们的购房需求，跟上城市化进程的脚步。

对于现存的小产权房的处置，我们建议对于没有经过规划、审批的小产权房，大部分应当补办手续，极少数质量存在问题的予以拆除。有的开发商应补缴一定的出让金，住户则补缴一定的费用。出让金的大部分归村集体所有，由村民民主支配，政府按比例获得出让金中的小部分作为规划管理费用。给住户颁发房产证，以化解小产权房的遗留问题，化解社会的一个不稳定因素，从而也还小业主一个安心的家。

2、宅基地转让法律问题研究

2007年，北京通州区宋庄镇小堡村宅基地房屋买卖案被多家媒体报道，引起了广泛的关注。宋庄镇小堡村因许多画家聚居而得名“画家村”。2002年7月1日，李玉兰以4．5万元的价格购买了宋庄镇辛店村村民马海涛的父亲留下的一套院落，后花费十几万元把院子进行整修和布置。当时，李玉兰还拿到房屋买卖协议和土地使用证。不过，宅基地土地使用证无法“过户”，只是在变更栏注明，“房屋出售给李玉兰使

用”。2006年12月，原房主马海涛要求原价收回住房遭到拒绝后，马海涛夫妇向法院提起诉讼，要求撤销合同、收回房子。2007年7月10日，通州区法院宋庄法庭作出判决，认为李玉兰的房屋买卖协议无效，判令马海涛向李玉兰支付93808元房屋补偿，限李玉兰90天内“退房”。但判决后，李玉兰不服提出上诉。2007年12月17日，北京市第二中级人民法院作出终审判决，维持原判。

宅基地及地上的房屋到底可不可以转让呢?笔者查阅了法律规定，法律没有禁止其转让。《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家规定。第155条规定：已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可见法律是有条件的允许宅基地转让的。

国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院办公厅下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。可见，国家明文规定禁止城镇居民在农村购置宅基地，但这二个文件都不是法律法规，根据合同法的司法解释第四条：合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。目前法院认定城镇居民购买宅基地及房屋的买卖合同是无效的，但是判决书都没有直接引用法律法规。笔者认为判决买卖合同无效是欠妥的，而目前拥有宅基地的城镇居民还是大量存在的。譬如农村的小孩考进大学，户口就转为了非农业户口，大学毕业户口回到农村，那么这些户口在农村的非农业户口，是否就失去宅基地使用权呢?笔者认为没有，因为其户口在该集体经济组织，属于该集体经济组织中的一员。若只因其户口为非农业户口，而剥削其宅基地使用权，是非常不合理的。还有将农民的集体土地征用，导致农民没有耕地，只有宅基地，那么根据规定该农民转为非农业户口，但是该农民还是拥有宅基地的。《上海市农村村民住房建设管理办法》（上海市人民政府令第71号，2007年5月26日公布）规定：农村村民是指具有本市常住户口的本市农村集体经济组织成员。可见衡量城镇居民与农村村民，主要看户口的归属。我们完全有理由推出：若城镇居民把户口迁到农村，应该是该集体经济组织中的一员，应该可以购买该宅基地。

根据通说及国务院的规定，城镇居民不能购买农村宅基地。若城镇居民确有需求，笔者建议暂时采用租赁的方式，租赁宅基地及地上房屋，租赁期限可以适当长一些。

其实国家禁止城镇居民在农村购置宅基地，禁止农民将宅基地及房屋出售给城市居民，农民只能出售给本村村民的规定，在法律逻辑上甚为荒唐。另外，《宪法》和法律规定农民的土地和宅基地归村集体所有，农民当有权决定自己土地尤其是宅基地的用途。当然，政府对于农民转换土地用途可以严格规范，特别是对于耕地应设定严格限制，但不宜限制农民将宅基地向城市居民出售。这样农民在给自己带来土地增值收益、实现“自我城市化”的同时，也为城市居民提供住房福利。对于这样的制度创新，政府和法律应该及时予以肯定并为之保驾护航；对于反其道而行的各种限制，则应当予以废止或者修订。

如果说《物权法》对公民的私有财产进行保护，那么公民对自己私有财产的处置权就应该被法律所认可。但是农民自己在农村的房子是不可以随意转让给城市居民的，这是不是在一定程度上限制了农民对自己财产的处置权利?所以是非常不合理的，也严重侵犯了农民的权利。

3、以租代征集体土地的评析

笔者遇到过多起以租代征集体土地的情形，而且各个地方都有，甚至到了有些失控的地步，这也是集体建设用地流转的重要组成部分。国务院多次发令严禁以租代征，但是收效甚微。

所谓以租代征集体土地，是指建设占用集体土地的，应该办理征收集体土地手续，涉及农用地的，还需办理农用地转用审批手续。但是地方政府却直接将土地出租给了使用人，没有办理上述征地及农用地转用审批手续。

以租代征集体土地，通常都是由村委会直接将集体土地出租给土地使用人，签署土地租赁合同，租赁期限比较长，大多在10年至20年，而且租金通常都在签署租赁合同时一次性支付，租金都非常便宜。通常使用人在承租该土地后，建造工厂及仓库，也有建造住房的。

以租代征，最大的危害是侵占了耕地，其次是危害了国家对建设用地的宏观调控。以租代征土地的使用人通常都是凭关系才拿到该地的使用权，那么就不排除地方政府收受好处的嫌疑。这些土地使用人，其项目通常都比较小、而且是高污染，经济效益差，还污染环境。

产生以租代征的原因是两方面的：

一、土地使用人有用地的需求，现行的供地模式，限制了其拿到土地或者拿地的成本太高。

二、地方政府出租土地，增加收入，解决当地就业，当然也不排除损公肥私现象的存在。

如何解决以租代征，也是当前政府的一个大课题，不能总是发令禁止。堵并非是解决问题的方法，以租代征问题如此普遍，可见其内在需求是非常旺盛的，应该正确引导该需求。国家应该允许地方政府拿出部分集体土地集中建造一些厂房及仓库租赁给企业使用。把不合法的现象，合法化，纳入国家的制度中，进行规范疏导。

三、法律对策及立法建议

对集体建设用地使用权流转的法律制度，人们做了很多研究，目前主要存在三种学说：

1、转让权利说。该理论认为集体土地使用权可以依法转让仅限于农用地，而集体建设用地使用权内部调整转让外、不宜直接进入市场，而且只能通过先征为国有的方式后，才能进入市场流转。采用这种办法，有利于保护耕地，有利于土地市场的健康发展。

2、保权分利学说。集体土地所有权与国家土地所有权在民事法律地位上平等，所有权的权能充分，应当同等对待。因此在不违反城市规划、不冲击基本农田保护区的前提下，集体建设用地使用权可以直接进入市场，而无须转变为国有土地。

3、土地股份合作制学说。农村集体土地制度改革的最佳选择是实行股份合作制，其具体做法是统一将土地折股分配给农民个人所有，土地交集体统一规划、统一开发利用。实行股份合作制，农民拥有土地股份权，不再实际占用土地。

上述三种学说都不能根本解决集体土地流转的问题，而且没有解决土地权能混乱的状况。笔者认为：应该合并集体土地与国有土地，将集体土地吸收合并为国有土地，建立一元化的国有土地制度，对现行的土地制度做一次彻底的改革。现有的土地问题绝大部分是因为中国的土地所有权制度过于混乱，权能不清晰。

新中国解放至今，中国的土地所有权制度也是经历过转变的，1954年的《中华人民共和国宪法》第8条：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。可见新中国解放后，中国共产党将土地的所有权分给了农民。后来在历次宪法修改时，才确立了集体土地的概念，并将农民的土地所有权归入到集体土地所有权中，并且限制了集体土地的流转。

中国是社会主义国家，共产主义是中国发展的目标，建立统一的土地所有权制度是非常有必要的，而且将土地所有权统一为国有土地更为妥当。土地的所有权属于国家，但是土地的用途还是进行明确区分：农用地、建设用地和未利用地等，甚至可以更加细分。土地的使用权还是可以出让或转让给实际使用人。农村居民还是有权申请宅基地建造房屋，还是向政府部门申请宅基地；农村居民还是可以向政府部门承包土地进行耕种。

之所以将集体土地归入国有土地，主要基于以下几点理由：

1、户籍制度的改革。现在城镇户籍越来越多，农村户籍越来越少，而且户籍制度严重制约了人口的流动，也存在户籍歧视，现有的户籍制度越来越跟不上时代的发展。笔者认为取消农村、城镇户籍的区别，打破二元户籍制度，建立统一的户籍制度是大势所趋。那么基于户籍制度建立的集体土地与国有土地所有权制度，将随之而改革。若统一了户籍制度，那么城镇居民理所当然可以买农村宅基地的房屋，农村居民当然也有权购买城市里的房屋。那么现在城镇居民不能买农村宅基地的问题，就顺利的解决了。

2、城乡一体化发展。中国长期以来的城乡二元化社会结构在社会经济发展到今天的情况下，需要进行变革。随着城市建设的不断扩大，原来的农村，现在都变成了城市，城市与农村的界限也越来越模糊。有些地方的农村发展的反而比城市好，也是有的。打破城乡隔离、分治的壁垒，也是我们这个时代的趋势。

将农村与城市统一规划，统一发展，取消原来的分开规划，各自发展的制度。原来中国政府过多的重视城市的发展，忽视了农村发展的重要性，其实农村与城市是相互依托的，没有农村只有城市，这个城市就很难生存；只发展城市、不发展农村，这个社会就会发生动荡。其实将农村纳入到城市中，将集体土地转变为国有土地，将会迎来社会发展的新纪元。将原农村宅基地的30%用于建立集约型的容积率高的农村社区，将剩下的70%的宅基地指标置换为城市建设用地，这也将极大的节约土地，为城市与农村的发展带来新的契机。

3、集体土地与国有土地的界限越来越模糊。随着社会的发展，国有土地与集体土地的界限是越来越模糊，而且从当初的立法而言，国有土地与集体土地就没有本质上的区别。法律规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。但是现在由法律规定属于国家所有的越来越多，而且国家根据社会发展的需要，在不断的蚕食集体土地，经常在一个集体经济组织的辖区内既有国有土地又有集体土地。再区分集体土地与国有土地，已经没有必要了。

4、集体土地的价值长期被贬低。集体土地不能自由流转，集体土地的转让价格低廉，集体土地被征收补偿低廉、而且农民个人得到的很少，申请集体建设用地手续复杂等。农民不因为生活在集体土地而感到骄傲，反而觉得政府剥夺了他们土地的权利。经常会看到一些报道：之所以不允许宅基地的转让，是为了保护农民的利益，笔者每次看到这种报道就会非常气愤，其说是为了农民的利益，实际上恰恰剥夺了农民自由转让财产的权利。难道限制其自由，还是为了保护其权利吗?能自由流通的财产价值肯定大于限制流通的财产。将集体土地归入国有土地，是还农民以公平。其实54宪法将土地的所有权分给农民是对农民最大的恩惠，但是将农民的土地定为集体土地，而且只有使用权，是对农民土地权利最大的剥夺。笔者不主张将土地的所有权还给农民，但是希望将农民拥有的集体土地使用权能有国有土地相同的待遇。农民自己建造的宅基地上的房屋，若其土地不是集体土地，而是国有土地，那么农民都拥有了自己的别墅，试问哪个农民不愿意呢?

集体建设用地使用权流转引发的思考 篇2

一、城乡二元结构框架下的集体建设用地的使用

长期以来, 我国农村建设用地是禁止入市流转的。这是由城乡二元经济政策为基础的农村土地管理制度所决定的。我国《宪法》规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让。”但我国现行的《土地管理法》基本上将可转让的土地使用权的范围限定为国有土地使用权, 而对集体建设用地使用权的转让基本上是禁止或者施以严格的限制条件。例如, 《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地, 必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”从这两条规定可以看出, 在立法层面, 国家目前只允许国有土地使用权的转让, 而对农村集体土地流转问题 (无论是农用地还是非农建设用地) , 国家目前尚未制定出相关的法律或行政法规, 现有法律规范对集体土地使用权的流转仍有许多严格的限制性规定。

然而, 立法上的严格限制在实践中并没有真正起到作用, 农村集体建设用地使用权的流转在全国各地非常普遍。特别是自20世纪90年代开始的全国性房地产热和城市化建设中, 城市国有土地大幅增值, 对集体土地的征收规模不断扩大, 集体建设用地使用权的流转也呈加速态势。在我国江浙等沿海一些发达地区, 集体土地的流转速度在加快、面积也在不断扩大。因此, 禁止或限制性规定集体建设用地使用权流转已起不到实质性效果, 允许集体建设用地使用权流转就是一种必然趋势, 允许农村集体建设用地使用权合理流转, 并将其纳入法制化的轨道, 必将促进农村基本建设规划管理水平的提高, 并加快城乡一体化建设的速度。

二、新的农村集体建设用地使用权流转

党的十七届三中全会提出的农村集体建设用地使用权流转政策, 针对原建设用地政策进行了积极的改革:

(一) 改革征地制度, 缩小征地范围

自20世纪90年代开始, 我国房地产业的大发展也推动着征地规模和范围的不断扩大。与此同时, 因征地而引发的纠纷和农民群体上访事件也层出不穷。实际上, 这些年农民土地被毫无节制地圈占、征收的势头之所以难以遏制其真正的动因并非行使征地权的人多么热衷于公益事业, 低价征地后改变土地的用途或进入市场后所能获得的巨大土地受益才是这种无节制征地的真正诱因。改革开放以来, 由于低价征地, 农民所蒙受的损失超过2万亿元。有专家估计, 农村土地征收流失的财富比建国后的工农产品剪刀差金额 (6000亿元-8000亿元) 还要多出2倍以上。在我国, 征地不仅具有强制性, 而且由于征地制度形成于计划经济时期, 明显地带有要求农民支援国家建设, 无条件服从政府计划安排的色彩, 农民的土地从来就没有被作为商品看待。农民的土地只是国家计划调拨生产资料的组成部分, 农民集体土地的产权至今也是不完整的。因此, 征地补偿标准不是市场价格, 而仅仅是维持生存的一种补偿。这样征地前的计划性运作和强制性定价与征地后的市场化运作和自由定位相比, 出现所得利益上的巨大落差则是必然的。

十七届三中全会决定指出:“改革征地制度, 严格界定公益性和经营性建设用地, 逐步缩小征地范围, 完善征地补偿机制。依法征收农村集体大地, 按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。”从决定中可以看出征地补偿将按市场原则进行补偿。

(二) 建立全国统一的建设用地市场, 允许农村集体建设用地使用权依法流转

在立法上, 我国实行的是土地所有制的二元化管理体制, 即在土地所有制上分别实行国家所有和农村集体所有, 从法律概念上讲, 虽然所有权主体可能有所不同, 但所有权的内容, 不应该有任何差别。然而在我国, 国家土地所有权和农村集体土地所有权事实上是不平等的。国家所有土地具有商品属性, 具有商品的使用价值和交换价值, 但是否认集体所有土地的商品地位, 其结果必然否认农民的集体土地所有权主体地位, 而这两个地位对农民至关重要。土地作为生产要素、作为不动产, 增值是其本质, 而流动是实现保值、增值的根本途径。否认集体土地商品地位的实质就是将本可以作为资本要素的集体建设用地排斥在市场环境之外, 使其无法实现保值、增值的功能, 使本来具有勃勃生机, 能够为农民创造巨大财富的土地变成“僵地、死地”。同样是农地, 一经国家征用, 由集体所有制变为国有, 土地立即就成了商品价格, 利润都以十倍、百倍上升。显然, 否认集体土地的商品属性, 否认农民的集体土地的主体地位和禁止农村集体建设用地流转, 都是违反市场经济原则的。

十七届三中全会《决定》提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的重大战略, 已突破了现行法律的相关规定, 是一场带来深刻变革的土地革命, 必将为未来经济社会发展注入新的活力。确立的农村集体建设用地流转政策, 科学地体现了商品经济原则和经济规律的本质, 体现了生产力与生产关系相协调的要求, 体现了科学发展观的精神。它的制定和落实, 有利于维护土地所有者和使用者的合法权益, 优化土地资源配置, 提高土地利用效率, 有利于缩小城乡差别, 最大限度地实现社会公开, 促进农民致富和农村经济发展;有利于减少经济利益驱动之下的征地冲动;有利于缩小国有土地和农村集体土地所有权权能差异。更有利于城乡土地利用规划的统一, 促进新农村建设和城乡一体化建设。为了迎接这场革命的到来, 全国人大已将《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》纳入了修改计划, 目前国土资源部已开始着手修改《土地管理法》、建设部已开始着手修改《城市房地产管理法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》, 并开始广泛征求意见。

三、贯彻农村集体建设用地使用权流转的实现途径

(一) 尽快修改法律, 使集体建设用地使用权流转合法化

近些年, 就农村集体建设用地使用权的流转, 理论界已经进行了较为充分的讨论和争鸣, 学者们的主流意见均认为国家应放宽或解除流转限制。国土资源部自1999年以来, 在安湖芜湖、江苏苏州、浙江湖州等地进行了集体建设用地使用权流转的试点工作, 特别是许多城市人民政府在理论调研和试点的基础上, 已经出台了农村集体建设用地使用权流转的政府规章。这些理论上的探讨、局部地区的试点工作以及一些城市政府制定地方性规章的尝试, 在某种意义上为我国关于集体建设用地使用权流转的立法工作做了铺垫和准备。但是从法制统一的角度看, 一些地方政府出台的地方性规章, 已经突破了国家的立法性规定, 并在客观上造成了国家法律和地方性规定的不相一致和冲突, 这也是有违立法程序的。

在目前情况下, 现有的土地法律、法规都应以十七届三中全会精神为依据, 修改现有的规章制度, 从宏观层面修改《土地管理法》中有关征地制度、建设用地、土地审批制度等内容, 同时修改了《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》三法不相协调的地方。从中观层面, 主要是地方政府 (省、直辖市) 应根据农村集体建设用地流转政策, 修改、完善各地方政府制定的有关《土地管理法》、《物权法》的实施细则;从微观层面, 主要是明确农民与农村集体土地的关系。学术界经过探索、讨论, 形成了一种共识:农村集体土地应实行按份共有、共同共有相结合的所有制。所谓共同共有是指农村集体土地最终所有权归农民集体所有。按份共有是指共同共有的土地除农地承包权落实到户外, 集体建设田地的收益权也应落实到农户和个人。有利于调动农民生产积极性, 促进生产力发展。

(二) 严格农村集体建设用地的规划管理和用途管制

按照法律的相关规定, 土地的用途、土地使用权的流转都必须以土地利用总体规划和村庄集镇规划为依据, 即应当是先有规划, 后有使用和流转, 但现实中却常常相反, 一般是建设项目和建设单位得到确定以后再去修改规划。规划的制定和实施缺乏权威和有力的监督, 不仅使农村土地用途管制得不到落实, 在客观上也为农村建设用地规模的扩大和无序流转打开了方便之门。因此, 遏制农村集体建设用地需求快速增长的势头, 杜绝农村集体建设用地的无序流转, 应从土地利用的规划和用途管制入手, 将土地流转纳入严格的规划管理轨道, 严格按照规划要求流转和使用土地, 既是保证流转和使用行为合法性的基础, 也是维持土地流转秩序的重要手段。

(三) 做好产权登记, 完善流转平台

首先, 明确产权主体与内容, 土地所有权要尽力下沉, 尽量明晰到村民小组。具体操作时, 以实际中是否有明确的土地范围为依据, 村民小组之间土地边界范围明确, 且在各自范围内占有和使用土地的, 应确认相应范围的土地为相应的村民小组所有;其他属于村农民集体所有的, 应承认现状, 由村农民共同所有, 村农民集体经济组织或村民委员会负责经营和管理;而属于乡 (镇) 农民集体所有的, 应依法确认为乡 (镇) 农民共同所有, 由乡 (镇) 农民集体经济组织负责经营和管理。其次, 在权属确认清楚的基础上, 要做好流转前后的权属登记工作, 保障流转程序的规范有序。例如, 农村集体建设用地流转前, 转出方必须持有相关部门核发的集体土地所有权证或集体建设用地使用权证, 否则, 必须补办相应权属证书;发生流转的, 必须持有关证明到相关部门进行变更登记, 换发土地使用权证书等。

(四) 实行有偿使用, 合理分配收益

集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进, 分用途、分区域和分时段逐步推进。对于宅基地的有偿使用, 首先, 合理制定宅基地有偿使用的收费标准, 严格根据宅基地的面积和区位条件等因素征收有偿使用费;其次, 不同区域应采取不同的有偿使用政策, 在经济条件较好和流转较为活跃的地区, 可以全面实施宅基地的有偿使用, 促进土地的合理流转, 在经济欠发达地区和广大农村腹地, 流转相对不足, 可以考虑采取先流转后收费的办法, 并适当减免收费额度。对于乡镇企业用地等竞争性较强的集体建设用地, 要抓住乡镇企业改组、改制的契机, 严格按照市场准则收取土地有偿使用费, 对于企业发展存在短期经济困难的, 可以借鉴国有土地有偿使用制度改革经验, 采取招标、拍卖和协商结合, 出让、出租与入股结合, 一次性付款与分期付款结合等形式, 确保完成乡镇企业用地初次流转的有偿配置。集体建设用地的有偿使用收益扣除成本外, 主要归农民集体所有, 用于集体公共和公益事业以及农民就业和养老保障等。有偿使用后再次流转的, 符合规划条件下, 扣除上缴的土地增值收益的余额归原土地使用者支配。

摘要：党的十七届三中全会对农村集体建设用地使用权流转进行了重大改革, 明确指出农村集体建设用地允许流转。这必将为未来经济社会发展注入新的活力, 深入研究农村集体建设用地使用权流转的变化, 思考流转的途径。

关键词：集体建设用地,流转

参考文献

[1]、童中贤.我国失地农民合法权益构成几保障模式分析[J].中州学刊, 2005 (6) .

浅析农村集体建设用地使用权流转 篇3

关键词：农村集体建设用地 流转 启示

十八届三中全会提出“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。作为我国统筹城乡综合配套改革试验区，成渝两地在农村土地流转市场机制建设方面进行了大胆的探索和实践。究其本质，两地都想盘活集体建设用地，促进城市化进程、满足当地经济发展的用地需求。因此，集体建设用地使用权的流转成为关键。

目前，农村集体建设用地使用权流转有四大特点：规模大但流转受限；无序流转早已存在但数量难以统计；试点地区市场机制尚未健全，流转市场不够活跃；合理的收益分配关系尚未厘清。究其原因，主要有两点：城乡分治的二元土地政策使土地市场价值产生了巨大的经济差异，以及集体建设用地流转价格尚未形成合理机制。

由于存在大量隐蔽的流转市场，而城市化建设又需要更多的建设用地，因此解放农村集体建设用地的各项权能，使其流入公开公平的市场，对农民、集体组织、城市建设都有积极作用：第一，有利于保护耕地和节约集约利用土地；第二，有利于增加农民收入；第三，有利于统一城乡建设用地使用权市场。

一、成渝两地的实践探索

（一）成都做法：建设用地指标交易

根据集体成员和集体组织在集体建设用地使用权流转中的地位和相对重要性，可以将“5·12”灾后重建中具体实施的集体建设用地流转划分为两种模式：一种是在土地整理的基础上，由集体组织通过出让、出租、出资、联营等形式统一流转土地，集体成员只通过行使表决权或同意权等形式参与组织内部的决策；另一种则不经土地整理，在符合规划的前提下，由农户通过联建等方式流转集体建设用地，集体组织只充任形式上的当事人对农户的流转进行事后确认。

（二）重庆做法：地票交易

按照《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（下称《办法》）第18条的规定，重庆农村土地交易所交易的地票，指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。按照《办法》第27条规定，地票的购买用途是“增加等量城镇建设用地”和“指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费”。由此可知，地票实质上指的是城乡建设用地增减挂钩指标，而地票的持有者则拥有了增加相应面积的城镇建设用地的“资格”。

二、集体建设用地指标流转的启示

（一）推出二级交易市场，防止房价因地票上涨

针对地票持有人由于确实没有怕到中意的地块而需要处理地票的情况，为尽量降低地票持有人的经济损失，应当适时推出地票二级市场。地票的可流动性、资本性、稀缺性和时限性使得地票二级市场的建立具备了充分必要条件。

一旦建立了全国统一的建设用地指标交易市场，不仅有利于对地价的评估的监控，也使得经济发达地区的资金能够更多流向欠发达地区。并且在指标交易价格计入出让金的情况下，通过指标交易得来的土地成本也会低于招拍挂，从而维持房价的稳定。

（二）地票与招拍挂制度相衔接

目前，制度上已确定了地票本身所具有的资产价值，招拍挂中地票价格也已计入地块的出让价款。因此，结合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中“申请人应在公告规定期限内交纳出让公告规定的投标、竞买保证金”的规定，表明地票具有全部或部分折抵投标、竞买保证金的可操作性。一方面地票的价值可以确保投标、竞买的正常开展；另一方面可以降低地票持有人的投标、竞买准入门槛，减少地票持有过程的利息损失，从而提高持有地票企业特别是民营企业的竞争积极性，进一步体现地票制度的优势。

（三）完善复垦工作

在复垦资金的周转环节加强管理和创新，鼓励农民参与复垦。从目前的实际操作来看，农村建设用地的复垦多是由区县政府的土地整理公司来运作。笔者认为应该鼓励农民参与复垦，因为这会对复垦过程起到一定的监督作用，同时农民可以获取一部分收益。

（四）化解流转后的农民收入风险

流转后，农民生产生活方式都应相应转变，其中存在较大的就业风险。因此，一是要加大农民的人力资本投资；二是强化农村集体经济组织；三是应完善农村社会保障体系。

参考文献：

1.新华社.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 [ N] .人民日报， 2008-10-20（ 1）.

2.张洪松.两种集体建设用地使用权流转模式的比较分析. [J]区域经济研究. 2010（5）.

3.刘朝旭 雷国平. 重庆地票制度施行中存在的问题与对策. [J] 西部论坛. 2011（1）

4.魏峰 郑义 刘孚文. 我国农村集体建设用地市场配置机制研究———以重庆地票制度为例. [J] 农村经济学. 2010（8）.

5.吴义茂. 建设用地挂钩指标交易的困境与规划建设用地流转. [J] 中国土地科学. 2010（9）.

6.刘鸿渊. 政府主导下的农地集体流转收入增长效应研究. [J] 农业经济与管理. 2010（2）.

7.陈悦.重庆地票交易制度研究. [J] 西部论坛. 2010（11）

8.张建军 程诗惠. 成都锦江农村集体土地流转的主要做法及启示. [J]中国国土资源经济. 2010（6）.

9.王眉灵. 探索建立集体建设用地使用权出让等土地使用制度. [N] 成都日报.2008.8.7.

10. 邱继勤 邱道持. 重庆农村土地交易所地票解析.[J]安徽农业科学. 2010（38）.

11. 杨静. 项目开发中集体土地流转模式之法律分析. [J] 河北法学. 2009.9.

集体建设用地使用权流转引发的思考 篇4

各乡镇人民政府、街道办事处应当配合有关部门做好本行政区域内集体建设用地使用权流转管理的相关工作。

第五条 市、县(市)农村土地流转交易中心(以下统称交易中心)负责组织实施职责范围内集体建设用地使用权流转交易工作。

集体建设用地使用权流转引发的思考 篇5

《苏州集体建设用地使用权流转管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）是一件统筹城乡经济社会发展，促进农村经济壮大，进一步规范集体建设用地使用权流转管理，保障集体土地所有者和使用者的合法权益，优化配置土地资源的重要规范性文件。该《办法》涉及面较广，为更好地修改完善该《办法》，现将《办法》全文公布，广泛征求社会各界意见。社会各界人士可以将书面意见于4月19日前反馈给苏州市人民政府法制办公室（地址：苏州市三香路998号，邮编：215004，传真：68615448，电子信箱：szfg@163.com）。

二ΟΟ九年十

月十四日

苏州市集体建设用地使用权流转管理办法

(征求意见稿)

第一章 总 则 第一条 为统筹城乡经济社会发展，促进农村经济壮大，进一步规范集体建设用地使用权流转管理，保障集体土地所有者和使用者的合法权益，优化配置土地资源，根据中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等国家和省有关文件精神，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内，在符合土地利用规划和城乡建设规划的前提下，城市（镇）规划区以外集体建设用地使用权的流转，城市（镇）规划区内存量集体建设用地使用权的流转适用本办法。

农村村民宅基地及其他各类住宅用地的流转依照国家和省、市有关法律法规和文件的规定执行，不适用本办法。房地产开发经营性质的商品住宅、商业、旅游、娱乐等项目用地等不得使用集体土地。

第三条 本办法所称集体建设用地是指权属合法，界址清楚，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地。存量集体建设用地是指已取得《集体建设用地使用证》或依法办理过使用手续、拥有合法权源的集体建设用地。

本办法所称的集体建设用地流转是指在保持土地所有权不变的前提下，集体土地使用权发生转移或实际使用人发生变更的行为，包括出让、租赁、作价出资（入股）及转让、转租等。

第四条 集体建设用地全面实行有偿、有期限使用制度。除乡镇村公共设施、公益事业、村民宅基地、农民公寓、农民拆迁安置房等需要使用土地的外，其余工业、仓储、科研、打工楼、非房地产开发经营性质的商业、旅游、娱乐等项目用地需使用集体建设用地，均应按照本办法规定通过流转方式取得。

中华人民共和国境内外的公司、企业、个人、其他组织均可按本办法规定依法取得集体建设用地使用权。

第五条 各市（县）、区应根据当地实际，结合城乡一体化建设，因势利导，统筹规划，鼓励农民集体通过转权让利、保权让利多种方式实现土地所有者权益。

因国家公共利益或城市（镇）规划调整，需要依法对集体建设用地实行征收或征用的，集体土地所有者和使用者应当服从。但政府应根据土地开发的实际情况依法依规进行合理补偿。

第六条 各市（县）国土资源管理部门负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的管理。集体建设用地土地出让、租赁或作价出资(入股)流转方案须报经各市（县）政府批准。

农办、发展改革、规划、环保、财政、建设、房产等相关部门，应当按照各自职责，协同做好集体资产监管、城乡建设规划、房产登记、拆迁补偿等具体工作及相关配套政策的制定和衔接。

第二章 产权代表界定

第七条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，土地所有权代表为村集体经济组织；没有村集体经济组织的，土地所有权代表为村民委员会；村集体经济组织的资产已经量化到村民的，土地所有权代表为村民委员会；

农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，所有权代表为村内各村民小组。经村内各该村民小组2/3（含本数）以上村民同意，可以将属于本村民小组的土地委托村民委员会代为经营、管理。

农民集体所有的土地已经属于镇（街道）农民集体所有的，所有权代表为镇（街道）农村集体经济组织。没有镇（街道）农村集体经济组织的，所有权代表为镇人民政府（街道办事处）。

第八条 集体建设用地使用权人，为依法取得使用的自然人、法人或其他组织。

第九条 各市（县）国土资源管理部门负责对农民集体所有土地进行权属审核，确定土地所有权和使用权，并按规定进行土地登记，核发集体土地所有权证和使用权证。

第三章 集体建设用地使用权出让、租赁

第十条 集体建设用地使用权出让，是指集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。

集体建设用地使用权租赁，是指集体土地所有者作为出租人，将集体建设用地在一定年期内租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

第十一条 集体建设用地使用权出让、租赁必须遵循以下原则：（1）符合土地利用总体规划的原则。任何建设项目占用土地，都必须在土地利用总体规划确定的建设用地范围内。

（2）土地所有权人、使用权人自愿的原则。村或村民小组出让、租赁本集体所有建设用地使用权的，须经本集体组织2/3以上（含本数）成员或2/3以上（含本数）村民代表的同意。

（3）土地用途管制的原则。集体建设用地不得用于任何形式的商品住宅、商业办公等房地产开发经营性质项目。按照土地利用总体规划和城市规划可以用于房地产开发的，必须依法征为国有土地。

（4）统一城乡建设用地市场管理的原则。集体建设用地使用权流转，必须在各市（县）统一的土地交易有形市场规范进行。

（5）公开、公平、公正的原则。工业、仓储、商业、旅游、娱乐等经营性项目用地以及同一宗地有两个以上意向用地者，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让或租赁集体建设用地使用权。

（6）节约、集约用地的原则。各类项目须占用集体建设用地，投资强度、规划指标、用地规模等均应符合国家、省、市关于节约集约用地的要求和标准。（7）符合国家产业政策的原则。集体建设用地也不得用于国家规定的禁止类项目，限制类项目必须按要求经过有权部门批准。

第十二条 集体建设用地使用权出让、租赁必须同时符合下列条件：

（1）土地所有权合法明晰，无争议；

（3）已取得《集体建设用地使用权证》，或依法办理过集体建设用地使用手续，或已依法批准转为建设用地；

（4）拟出让或租赁土地已按规定落实农民安置补偿，或者原土地使用者的补偿；

（5）未被司法机关、行政机关限制权利的；

第十三条 集体建设用地使用权出让、租赁的，土地所有者代表和市（县）国土资源管理部门分别与土地使用者、承租人应当签订书面出让或租赁合同，以及集体建设用地使用权开发利用协议书。

出让、租赁合同应当载明土地所有者、使用者、位置、面积、用途、使用年限、出让价款（租金）及支付方式等土地使用条件、双方权利义务、期限届满土地使用权及地上建筑物的处理方法、违约责任等内容。集体土地使用权开发利用协议书应当明确开发土地的规划指标、产业类型、投资强度、闲置费收取、开竣工时间等土地使用条件。

集体建设用地使用权出让、租赁合同、集体建设用地使用权开发利用协议书由国土资源管理部门统一制定。

第十四条 集体建设用地使用权出让年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相关规定确定，但最高年限不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。

第十五条 集体建设用地使用权租赁年限按以下情况确定：

短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；

需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过本办法第十四条的规定。

第十六条 集体建设用地使用权出让、租赁，按照下列程序办理：

1、集体土地所有权代表向当地市（县）国土资源管理部门提出出让或租赁土地的书面申请，包括土地坐落、面积、用途、意向价格、项目类别、投资总额等内容。并应当同时提交以下书面材料：

（1）拟出让、租赁宗地的《集体土地所有权证》、《集体建设用地使用权证》或相关权属证明；（2）根据本办法第七条规定土地所有权代表为村集体经济组织、村民委员会或村民小组的，分别提交村集体经济组织、村民代表大会、或村民小组2/3以上（含本数）成员同意出让、租赁该宗土地的证明；

村委会代管的村民小组所有土地，需提交该村民小组2/3以上（含本数）成员同意出让、租赁该宗土地的证明；

土地所有权代表为乡镇（街道）集体经济组织的，提交乡镇政府同意出让、租赁该宗土地的证明；

（3）土地所有权人与原集体建设用地使用者签订的拆迁补偿安置协议及原土地使用者退出集体建设用地使用权的申请；

城镇规划区外依法转为新增建设用地的，土地所有权人出具的青苗补偿费、地面附着物已落实补偿的证明及相关材料；

（4）规划管理部门出具的规划选址意见书、规划红线图；

（5）规划用途为工业、仓储等用途的，各市（县）发改部门出具的项目审核意见及环保部门出具的环评意见及要求；

（6）具有在苏州全市范围内注册的具备相应评估资质的土地中介评估机构出具的土地评估报告；

（7）有意向使用人的，提供意向使用人的用地申请。

2、市（县）国土资源部门根据规划意见进行土地权属调查及勘测定界，并对以下内容进行审核。审核通过后拟定集体建设用地出让或租赁意见，报同级人民政府批准。

（1）是否符合土地利用总体规划；（2）出让或租赁的方式；

（3）土地用途、用地规模、投资强度等是否符合土地供应政策及节约集约利用的标准；

（4）审核确定评估地价；

3、根据政府批准文件，由各市（县）国土资源管理部门的土地交易服务机构在土地有形市场组织实施招标拍卖挂牌出让（租赁）。可协议出让（租赁）的，按规定进行公示。

集体建设用地使用权招标拍卖挂牌出让（租赁）文件，由土地交易服务机构根据发改、规划、环保、国土、等行政管理部门的要求，以及土地所有者代表的意见组织编制，但不得设置可能影响公平交易的条件。具体程序参照国有土地使用权招标拍卖挂牌出让（租赁）的相关规定。

4、招标拍卖挂牌出让（租赁）成交后，或者协议出让（租赁）公示期满无异议的，土地受让方（承租人）与土地所有权人、市（县）国土资源管理部门分别签订集体建设用地使用权出让（租赁）合同及集体建设用地开发利用协议；

5、土地受让方（承租方）根据合同和出让（租赁）文件约定向市（县）财政指定专户缴付土地出让价款（租金）。并到当地发改、规划、环保部门办理项目建设相关手续。

6、集体土地所有权人、土地受让方按规定缴付有关税费。

第十七条 土地受让方凭出让（租赁）合同、出让价款（租金）付清凭证、缴税凭证及发改、规划、环保等部门的批准材料，向市（县）国土资源管理部门申请土地登记。

第十八条 集体建设用地使用者必须按照出让（租赁）合同和集体建设用地开发利用协议明确的土地使用条件使用土地。

擅自改变土地用途等利用条件的，按照合同、协议约定的条款处置。涉及违反土地管理法律法规的，按违法用地查处。

第十九条 依照本办法取得的集体建设用地使用权的土地使用者，其土地使用权在使用期限内，可以依法进行转让、出租、抵押。

第二十条 集体建设用地使用权出让（租赁）合同约定的土地使用年限届满，土地使用权由集体土地所有者无偿收回，其地上建筑物、附着物按照集体建设用地使用权出让（租赁）合同的约定处理。

原土地使用者要求继续使用土地的，应当在土地使用年限届满前一年内向集体土地所有者申请，集体土地所有者同意继续使用的，按本办法的规定重新办理相关手续。

第二十一条 原依法取得集体建设用地使用权，但未办理过集体土地流转手续的，发生土地使用权（包括地面建筑物）转让、出租或改变土地用途的，应当按照本办法补办土地出让或租赁手续，并交纳不低于评估核定价格40%的土地价款。其中拟改变用途进行房地产开发建造商品住宅、商业用房的除外。

第四章 集体建设用地使用权转让、出租

第二十二条 集体建设用地使用权转让，是指土地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为，包括出售、交换、赠与等。

集体建设用地使用权出租，是指土地使用权人作为出租人将集体建设用地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用的行为。

第二十三条 集体建设用地转让、出租必须符合以下条件：

1、已按照出让（租赁）合同约定支付完全部土地价款，并取得土地使用权证书；

2、按照出让（租赁）合同进行开发建设，属于房屋建设工程的完成总投资额的25%或已开发建设面积超过应动工开发建设总面积三分之一以上；

3、属于工业厂房、工业仓储、工业研发,其他营业性的公用设施用地、公益项目用地、营利性教育用地、营利性医疗用地、外来人口集中居住地（打工楼、集宿楼）用地须转让、出租的，应当符合《苏州市工业用地公开交易办法》规定的其他转让条件；

4、通过集体建设用地租赁方式取得的土地使用权，转让或转租的，应经土地所有权者同意。

第二十四条 有下列情形之一的，集体建设用地不得转让、出租：

1、被依法查封或其他形式限制房地产权利的；

2、共有集体建设用地使用权，未经其他共有人书面同意的；

3、权属有争议的；

4、未按合同约定的土地开发利用条件进行开发建设的；

5、法律、法规禁止转让的其他情形。

第二十五条 集体建设用地使用权转让、出租，双方应当签订书面合同并经国土资源管理部门备案批准，同时新的土地使用人应与国土资源管理部门重新签订土地开发利用协议。转让、出租合同不得违背国家法律法规和原出让、租赁合同。转让、出租合同由国土资源管理部门统一制定。

集体建设用地使用权转让时，集体建设用地使用权出让或租赁合同所载明的权利、义务随之转移。

集体建设用地使用权出租的，出租人应当继续履行原集体建设用地使用权出让或租赁合同。

第二十六条 集体建设用地使用权转让年限为原土地使用年限减去已使用年限后的剩余年限。

集体建设用地出租（转租）的最高年限不得超过原土地使用年限减去已使用年限后的剩余年限。

第二十七条 集体建设用地转让时，其地上建筑物、附着物所有权随之转让。

地上建筑物、附着物的所有人或共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。

土地使用者转让地上建筑物、附着物的所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但作为动产转让的除外。

第二十八条 集体建设用地使用权转让、出租，按以下程序办理：

1、土地使用者持集体土地使用证、双方签订的转让合同（包括转让方原签订的转让合同）、出租合同、单位营业执照及法人代表身份证（复印件）或个人身份证明、新建项目的立项文件及规划意见等相关资料，向市（县）国土资源管理部门申报；

2、市（县）国土资源管理部门审核转让（租赁）价格及相关材料，符合条件的进行转让（出租）合同鉴证；

3、流转双方缴纳相应税费后，按规定向市（县）国土资源管理部门申报变更登记。

第二十九条 集体土地使用权转让、租赁双方应当如实申报成交价格，并按规定缴纳有关税费。转让成交价格明显低于市场水平的，土地所有权者有优先购买权。

第三十条 原依法取得集体建设用地使用权，但未办理过集体土地流转手续的，未经补办土地流转手续，缴纳土地收益，不得擅自转让、出租。

第五章 集体建设用地使用权抵押

第三十一条 集体建设用地使用权抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地使用权的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。

第三十二条 集体建设用地使用权抵押应当签订书面合同，抵押合同不得违背国家法律法规和土地出让、租赁合同的规定，并应到当地市（县）国土资源管理部门办理抵押登记。

第三十三条 集体建设用地使用权抵押时，其地上建筑物及其他附着物随之抵押；集体建设用地上的建筑物及其他附着物抵押时，其占用范围内的集体土地使用权随之抵押。

第三十四条 集体建设用地使用权抵押登记须提交下列资料：

1、涉及集体建设用地使用权抵押的主合同；

2、抵押合同；

3、土地使用证；

4、抵押人和抵押权人身份证明；

5、原依法取得集体建设用地使用权，但未办理过集体土地流转手续的，必须提交同意抵押的书面证明（包括在实现抵押权时是否同意按法律规定的土地征用标准补偿后转为国有土地；征地费是否作为清偿资金等内容；集体经济组织村民会议三分之二成员或三分之二以上村民代表同意签名确认的材料），以及经国土资源管理部门确认的地价评估报告；

6、法律、法规和规章规定，及国土管理部门认为应当提交的其他有关资料。

第三十五条 集体建设用地使用权抵押到期，抵押人未能履行债务，或在抵押合同期间宣告解散破产的，抵押权人有权依法处分抵押登记的集体建设用地使用权。

抵押权人依法处置抵押的集体建设用地使用权时，原则上不得改变土地所有权性质，但经土地所有权人同意明确征为国有的除外。

第三十六条 因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权，应当办理土地登记手续。

处分抵押集体建设用地使用权所得，抵押权人有优先受偿权。

抵押权因债务清偿或者其他原因而消灭的，应当办理注销抵

第三十七条

押登记。

第六章 地价、土地收益及税费管理

第三十八条 各市（县）、区国土资源部门负责本行政区域的土地定级估价及基准地价的编制工作，报经同级人民政府批准后定期公布执行，并应根据当地的经济发展和土地供求状况适时调整。

集体土地流转底价、起报价、成交价不得低于取得土地时对农民和集体经济组织的安置补偿成本、土地前期开发成本和按规定缴纳的各项税费之和。

工业项目用地实行最低流转保护价制度，最低流转保护价不得低于同地区同级别国有建设用地出让最低价的80%。国家和省有相关规定的，按照国家和省的具体要求执行。集体土地用于工业仓储项目建设的，流转底价、起报价、成交价不得低于公布的最低保护价。

第三十九条 集体建设用地出让、租赁所取得的土地收益，主要归集体土地所有者所有，但应向政府缴纳不高于流转合同价款15%的土地收益。

集体土地出让、租赁政府收益部分，由各市和乡镇二级分成，具体收缴办法和分配政策由各市、吴中、相城、高新区、工业园区各自研究确定。

第四十条 集体土地所有者出让、租赁集体建设用地使用权取得的土地收益必须纳入农村集体资产统一管理，并应设定土地收益专户。具体土地收益使用、监管实施办法由市农办、劳动社会保障会同财政、审计、监察等有关部门制定。

第四十一条 集体建设用地使用权出让、转让和出租的，应当如实申报价格，并依法缴纳有关税费。

集体建设用地使用权转让发生增值的，可参照国有土地增值税征收标准，向各市、区人民政府缴纳有关土地增值收益。土地契税、增值收益等税费收缴和使用管理办法由苏州市财政部门会同有关部门另行制定，报苏州市人民政府批准后实施。集体建设用地使用权转让、出租收益，除应缴纳的相关税费及增值收益外，其余归土地使用权者所有，但土地流转合同明确约定的除外。

第四十二条 集体建设用地在土地有形市场进行出让、租赁、转让、转租、抵押等交易活动，分别参照国有土地标准缴纳土地交易服务费。

第七章 法律责任

第四十三条 集体建设用地闲置的，按照国土资源部《闲置土地处置办法》处置。集体土地所有者对闲置的土地负有直接责任的，在土地闲置状况改正之前，国土资源管理部门暂停办理新增集体建设用地审批手续。

第四十四条 单位和个人通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地用于建设房地产开发经营性质的商服、金融、旅游、娱乐等项目的，市国土资源部门应当责令限期改正，拒不改正的责令交还土地，拒不交还的以非法占用土地论处。

第四十五条 违反本办法第十一条规定，集体建设用地使用权未实行公开交易的，国土资源管理部门不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续，并按照违法用地处置。

第八章 附 则

第四十六条 各市（县）在本办法实施前，已按照原《苏州市农村集体存量建设用地流转管理暂行办法》及《城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意见》办理集体建设用地流转手续的，暂按已有规定及流转合同的约定执行。

第四十七条 本办法由苏州市国土资源局负责解释。

农业建设用地、集体土地、流转地 篇6

一、农业建设用地的定义

农业建设用地是指农、牧、渔场，农村集体经济组织和个人投资修建的直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、永久性晒场等常年性工程设施用地。

二、农业集体建设用地的相关政策

1、严格规范使用农民集体所有土地进行建设

《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇举办的承担支援农业义务的企业。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。

2、严格控制农村集体建设用地规模

农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡（镇）、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。

3、严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为

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近年来，一些地方出现了违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此，必须严格禁止，并予以严肃查处。

4、土地执法监管部门

国土资源部要会同发展改革、监察、农业、建设等部门，依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。

集体土地相关信息

集体土地是指农民集体所有的土地。也叫做劳动群众集体所有的土地。这里的集体，是专指乡（镇）、村，村民小组等类同性质的农业集体经济组织对土地的所有权，其他任何集体对土地没有所有权，农村的土地（包括城市郊区），除法律规定属于国家所有或已依法征收的外，均属于集体所有，农民使用的宅基地、自留地、自留山等都属于集体所有。集体土地具有综合性、生产性、竞争性、增值性、资产性、流通性等特性。

流转地相关信息

一、“农村土地流转”的概念

农村土地流转全称应该称为农村土地承包经营权流转。在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营。党的十七届三中全会和专门出台了政策：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

二、实行土地承包经营权流转的指导思想

1、我国实行土地承包经营权流转要在长期稳定家庭承包经营的前提下进行。家庭承包经营不仅适合以传统手工劳动为主的传统农业，也适合现代化农业，具有很强的适应性。土地承包经营权流转起来，解决了人、地矛盾等问题，家庭承包才能稳定。

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2、农村土地承包经营权流转必须在农民自愿的前提下进行。乡村组织可以对农民的土地承包经营权流转进行协调和服务，但不能搞强迫命令、行政干预、阻碍或强制农民流转土地承包经营权。

3、农村土地承包经营权流转主要应在农户间进行。这种流转一般不允许从事农业生产以外的单位和个人参与农村土地承包经营权流转。主要原因有：一是在农村劳动力没有大量转移前，避免大规模土地兼并，防止大资本排挤小农户，出现严重的社会就业问题。二是避免土地不合理使用和掠夺式经营，造成土地质量下降和生态环境恶化。

4、土地承包经营权流转必须依法进行。不得违法改变土地的农业用途，土地承包经营权流转后的开发利用必须依法进行，不得损害土地、从事掠夺性经营等，以实现农村土地利用的可持续发展。

三、规范农村土地承包经营权流转办法

1、为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，根据《农村土地承包法》及有关规定制定本办法。

2、农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。

3、农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。

4、农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护。

5、县级以上人民政府农业行政主管(或农村经营管理)部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。

6、承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。

7、农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。

8、承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。

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9、农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。受让方应当具有农业经营能力。

10、农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。

11、承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包方备案;以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。

12、受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。

13、受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。

14、受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地时，受让方有权获得相应的补偿。具体补偿办法可以在土地流转合同中约定或双方通过协商解决。

15、承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。

16、承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。

17、同一集体经济组织的承包方之间自愿将土地承包经营权进行互换，双方对互换土地原享有的承包权利和承担的义务也相应互换，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。

18、承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。

19、承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。

20、通过转让、互换方式取得的土地承包经营权经依法登记获得土地承包经营权证后，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他符合法律和国家政策规定的方式流转。

浅谈农村集体建设用地使用权流转 篇7

1、内涵

广义上, 集体土地流转可分为所有权流转、使用权流转和土地用途流转。农村集体土地所有权流转是指由于国家征用, 土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式;土地使用权流转是农民集体或个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租、转让、入股等方式让与他人使用的行为;土地用途流转是指农村集体农用地向集体非农用地转变, 改变了土地利用方式。狭义所谈的土地流转一般是指土地使用权的流转, 是指农民将其土地承包经营权按照“依法、自愿、有偿”的原则转让给其他单位或个人。

2、主要形式

目前农村集体建设用地流转的形式较多, 主要有5种:一是随着企业发展的自身要求, 企业间合并、兼并、重组及股份制改造改组, 出现了集体建设用地使用权的转让;二是乡镇、村级集体经济组织为发展经济, 以集体建设用地使用权作价出资或人股、联营形式兴办内引外联企业;三是因企业间债权债务等原因, 司法裁定造成的集体建设用地使用权的转移;四是利用闲置的集体建设用地进行出租;五是集体土地使用权随农民住宅转让、出租等。

3、特点

(1) 参与主体多层次性, 包括乡村组织、农村经济合作组农民个人等; (2) 土地流转方式多样性, 包括转包、转让、互换、出租和股份合作等形式; (3) 流转期限不等, 既有期限达10~30年的长期租赁, 又有1~2年的短期出租; (4) 流转的规模不断扩大, 速度加快; (5) 流转活跃度与城市化水平有紧密联系.一般情况下, 经济发达、城市化水平越高的市、县, 其集体建设用地流转越活跃;而经济较落后的地区, 集体建设用地流转则相对较少。因此, 集体建设用地流转大多发生在城乡结合部。

4、意义

农村土地流转对我国农村经济的发展起到了一定的积极作用。首先促进了农村经济的活跃和农民收入的增加。实行土地转包以来, 农民在外出打工之际, 可将承包的土地转包他人。促进农村经济的发展。其次, 提高了我国农村土地的利用率, 减少了农村土地的荒芜现象。再次, 土地流转有利于农业产业化经营, 促进农业结构的调整, 推进农业规模化经营和集约化经营的水平。在实行农业产业化经营过程中, 农户与企业或市场中介联合起来, 二者互惠互利, 相互依存形成了新的农业经营模式。

二、存在的问题

1、农村非农建设用地的流转的法律环境不够宽松。

农村非农业建设用地在法律上是禁止流转的。农村非农建设用地的流转只能自发、私下的进行, 这给土地的利用直接造成混乱, 使得城乡建设用地总量难以有效控制。

2、在集体土地使用权流转过程中存在损害农民利益的现象。

有的部门和企业利用农民法律意识和法律知识严重缺乏的弱点, 避开政府的监管, 通过私下与农民签订土地流转合同, 按较低的补偿标准支付补偿费获取土地后, 又高价卖出, 无形中盘剥农民的利益。

3、农村集体土地使用权流转机制不健全。

由于《土地管理法》对农村土地流转尚无明确规定, 国家、省、市至今没有规范的政策指导操作, 没有具体明确的土地流转管理主体, 目前的土地流转大多处于自发和无序状态。

三、集体建设用地使用权流转模式

农村集体建设用地使用权流转的产生对保护耕地, 盘活存量土地资产, 促进土地资源优化配置等方面起到了一定的积极作用, 是符合市场经济规律的, 是发展市场经济的客观要求。

延吉市为例, 据统计, 延吉市农用地保有率高打75%以上, 但农业产出仅占延吉市GDP不到2.5% (2009年延吉市统计年鉴为准) 比重, 非农业用地储备不足的同时农村建设用地较为浪费, 与之对应, 延吉市的城市化进程相对滞后。如何盘活集体建设用地, 可以考虑如下模式:

宅基地和承包地分开, 搬迁和流转分开, 在依法、自愿的基础上, 以宅基地置换城镇房产, 以土地承包经营权置换社会保障。

这样做有利于挖掘农村宅基地被差强人意的利用率所掩盖的价值, 有利于农村剩余劳动力的有效转移, 有利于和谐社会的建设。

四、加强农村集体建设用地使用权流转管理的建议

1、完善和创新现行有关法律政策

使农村集体土地使用权流转进入市场有法可依, 并对流转主体, 流转的程序、流转期限等作出明确具体的规定, 使其具有可操作性, 还应当明确对违反土地使用权流转规定的行为应承担的法律后果。

2、加强对流转行为的管理

首先, 依法进行集体土地使用权变更登记。其次, 加强土地流转合同的规范在动员农民流转集体土地使用权必须签订书面合同的前提下, 国土资源部门应当向农民提供土地流转合同的示范文本。

3、适度培育集体建设用地使用权流转市场

农村集体建设用地使用权流转市场应该是国有土地市场的补充, 是建设用地市场体系中的一个有机组成部分, 符合国土资源部提出的建设用地市场一体化目标的。严格控制农村非农集体建设用地总量增加, 重点规范农村集体存量建设用地流转行为, 适度培育集体建设用地使用权流转市场。

4、适当扩大农村集体建设用地使用权流转范围

随着乡镇企业的发展和改革, 多种经济成份的出现和投资主体多元化, 要突破一个“本”字, 应放宽农村集体建设用地使用权流转主体和范围的限制, 给予农村集体建设用地使用权流转市场一个适当的空间。否则, 将阻碍农村非农集体建设用地使用权流转市场的发展。

5、建立农村非农集体建设用地使用权的融资渠道

尽快从法律上明确农村非农集体建设用地产权主体和土地权益, 细化其土地权能, 同时积极与农村信用社等金融机构沟通, 建立农村非农集体建设用地使用权的融资渠道, 为进一步培育和发展农村非农集体建设用地使用权流转市场莫定基础。

摘要：农村集体建设用地使用权流转在法律上还存在一些障碍, 但农村集体建设用地使用权转让、出租及抵押等现象已普遍存在。本文分析了我国集体建设用地流转的内涵、形式、特点、作用以及目前存在的问题, 在此基础上进行了几点思考和建议。

农村集体建设用地流转研究 篇8

关键词：集体建设用地;流转;收益分配 ;保护耕地

农村集体建设用地流转是农村集体存量建设用地使用权流转的简称，是对存量建设用地使用权的重新分配。党的十七届三中全会明确了允许集体建设用地流转，建立城乡统一的土地市场的农村土地政策改革方针，促进了更加合理有效地配置土地资源，推进了农村土地产权制度和征地制度等方面的一系列改革。

1.集体建设用地流转的社会意义

从国土资源部批准成立广东为第一个集体建设用地流转试点至今，全国很多城市都开展集体建设用地流转的试点工作，取得了一定的成绩和经验，集体建设用地流转对缓解土地供需矛盾，统筹城乡发展等多方面具有重大的社会意义。

（1）有利于实施城乡规划，统筹城乡发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。把城乡土地纳入一体，在统一的制度架构下，通过建设用地供应总量控制，统筹城乡土地用途分区

管制。

（2）有利于合理配置土地资源。由于实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。盘活了农村集体存量建设用地，促进土地资源优化配置和节约集约使用，显化农村集体建设用地价值，增加农民收入，保障农民权益。

（3）有利于保护耕地和节约耕地。按照国务院批准的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》，到2010年，非农建设占用耕地不得突破196.7万公顷，全国耕地面积减少要求控制在644万公顷以内，耕地保有量应控制在1.28亿公顷。在国有建设用地供给稀缺的状态下，通过集体建设用地流转，可以盘活存量建设用地，减少新增建设用地增量，减少闲置土地数量，从而减少占用耕地的经济冲动，从而达到保护耕地的目的。

（4）有利于完善城镇土地市场。城镇土地市场不可能与集体建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。

（5）有利于体现集体土地的财产价值。使用建设用地，只能使用国有土地，农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入市场，其收益只能由国家得到，是忽视农民集体土地财产权的表现。集体土地是农民的最重要的财产，通过建设用地使用权的流转，不仅使农民集体能够利用土地资产参与经济发展和城镇化建设，同时农民也能获得地租收益，保障了农民的财产权益。

2.集体建设用地流转过程中存在的问题

农村集体建设用地总量较大，但由于土地所有权和土地使用上的双轨制，农村集体建设用地粗放低效、闲置浪费现象比较普遍，资产价值没有真正体现。

2.1集体建设用地流转缺乏合法法律依据

由于集体土地依法不允许出租，对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，且难依法办理土地登记手续，流转程序难于规范，交易安全得不到保障。

2.2集体建设用地流转收益分配关系混乱

由于流转的是土地使用权，农民集体因保有土地使用权而将不断享有流转收益，这是土地流转与征用的重大区别。集体建设用地虽然是乡镇或村等集体经济组织所有，但这些土地的增值源于国家或地方各级政府对配套基础设施和公共公益事业等多方面的投入，以及土地所有者对土地的先期投入。

2.3耕地得不到有效的保护，造成耕地大面积流失

尽管耕地与集体建设用地分属于两大不同的用地类别，但从土地的比较收益来看，集体建设用地的收益明显高于农用地，尤其是耕地，建设用地若用于房地产开发，则收益更高。

3.集体建设用地流转的相关对策

3.1修改完善当前集体建设用地流转的相关法律制度

《土地管理法》第六十三条规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《土地管理法》禁止集体建设用地流转的条款已滞后于当前土地利用的现实，而党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则明确了集体建设用地流转的可行性与必要性。

因此，研究、修改当前与集体建设用地流转制度建立、发展相抵触的相关法律法规势在必行，为集体建设用地流转制度试点工作的开展以及制度的建立营造良好的法制环境。

3.2完善流转收益分配及监管机制

集体建设用地流转中的收益分配问题是集体用地使用制度改革即规范流转管理的关键所在，其涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡，涉及公平与效率原则的贯彻落实。各地有不同做法，如安徽芜湖将收益在土地所有者、镇、县（区）、市之间按2：5：2：1进行分配;而浙江湖州则按 “谁所有谁收益的原则分配，土地管理部门收取5%的手续费”的分配办法。

3.3加强土地用途管制与利用规划，保护耕地和土地资源

集体建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一规范管理，有利于保护耕地和节约耕地。由于建设用地相对于农用地有较高的收益，如果没有严格管理，就会导致农用地大量转为建设用地。因此，集体建设用地流转的一个基本前提是符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得农村集体建设用地使用权。农用地转为建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，任何建设用地的取得必须依法取得。必须加强土地利用规划，发挥规划在管理中的基础性作用。在科学规划的引导下，配合用途管制制度的实施，严格控制农地转用的数量和速度，确保耕地保护工作的落实。

农村集体建设用地流转是一项系统的工程，应该用改革的思路管理农民集体建设用地，充分发挥集体土地资产作用。作为管理部门的地方各级政府及土地管理部门必须认清形势，因势利导，在不违反国家政策法规前提下，加强对集体建设用地的流转管理，促进农村集体建设用地的节约与集约利用，逐步构建集体建设用地流转的新机制，引导集体建设用地流转进入规范化