民行检察社会管理监督

民行检察社会管理监督

民行检察社会管理监督 篇1

中国人民大学法学院教授 博士生导师 汤维建

 2012-12-26 22:19:07

来源：《法治研究》2012年8期

【内容提要】 民行检察监督基本原则就其本质而言乃是诉讼规律、检察规律和其自身特殊规律等三方面磨合、融汇而成的，它蕴含着民行检察监督行为的理念和价值取向，也包含着民行检察监督行为的行为方式、规范和行为准则，是抽象和具体的统一。我国目前民行检察监督基本原则最为重要的是要强调三大原则：一是全面监督原则；二是依法监督原则：三是客观公正监督原则。

【关键词】民行检察/检察监督/基本原则

民行检察监督的基本原则蕴含着民行检察监督行为的理念和价值取向，也包含着民行检察监督行为的行为方式、规范和行为准则，是抽象和具体的统一。因此，基本原则、制度、规则和程序构成了民行检察监督法律规范的系统，我们不仅要善用制度、规则和程序之类的具体规范，而且要善于妥当地解释和适当地运用民行检察监督的基本原则。在相当长一段时间里，民行检察监督的基本原则都具有不可或缺的指导功能和规范功能。那种认为只有明确无误、具有极强可操作性的程序规则、具体制度才是民行检察监督可以依循的操作规程的观点，是不妥的、片面的，因为它没有看到基本原则的重要作用。

民行检察监督基本原则所起到的作用主要有三个：一是表征监督模式，概括地描述我国民行检察监督制度的基本特征。二是指引监督立法，无论是对民事诉讼法、行政诉讼法相关内容的完善抑或对人民检察院组织法的修改以及将来出台检察院监督法，都具有指导意义，因而它具有立法准则的功能。三是指引和规范民行检察监督行为。一方面在具体制度和程序规则需要解释时，利用基本原则作为解释的指导思想，从而使相关的制度和程序得到合理合法的运用；另一方面，在立法出现空白之时，基本原则可以起到填补立法漏洞的功效。因而，研究和表述民行检察监督的基本原则有着重要的意义。

一、确立民行检察监督基本原则的法律依据

在理论研究中，要将民行检察监督的理论分为两个层次进行：一个层次是纯理论的研究，如民行检察监督的价值论、目的论、模式论等等，另一个层次是制度性或规范性研究，包括基本原则、制度、规则和程序的研究。前一个研究是应然层面的，后一个研究是实然层面的；前一个研究需要理论依据，后一个研究需要规范依据，因此，研究民行检察监督的基本原则应当给出并诠释它的规范性根据，而不能凭主观臆断、想当然地进行。

民行检察监督基本原则的法律载体是研究该问题的基本出发点。在列述民行检察监督基本原则的法律载体之前，有必要首先明确一点，即基本原则的表达方式问题。我国主要采法典法模式，基本原则一般有明确的列举，因而理论研究也比较便利。但是，我国的法典法，尤其是像民事诉讼法、行政诉讼法这样的程序法，还不是很成熟，其基本原则的立法规定也不可能完全科学合理。比如说，在民事诉讼法的规定中，其第一章所规定的“任务、适用范围和基本原则”，其内容除任务和适用范围外，并非尽然都是基本原则。比如说，我们经常用到的“支持起诉”原则(第15条)，就不属于真正意义上的民事诉讼基本原则，充其量仅属于在起诉和受理阶段发挥作用的具体原则。然而另一方面又要看到，在民事诉讼法该部分未明确确立为基本原则的内容，也不一定就不构成一项真正的基本原则。比如学术界所讨论的“诚信原则”，就应当被认同为一项基本原则，因为从其具体规范性内容中可以很显然地概括出此一基本原则。所以，基本原则既有明示的，也有隐含的。对研究民行检察监督的基本原则来说，这两个方面的因素都应当考虑到，否则就会失去全面性，或者在概括基本原则时失却精准性。

由于立法不健全等缘故，民行检察监督基本原则不可能在一部诸如“检察监督法”中找到，甚至难以在民事诉讼法、行政诉讼法等程序法中寻找得到，因此，民行检察监督基本原则的法律载体是不具有确定性和统一性的，这为该问题的研究带来了难度，同时也增加了众说纷纭的可能性。然而尽管如此，民行检察监督基本原则的法律载体依然要加以客观地探寻。笔者认为，其法律载体或规范性依据主要表现在以下方面。

1.宪法。宪法是国家的根本大法，其对检察机关的法律属性和基本功能作出了高度概括的规定，这成为我们研究和概括民行检察监督基本原则的基本依据。其主要条款包括：第129条规定了检察机关为国家的法律监督机关；第131条规定了人民检察院依照法律规定独立行使检察权的原则；第132条规定了上级人民检察院领导下级人民检察院工作的原则；第133条规定了人民检察院对国家权力机关负责的原则；第134条规定了尊重少数民族语言的原则；第135条规定了人民检察院同人民法院、公安机关分工负责、互相配合、互相制约的原则；等等。

2.人民检察院组织法。人民检察院组织法对检察机关的活动原则也进行规定，包括实事求是、贯彻群众路线、适用法律一律平等、独立行使检察权、上级检察院领导下级检察院的工作等项原则。

3.民事诉讼法和行政诉讼法。民事诉讼法和行政诉讼法对人民检察院的法律监督均作了原则性规定和具体性规定。其原则性规定分别表述为：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督(第14条)；人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督(第10条)。至于其具体性规范，如关于检察院抗诉制度的规则和程序，则也可作为抽绎民行检察监督基本原则的规范性依据，此不具体列述。

二、确立民行检察监督基本原则应当考虑的因素

在确立民行检察监督基本原则时，应当同时考虑以下几个因素。

1.宪法对检察机关的定位。已如上述，检察机关是由宪法所确立的国家的法律监督机关，它上面接受人民代表大会及其常委会的领导，下面对包括法院和行政机关在内的所有的司法和执法机关进行法律监督。就此而言，其法律监督的职能与法律的作用领域是等同、契合的，因而也是极其宽泛的。当然，这仅是指其可能性；此外还应考虑其必要性和现实性，尤其是现实性。结合两方面来论，可以说，民行检察监督有着广阔的作用空间；只是在不同的历史阶段和现实条件下，需要对民行检察监督的触角把握好一个适当的度。

2.司法实践对检察机关法律监督的需求度。实践是最好的检验，实践也是最有利的依据。民行检察监督究竟要不要进行，以及在何种范围内进行，以何种方式进行等等诸如此类问题的回答，最终都必须回到实践的层面寻找答案。现在的民事和行政司法的实践是如何的呢?总的来说并不乐观。就民事诉讼而言，从诉讼一开始到诉讼的最后结束，可以说就是用一个“难”字贯穿起来的，比如说，起诉难、管辖难、举证难、送达难、申诉难、执行难等等。这些难处的另一面就是司法的各种乱象以及与此相伴随的司法不公、司法腐败。行政诉讼的情况更加严重。其原因的形成，宏观地说，就是我国的司法体制尚欠健全和完善；具体地说，就是在我国的司法体制中，缺乏足够有效的制约机制和监督机制，检察院的缺位就是其中一个极为重要的原因。事实上，我国司法体制的健全和完善的过程，离不开各种制约体系和监督体系的不断形成和完备，同样也离不开人民检察院法律监督职能的充分有效发挥。

3.尊重诉讼规律和检察规律。任何制度的设计与构建，都要在尊重基本规律的基础上进行，否则该制度缺乏长久的生命力。民行诉讼有其自身的规律，这些规律成为民行诉讼制度的本质特征，违背这些规律就难以构建出一个有效的民行检察监督制度。比如说，在民事诉讼中，就有三个放之四海而皆准的真理性原则，任何国家、任何时代的民事诉讼制度都不能违反它们，同样的道理，任何国家、任何时代的民事诉讼中的下位性制度或程序也不能违反它们或者对它们形成冲击，否则要么就会制约民事诉讼的发展，要么就会使该下位性制度或程序举步维艰，乃至动辄得咎。这三个原则就是处分原则、辩论原则和当事人平等原则。这三个原则构成了民事诉讼的基本规律，或者说是民事诉讼基本规律的制度反映。民行检察监督制度预设其基本原则时，也要尊重此种诉讼规律以及由此种诉讼规律所映现的基本原则。与此同时，检察权运行也有其自身规律，这种规律同样也要在民行检察监督基本原则的构筑中表达出来。比如，检察权的特殊司法属性、检察权的上下级领导体制、检察权的客观义务性等等，均对民行检察监督基本原则的表述构成制约。可见，民行检察监督基本原则就其本质而言乃是诉讼规律、检察规律和其自身特殊规律等三方面磨合、融汇而成的。所以说，我们在表述民行检察监督基本原则之时，实际上就是在刻画和描述民行检察监督的内在规律。

三、民行检察监督基本原则的分类

为了恰当地给民行检察监督的基本原则定位，有必要将它在两个层面上予以区分：一是将民行检察监督的基本原则与民事诉讼法和行政诉讼法的基本原则区分开来。前者要在后者的基础上和框架内予以确定和认知，后者是前者的出发点，也是其基本要求。比如，民事诉讼法中有当事人平等原则(第8条)、调解原则(第9条)、辩论原则(第12条)、处分原则(第13条)、支持起诉原则(第15条)等等。所有这些民事诉讼法中的基本原则，都当然是民行检察监督的基本原则，这些原则对民行检察监督活动都具有约束力和规范力，民行检察监督应当遵守这些基本原则。就此而言，民行检察监督的基本原则在整个民事诉讼法和行政诉讼法中，又只能是具体领域的特有原则或具体原则。二是要将民行检察监督的基本原则与其他检察监督的原则区分开来。比如，有人认为，人民检察院组织法修改时应当确立检察一体原则、依法履行法律监督职能原则、保障人权原则、依法接受监督原则等等。这些原则就是层次更高的基本原则，对民行检察监督具有当然的约束力和指导性。比如，有人提出，在检察权配置时，应当遵循分工协作原则、独立性原则、符合司法规律的原则、符合强化法律监督职能的原则、符合诉讼效率的原则等等。这些原则属于检察院组织构建的原则，是组织原则，而不是活动原则，因而与民行检察监督的活动原则有所不同。再如，有人提出检察机关参与民事公益诉讼应当坚持必要性原则、及时性原则、谦抑性原则、协调性原则、循规性原则等等。检察机关对民事执行实施法律监督时应当恪守依法监督原则、有限监督原则、同级监督原则、制约和支持并重原则、事后监督原则、保障公正与执行效率相统一原则等等，这些原则在层次上要低于民行检察监督的基本原则，它们分别在更加具体的民行检察监督领域中发挥作用，因而这些原则的确立和解释又要受民行检察监督的基本原则的支配和制约，属于具体原则。可见，民行检察监督的基本原则实际上是一个居中性的范畴体系，在其上有更加宏观的基本原则，在其下有更加微观的具体原则。诸多性质不同的原则构成了一个原则系统，自上而下层层演绎而成，具有严密的逻辑关系和科学性，这也是一个可以独立研究的理论命题。

此外，尚应提及的一个问题是，在对民行检察监督基本原则的探讨中，应细分三大监督的原则性差异。具体说来，刑事诉讼检察监督与民行检察监督的基本原则不应完全一致，即便有些原则，如依法监督、客观义务原则等在表述上有相似乃至相同之处，然而在具体解释和运用上却并非完全一致；尤其是有些原则完全是个殊性的，正是这些个殊性原则的存在，才使它们相互之间区别开来，否则就会造成刑民不分的局面，在实践中会出现混乱和负面效应。不仅如此，在民行检察监督内部，民事诉讼检察监督的基本原则和行政诉讼检察监督的基本原则也应有所区别；只是现在一般将它们合在一起论述，笔者也暂不加区分。总之，三大诉讼的检察监督在基本原则的表述上，既有共性的一面，也有个性的一面。共性的一面体现为共有性原则，个性的一面体现为特有性原则。这里所介绍的基本原则，主要偏重于民行检察监督的特有性原则。试图通过这些基本原则的描述和诠释，反映出民行检察监督的特有规律和基本特征。

从理论研究来看，民行检察监督的基本原则之研究虽不丰富、深入，但已经有之。然而从为数不多的研究来看，各种表述并非完全相同。可以说，关于民行检察监督基本原则的表述，其权威性的观点尚未建立，尤其是立法对此尚无明确规定。因而在相当大的程度上，对于民行检察监督基本原则的表述是探讨性的，需要根据将来的研究和实践不断地完善，使之在表述上趋于精准，并更富有权威性。

基于上述因素的考虑，笔者认为，我国目前民行检察监督基本原则最为重要的乃是强调三大原则：一是全面监督原则；二是依法监督原则；三是客观公正监督原则。当然，此外我们还可以构设出其他一些具有指导意义的原则，比如维护司法公正和司法权威的原则、公平和效率相结合的原则、检察一体化原则、检察权的谦抑行使原则等等。然而这些原则，就其内容而言，有的是被隐含在上述三大原则之中的，比如谦抑原则，就是被包含在依法监督和客观公正原则之中的，无需独立论述；有的体现得不如刑事诉讼法律监督那样明显，比如检察一体化原则，该原则在民行检察监督中也是有存在空间的。然而，实践表明，表现在检察一体化原则中的一些含义，如职务收取权和职务转移权等等，在民行检察监督中表现得并不突出，甚至包括上命下从的规则，表现得也不明显。这里大概便体现出了民行诉讼检察监督区别于刑事诉讼检察监督的某种特点。因而这些原则在本文中均不予论及，至于其他的一些原则表述，则也可作上述这种分析。由于客观公正原则笔者曾撰文论述，①这里也不加论述。因此，在上述三个原则中，这里集中论述全面监督原则和依法监督原则。

四、全面监督原则

在检察机关所担负的民行监督职能上，有所谓“全面监督”和“有限监督”两种不同的原则主张。有限监督的原则主张认为，检察院对民行诉讼或审判活动所实施的法律监督，应当坚持有限主义，而不是全面开花。这种有限主义主要表现在两个方面：一是监督的程序阶段是有限的，检察院仅能进行事后的抗诉监督，除此以外的监督均不得进行。二是即便是抗诉监督。也仅仅只能就重要类型的案件实施监督，而不能将监督的触角覆盖于所有的案件类型。有限主义的监督原则主要有两点依据，一是法定性依据：民事诉讼法和行政诉讼法仅仅规定了抗诉监督一种形式，立法所未明定的监督形式是不能认可的。二是可能性依据：检察院目前实施法律监督的力量仅能够应付事后的抗诉监督，而对于其他的监督形式则是无暇也无能力应对的。

诚然，有限主义的监督原则在民行检察监督制度的起步阶段是具有现实依据的，是一种不仅合法而且务实的观点。但衡之以发展的目光，有限主义的监督原则是一种保守的观念，它没有看到民行检察监督制度的基本发展规律。民行检察监督制度的基本规律是：从抗诉这种点状的监督出发，逐渐地扩散到诉讼的全过程，最终演化为全面监督的原则。

所谓全面监督的原则，就是检察院对民事诉讼和行政诉讼应当从立案到执行实施全程监督。其基本内涵在于：哪里有审判权和执行权的运行，哪里就应有检察院的监督，检察监督的触角应当分布于民事、行政诉讼的全过程。具体包括四大领域的监督：诉前监督，包括对诉前保全的监督、提起公益诉讼的监督等；诉中监督，对诉讼全过程所实施的监督；诉后监督，对生效裁判实施的抗诉监督；执行监督，对法院执行活动所实施的监督等等。

提出全面监督的原则是有充分的法律依据和实践依据的：首先，宪法对检察院的职能定位和权力分工为民行检察监督的全面推行提供了根本依据。其次，无论民事诉讼法抑或行政诉讼法，均规定了检察院对人民法院的审判活动或诉讼活动实施法律监督的基本原则。这是全面监督原则赖以成立的诉讼法依据。《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这里的“诉讼”显然既包括了诉讼的结果，也包括了诉讼的过程。《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，这里的“审判”似乎不包括执行，但实际上“审判”的概念在民事诉讼法的总则和分则中的使用含义是有区别的，总则中的“审判”就包含了“执行”。这一点既可以在民事诉讼法立法史的变迁中得到说明，同时在总则的其他规定中也可以获得佐证。比如《民事诉讼法》第1条规定：“中华人民共和国民事诉讼法以宪法为根据，结合我国民事审判工作的经验和实际情况制定。”该条文中的“审判经验”，自然也包含“执行经验”。再次，全面监督原则具有政策依据。2008年12月5日，中央印发了《中共中央转发〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的通知》(中发[2008]19号)。该文件扩大了检察监督的范围，提示了全面监督原则的发展方向。最后，司法实践表明，检察院实施全面监督具有必要性。事实上，现在关于民行检察监督是否实行全面监督原则，其争论业已画上句号了。民事诉讼法修改表明，检察机关全面介入民事诉讼已经成为现实。在理解全面监督原则时有以下几点值得注意。

首先，关于民事诉讼中检察监督基本原则的科学表述问题。目前关于检察监督的原则性表述，应当解决两个问题：一是，关于民事诉讼程序的检察监督与执行程序的检察监督在基本原则表述上的关系。目前学理普遍认为，民事诉讼程序在严格意义或狭义上并不包括执行程序。因为民事诉讼程序具有对抗性和判定性的诉讼特性，而执行程序仅具有非讼性和行政性，因此两者之间的程序原理具有性质上的差异，不宜混同。也正是在这一点上，执行程序越来越具有独立性，同时也越来越具有独立立法的必要性。因此，关于民行检察监督原则的表述就要处理好诉讼程序与执行程序的关系。二是，在基本原则的表述中，是否应当有具体的监督方式之内容。比如说，是否需要指明检察机关通过抗诉、检察建议等方式对民事诉讼实行法律监督?对于这两个问题，笔者认为，在表述民行检察监督基本原则时，不应当将具体的监督方式包括在里面，否则的话，其基本原则的意义就会被淡化；通常关于基本原则的表述，应当具有一定的概括性和抽象性，其主旨在于概括权能，而不是具体的操作。应当将民事行政诉讼的检察监督与执行活动中的检察监督原则分开来表述，而不宜将执行监督的原则隐含在民行检察监督原则中。此外，在立法安排“基本原则”的位置时，不宜将执行监督原则从民事诉讼法的总则中分离出去，仅仅规定在执行程序编中，而应当将执行监督与诉讼监督同等看待。因此，笔者认为，本次民事诉讼法修改应当这样表述检察监督原则：人民检察院有权对人民法院的诉讼活动和执行活动实施法律监督。

其次，应当明确规定检察机关对于公益诉讼的法律监督职能。检察机关是国家的法律监督机关，对于公共利益的保护负有不可推卸的宪法责任，正因如此，理论上一般都将检察机关视为公共利益的最佳保护人和天然代表人。尽管社会公共利益难以明确定义并划定界限，但只要社会公益受到侵害，检察机关就应义不容辞地采取法律措施给予切实保障，在这些法律措施中，就包括向人民法院提起诉讼这一种形式。检察机关提起公益诉讼，可以说是一种世界性通例，只要允许检察机关介入民事纠纷解决过程，就至少同意检察机关提起公益诉讼；检察机关提起公益诉讼，是各国关于检察机关介入民事诉讼权能的基本做法。因此，检察机关提起公益诉讼，在法律依据上可以回溯到宪法的相关规定。民事诉讼法修改时应当做好两方面的立法完善工作：一方面，明确人民检察院对于民事公益诉讼的诉讼权能；另一方面，对检察机关提起公益诉讼作出可操作性规定。这里尤其要明确一点，就是公益诉讼的诉权主体具有多元性，而非具有唯一性：检察机关提起公益诉讼，仅仅是公益诉讼程序赖以发动的一种机制，而不是唯一机制。除检察机关有权提起公益诉讼外，还有其他的国家机关、社会公益组织或相关社会机构、公民个人等等主体，也应依法享有公益诉权。因此，在多元化公益诉讼启动主体的关系上，不仅需要立法明确授权，而且需要立法就它们之间的先后顺位作出明确规定。笔者认为，其他国家机关、社会公益组织以及公民个人在公益诉权的行使上，应当具有优位性；它们对于公益性纠纷，应当率先启动公益诉权；如果它们鉴于种种原因而未能行使公益诉权，或者未能履行提起公益诉讼的职责，则作为最后的保障，检察机关应当提起这种应该提起而未提起的公益诉讼。可见，检察机关在公益诉讼的诉权主体上，不仅不应当先行或前置于其他公益诉权的主体，而且还不应与它们平起平坐，只是最后的公益诉讼主体。因此，在公益性纠纷发生后，检察机关可以而且应当首先通过督促起诉或支持起诉等方式，向有关的国家机构、社会团体组织行使提起诉讼的督促权，或者支持受害的个人向人民法院提起公益诉讼。当这些主体最终未能提起公益诉讼时，检察机关作为其最后堡垒，理应提起公益诉讼。惟其如此，才能充分调动公益诉讼诸诉权主体的积极性，同时也不致使公益诉讼最终因其他主体的消极不作为而无法启动。

再次，关于程序监督的问题。程序监督有两种：一种是对诉讼过程的程序监督，另一种是对诉讼结果的程序监督。前者是对人民法院的审判活动过程本身的合法性与正当性实施法律监督，后者是对诉讼结果中所包含的程序违法因素实施法律监督。两者的区别在于：前者发生在诉讼结果产生之前，后者发生在诉讼结果产生之后。相对于诉讼结果来说，前者可以称为预防性监督，后者则为纠错性监督。比如，法院违反了有关管辖的规定，尤其是违反了专属管辖的规定，而作出了最终的裁判，对此，检察机关所实施的法律监督则属于后一种情形，也即属于对诉讼结果的程序监督。通过这种监督，法院再审后既有可能改变诉讼结果，也有可能维持原有的诉讼结果；无论如何，程序监督的目的已经实现了。这种程序监督，在2007年修改民事诉讼法后已经出现，在本次民事诉讼法修改中应当继续保持。这里所说的程序监督，主要是指前一种形式，即对诉讼过程的程序监督。这种程序监督，在民事诉讼法的现行规定中尚付诸阙如，而这种类型的程序监督更有必要。因为通过诉讼过程中的程序监督，可以将可能导致甚或足以导致诉讼结果错误的程序违法现象，消灭在诉讼结果产生之前，由此可以避免对诉讼结果进行纠错性的法律监督。这种类型的程序监督，应当成为本次民事诉讼法修改予以强化的重点内容。这是构成检察监督全面监督原则的重要组成部分；缺乏了对诉讼过程的程序监督，所谓全面监督原则就变得残缺不全了。

最后，在落实全面监督原则的过程中，还应当特别强调监督对象或监督客体的全面性。对诉讼案件的法律监督固然是检察院行使监督权的主要领域，但除诉讼案件外，人民法院还对非诉讼案件行使审判权，比如目前民事诉讼法所规定的特别程序的案件，除选民名单案件属于特殊的诉讼案件外，其他的案件类型均属于非诉讼案件的范围，包括宣告公民死亡、宣告公民失踪的案件、认定公民无民事行为能力和限制行为能力的案件、认定财产无主的案件等等。督促程序、公示催告程序和破产程序也属于非诉讼案件的范畴。非诉讼案件尽管不存在当事人之间的对抗性争议，因而不属于诉讼案件，但它也同诉讼案件一样，需要法院行使审判权对某种具有法律意义的事实加以确认，并最终作出裁判；而只要法院行使审判权，都会出现错判问题，因而都需要检察院行使法律监督权加以监督。从性质上说，检察院对人民法院的诉讼案件的审判活动和非诉讼案件的审判活动实施法律监督，其意义并无二样，都是为了确保司法的公正性和权威性。因此，全面监督原则理应包含人民检察院对人民法院的非诉讼案件审判的法律监督。当然，由于诉讼案件和非诉讼案件的性质和程序制度有别，因而检察院实施法律监督的程序和方式也有差异。

在监督对象或监督客体中，还有一个问题值得关注，这就是：诉讼调解的监督问题。诉讼调解与诉讼审判是相对而言的，它们都是法院行使审判权解决案件的方式，有区别的仅仅是两者的原则与程序而已。诉讼调解主要应当遵守合法性原则和自愿性原则，否则诉讼调解就是非法的或者是错误的。从实践中看，诉讼调解不仅有大量的违反合法性原则的情况出现，而且还存在较多的违反自愿性原则的情形。违反合法性原则的情形比如，双方当事人恶意串通损害国家利益、社会公共利益或案外第三人的合法权益等等，目前出现较多的“恶意调解”就属于这种情形；违反自愿性原则的情形比如，在未查明事实的情形下“和稀泥”调解，或者法院为追求调解率而“以判压调”等等。违反了诉讼调解的原则及程序，人民检察院就应当行使法律监督权加以监督。因此，诉讼调解也应被纳入检察院全面监督的原则之中。可见，全面监督原则不仅包括事后的实体型监督，也包括事中的程序型监督；不仅包括对诉讼案件的监督，也包括对非诉讼案件的监督；不仅包括对司法审判的监督，也包括对诉讼调解的监督；不仅包括对法院违法审判的监督，也包括对当事人滥用诉权的监督；不仅包括对诉讼程序启动后的法律监督，也包括诉讼程序启动之时的监督，因而它是一种全覆盖的监督。目前民事诉讼法修改中所体现的就是这种全面监督原则；当下司法实践中所需求的也是这种全面监督原则。可以说，检察机关对审判机关的诉讼活动和执行活动实行全面监督，是检察监督制度发展到现阶段的客观规律的表现，是不以人们的意志为转移的，因而应当受到尊重和重视。

五、依法监督原则

检察机关是宪法所规定的法律监督机关，其基本职责就是监督法律的统一实施和正确实施。这一职能定位就要求检察机关的任何法律监督活动，都应当建立在合法性和规范性的基础之上。检察机关进行法律监督的基本逻辑是：利用法律来监督法律的实施。监督法律实施的过程，同时也是法律实施的过程本身。检察机关是法律实施机关，法律是检察监督活动的全部出发点和最终归属点，离开了法律，所谓法律监督就不复存在。正是在此意义上，检察机关被誉为“护法机关”、“法律的守护者”。检察机关是服务于依法治国这个宪法目标的，其基本使命是确保包括宪法在内的全部法律原原本本、切切实实、完完整整地呈现出来，使之从纸面走向现实。因此，只有依法监督，检察机关才有力量源泉，其监督才富有理性，才具有说服力，才能达到预期目标。

这里所谓依法监督的“法”意味着什么?其范围应当予以明确。这里的“法”应当根据立法法的规定，从广义上理解，其外延既包括宪法、法律，也包括行政法规、地方性法规，还包括“两高”的司法解释。在一定意义上，有明确可操作性内容的司法政策也属于检察机关实施法律监督的规范性渊源或依据。

依法监督的内容非常广泛，从实施法律监督的主体到客体、行为、程序、方法方式、效力等等，均应依据有关法律规定进行和解释。就民行检察监督而言，民行检察监督的依法原则可以表述为由合法的主体和人员，基于法律规定或赋予的权能，按照法定的程序和方法、方式，针对立法规定的可以监督的各种情形，采用法定的标准、规范和根据，提出监督意见，实施监督行为，从而使之产生监督效果。主要包括以下内容。

1.职能法定。检察机关进行民行诉讼监督，在权能或职能上已如前述，应当按照全面监督的原则加以理解，具体包括诉前的支持起诉、诉中的违法情形监督、诉后的对生效裁判的抗诉再审监督、对执行的监督。至于提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，由于民事诉讼法和行政诉讼法目前还在修订过程中，检察机关是否具有此项权能尚待后论。但从理论上说，检察机关提起公益诉讼是有根据的，也是颇有必要的。

2.方式法定。民行检察监督的方式也应当是法定的，而不宜任意创设。从民事诉讼法、行政诉讼法以及有关司法解释看，民行检察监督的方式出现了由一元化向多元化发展的基本趋势，同时监督的方式也出现了由单一的刚性向刚性、柔性并举的方向转变的特点。2011年3月10日，最高人民法院和最高人民检察院联合发布了司法解释《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》。该《意见》扩展了民行检察监督的方式，在抗诉之外，增加了再审检察建议和检察建议两种形式。再加上民事诉讼法所隐含规定的支持起诉的形式以及实践中探讨并得到司法改革文件正式确认的督促起诉的方式，共有督促起诉、支持起诉、抗诉、再审检察建议和检察建议等5种方式。值得提及的是，2010年10月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》，该《规定》在性质上也属于有效的规范性文件，属于司法解释的范畴。该《规定》第2条规定：“人民检察院依法对诉讼活动实行法律监督。对司法工作人员的渎职行为可以通过依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等措施进行法律监督。”据此规定，民行检察监督的方式还可以包括依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等5种。这样加上前面所述5种，总共就有10种监督方式。笔者认为，这样的解释和认识是正确的，应当坚持。②

3.程序法定。程序法属于公法和强行法，本身就实行程序法定主义，而反对程序任意主义；准确地说，程序法定主义是原则，程序任意主义是例外。检察机关行使民行检察监督权，事关国家公权力的行使，自然应当严格恪守程序法的明确规定。当然，我国立法关于民行检察监督的程序规范往往较为原则和粗疏，致使司法实践中常常出现无法可依或者操作困难的局面。为此，一方面需要加强立法步伐，尽快完善民行检察监督的程序性规范，使之免于陷入程序操作困境；另一方面也要发挥检察监督的能动作用，积极地、及时地推出相关司法解释，从而尽最大可能地弥补程序规范匮乏的弊端。首先，程序法定包括民行检察监督的启动程序应当由立法明定，比如说抗诉程序主要依赖于当事人或利害关系人的申诉而启动，人民检察院依职权启动抗诉程序应受到严格限定：再如，在诉讼进行中，如果出现了程序严重违法情形，立法也应明定在何种程序契机下，人民检察院才能予以介入，从而实施相应的监督行为。其次，程序法定还包括民行检察监督活动如何实施的程序规范。比如说，在抗诉所引起的再审程序中，检察官究竟负担何种监督义务、享有何种监督权力，通过何种方式进行监督等等，诸如此类，均应明确。最后，程序法定还包括检察监督的退出机制和终结机制。在司法实践中要克服一种倾向，这就是重视启动机制和实施机制，而轻视终结机制和退出机制，这是完全错误的。检察监督不是一启动就结束的，更不是启动后就可以慢慢地不了了之的，而应当有始有终、有头有尾。惟其如此，方能显现出民行检察监督的规范性、权威性和责任性，方能完整地履行完该履行的全部监督职责。

4.标准法定。监督的基本逻辑在于用一种标准型的规范去衡量和比较司法机关或其他机关的司法和执法行为及其结果，看它们的行为过程以及行为结果是否与既存的、有效的法律规范相符合。如果相符合或大致符合，或者本质上符合，则给出一个监督的判断，其司法行为或执法行为是合法的，因而应当受到支持和肯定；反之，如果两相比较的结果，两者间存在着不一致，甚或差距较大，那么就会得出一个相反的监督判断，这就是相关的司法行为或执法行为是不具有合法性基础的或根据的，因而应当给出否定性评价，并在此基础上要求相关司法机关或执法机关进行纠错或补救。检察机关这种用来衡量和比较相关司法机关或执法机关的司法行为或执法行为的基本依据就是法定的标准。这种标准原则上必须是法定的。这实际上是检察机关履行法律监督职能所依循的法律渊源，各种有效的法律渊源都可以成为监督的标准。这种用来监督的标准主要可分为两种类别，一是程序性标准，这主要是指诉讼程序法，这里包括民事诉讼法和行政诉讼法。比如人民法院审判案件组成合议庭如果存有不合法情形，检察机关则应依据民事诉讼法或行政诉讼法及其相关司法解释提出监督意见。二是实体性标准，这里包括民事实体法和行政实体法两大领域的实体法。通常所谓人民法院审判民事案件适用法律错误，一般指的就是民事实体法的标准适用。标准法定是检察机关实施民行法律监督的合法性要求之一，这要求检察机关实施法律监督要坚持用法律来说话。就此而论，检察机关实施法律监督更加强调合法性要求。

综上可见，依法监督原则对检察机关行使法律监督权能所提出的要求实际上是全方位的合法性要求，包括检察机关有无监督的权能、用何种合法的方式来实施监督、根据何种合法的程序进行法律监督的活动以及实施法律监督时应当以有效的规范性文件作为判断标准。唯有坚持依法监督原则，人民检察院作为法律监督机关的基本宪法定位才不致模糊和动摇，也才能为法律在全国范围内有效和统一实施发挥积极的作用。

然而，在理解依法监督的原则时，应当持辩证的而不是机械或简单的态度和方法，应当处理好依法监督与能动监督的关系。③能动司法而不是消极司法，是我国司法机关行使司法权的一大特点，检察机关行使法律监督权，因其自身特性的缘故，应当更加强调法律监督的能动属性，民行检察监督也不例外。之所以如此的基本原因在于我国的法制尚处在不断健全过程中，如同审判机关行使审判权应强调其能动性并推行案例指导制度一样，检察机关行使法律监督权也同样要体现出一般情形下的依法监督和特殊情形下的能动监督相结合的基本特征。为此，检察机关应在司法改革的政策框架内，大胆进行检察改革，不断拓宽监督领域，创新监督方式，完善监督程序和机制，使民行检察监督工作不断呈现新的局面，并由此促进有关民行检察监督立法的完善和发展。与此同时，最高人民检察院应当根据实践之需，基于宪法所确立的法律监督职能，大力创设相关的司法解释，推动民行检察监督工作不断步入新的台阶。

注释：

①汤维建：《论民事诉讼中检察官的客观义务》(上、下)，载《国家检察官学院学报》2009年第1期、第2期。

②汤维建：《论民事检察监督制度的现代化改造》，载《法学家》2006年第4期。

民行检察社会管理监督 篇2

一、树立正确观念, 强调再审检察建议的重要意义

抗诉是民行检察依法纠错、实现公平正义的法定监督方式, 但其运作效率低、投入成本高, 不能充分体现公正与效率的有机结合。我院民行部门从2007年起, 开始在办案中尝试并灵活运用再审检察建议这一诉讼监督方式。组织民行检察干警认真学习最高人民法院、最高人民检察院下发的有关民行再审检察建议的司法解释以及重庆市人民检察院与重庆市高级人民法院会签的文件, 力争正确理解意图, 准确适用。通过深入学习和讨论, 民行检察干警统一了执法思想, 树立了正确的执法理念。再审检察建议相对于抗诉而言, 具备三个明显优势。一是适用的全面性。再审检察建议能避免抗诉工作中存在的抗什么审什么, 不抗不审的现象, 使再审法院更全面地审理案件, 纠正错误, 维护司法公正。二是操作的灵活性。再审检察建议能使民行工作格局从“倒三角型”向“金字塔型”的结构转变, 从而使上级检察院摆脱办案压力, 更多的案件由基层直接消化解决, 又能强化下级检察院特别是基层检察院的民事行政检察权。如果法院因主观原因不愿接受并启动再审程序的, 下级检察机关仍可使用抗诉权, 提请上级检察机关抗诉。三是处理的高效性。再审检察建议避免了抗诉的繁琐程序, 缩短办案周期, 节省司法成本。检、法两院协商一致, 对符合再审立案条件的, 检察机关只要提出书面检察建议, 同级法院便可启动再审程序, 用时短、程序简洁, 能及时保护涉诉人的合法权益, 有利于检、法两家工作协调, 提高办案效率, 共同维护司法公正。

二、严格执行制度, 畅通再审检察建议适用程序

为保证再审检察建议方便、快捷、有序运作, 切实提高监督效率, 我院建立并严格执行以下几项制度:

(一) 建立衔接机制, 构筑实施平台

虽然两高印发的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见 (试行) 》中明确了再审检察建议的适用范围及程序, 使各级检院摆脱了对于再审检察建议是长期“在黑夜中摸索”的状态, 但由于相关内容仍没有入《中华人民共和国民事诉讼法》 (下称<民诉法>) , 就使得这种诉讼监督手段在现阶段还是只能以同级法检两家充分衔接的方式开展工作。在《民诉法》正式落实再审检察建议之前, 我院进行认真思考、正确理解抗诉与再审检察建议的关系, 正确理解以抗诉作为主线, 以抗诉作为交流对话的基础, 以抗诉作为实施的后盾, 树立起再审检察建议监督模式是抗诉的必要补充手段, 是当前民行工作拓展监督范围的一项重要内容的观念。

在正式开展这项工作之前, 必须与同级法院加强沟通和联系, 促进相互理解, 以实现公正司法的共同目标为目标, 消除顾虑因素, 引起法院领导的重视, 切实建立起检察机关提出再审检察建议与法院的衔接机制。在实践中, 由分管检察长与法院分管院长联系达成共识, 确立起再审检察建议的发出、回复等运行机制。确定工作机制之后, 再由检察机关民行部门与法院相关部门召开座谈会, 开展对话交流, 促进相互了解。

(二) 快速审查制度

对于再审检察建议案件, 要求做到快立、快审、快结。在决定立案的同时办理借阅法院审判卷宗手续, 在借齐审判卷宗材料后一周内内甚至更短的时间审查终结并写出报告和再审检察建议文书。再审检察建议快速审查通道的建立有效提高了监督效率, 同时也提升了民行检察监督工作的社会影响力。例如我院办理的申诉人重庆玉娇龙食品有限公司合同纠纷一案, 其不服黔江区人民法院 (2010) 黔法民初字第00015号民事判决, 提出申诉, 经调阅原审判卷宗审查后认为:这起民事判决原法院判决审判程序违法, 有新证据证明原判决确有错误。我院于2011年2月3日决定立案, 2月10日向法院发出再审检察建议, 法院于3月22日裁定再审, 切实维护了申诉人合法权益, 收到了良好的社会效果。

(三) 提出检察建议前的事前意见交换机制

在当前民行案源少的客观情况下, 只有认真思考解决的办法, 提高自身的办案效能, 对能抗诉、能提抗的案件及时与法院交换意见、及时发出再审检察建议, 让检察建议走在人民法院的再审申诉的审查结论之前, 才能提高办案效率、突出检察建议效能、得到社会认可。

实践中, 事前交换意见是两院通过沟通对案件达成共识, 实现再审检察建议价值, 让法院主动采纳检察机关再审检察建议的行之有效的方法。对案件定性后, 认为确能提抗 (含建提抗) 的案件, 主动交换意见, 民行部门领导与法院相关部门领导沟通。遇到有一定社会影响力或当事人长期越级申诉的案件, 可采取法检两院相关部门共同讨论的方式。

三、规范办案程序, 增强再审检察建议效果

再审检察建议书是启动法院再审程序或纠正裁判错误的前提和依据, 其质量的高低不仅体现了检察机关法律监督的能力和水平, 而且直接关系到监督的成效, 影响到监督的权威。

(一) 将再审检察建议列入民行办案规范化建设范畴

将再审检察建议适用范围严格限定在如下几类案件:一是《民诉法》第一百七十九条规定情形之一, 符合抗诉条件的;二是有《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定情形的;三是人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的。

(二) 适时跟踪寻求指导, 提高办案实效

中山市检察院创新民行监督 篇3

中山市检察院作为全国民行检察工作的典范，连续三年考核位居广东省前列，受到广东省检察院和最高人民检察院的表彰。这些成绩的背后凝聚着中山市检察广大干警的辛勤劳动。近年来，他们坚持从维护司法公正、促进社会和谐的高度出发，不断提升民事行政检察的认识，监督效果明显增强。

中山市检察院何以能打造出“民行监督”这样的品牌呢?

加强对外联络，拓宽监督途径

2004年以来，中山市检察院采取加强对外联络、加大宣传力度等有效措施推动民行工作步人快速发展轨道。这些成功做法分别是：加强与市信访部门、全市各镇(区)司法所和各律师事务所的联系与沟通，拓宽案件来源渠道；与国有资产管理部门会签《关于加强公有资产管理，防止公有资产流失实施办法》，强化了检察机关在维护国家公共利益方面的职能；与工商联、私营企业家协会建立联系制度，加强对民营经济的保护力度；与市司法局、市律师协会会签《关于强化法律服务和法律监督，维护司法公正座谈会纪要》，进一步完善刑事和民事行政案件律师代理申诉制度。创新工作机制，提高监督实效

中山市检察院的这些成功做法先后六次被最高人民检察院转发，河南、江西等省市检察院纷纷前往交流学习。那么，中山市检察院是通过什么途径来打造这个品牌的呢?

首先是建立上下联动办案制度。2004年以来，中山市检察院邀请广东省检察院到中山市通过现场汇报、现场示证、现场审核的方式办结提请抗诉案件126宗，大大加快了案件在提请抗诉环节的办理速度。

其次是灵活运用检察建议。对认为确有错误但无抗诉必要的案件，灵活运用检察建议进行监督。如对刘某某等8个劳动争议案件法律适用问题提出再审检察建议，市中级法院专门召开审委会统一裁判标准。同时，积极与中级法院立案、审判监督部门协调，探索以再审检察建议方式启动再审的新途径。

第三是以促成執行和解方式平息纠纷。民事执行和解具有平息纠纷、缓和矛盾的特殊作用，且时效明显，能迅速解决争议。如在审查中山市某制衣公司向人保公司索赔案中，考虑到长期诉讼已使该厂生产经营大受影响，中山市检察院多次派员协调，最终促成双方达成执行和解协议。

第四是尝试执行监督新方式。坚持从维护法律权威和促进社会和谐出发，尝试以执行监督函的形式对执行案件进行监督，将申诉人反映的情况函告法院执行部门。同时，结合自行调查的情况，向申诉人做好解释说明工作，努力维护法律尊严和司法权威。

第五是尝试支持起诉。2006年，某纸制品厂与某镇经济发展总公司发生诉讼，涉及国有资产2400余万元。中山市检察院经审查认为原判决在认定事实和适用法律上没有错误，但存在资产未经评估、转让未经公开竞价等违法情况。经与镇政府协商，决定支持镇政府提起诉讼。经过一年多努力，最终广东省高级法院二审作出改判，避免了巨额国有资产的流失。

第六是有效服务工作大局。摒弃就案办案的思想，注重发现并解决人民群众最关心、最现实、最直接的问题。

行使侦查权力，增强监督力度

2004年以来，在广东省检察院和中山市委的支持下，中山市检察院将诉讼监督与查办职务犯罪有机结合起来，对极个别司法人员徇私枉法的行为敢于监督、敢于查办，确保了法律的正确执行，又保障了当事人的合法权益。中山市检察院成功运用民行侦查权的经验得到了广东省检察院和最高人民检察院的充分肯定。加强沟通协调。维护司法权威

中山市检察院注重维护法院权威、司法权威，形成既有监督又有沟通配合、在监督中强化支持和配台的局面，共同提高司法工作水平，共同维护社会的公平正义。

维护司法权威，做好息诉工作。2004年以来，中山市检察院对744宗不符合抗诉条件的申诉案件作了息诉处理，占整个案件受理数的82％。他们通过接访、约见、电话答复申诉人等方式，将相关理由和法律依据详尽告知申诉人，消除了人们对法官的怀疑和猜测，最大限度地化解矛盾纠纷。

化解社会矛盾，促成调解结案。中山市检察院将息诉工作贯穿于案件审查各阶段，对申诉案件积极尝试进行调解工作。特别是对于再审案件，与法院对双方当事人分别进行调解，尽可能化解矛盾。

建立沟通机制，提高司法水平。主动加强与法院沟通协调，建立联席研讨制度，不定期就办案中的新情况和法律适用中的新问题进行研讨，统一执法标准。如与中山市两级法院召开交通事故损害赔偿案件座谈会，避免出现“同案不同判”的现象。

保障法官权益，维护法官形象。近年来，因不满败诉和执行而误解、错告法官的现象多有发生。为此，中山市检察院本着对法律负责、对法官负责的原则，在查清事实的基础上向申诉人耐心解释，维护了法官公正执法的形象。加强队伍建设，打造专业队伍

2004年以来，中山市检察院按照“加快人才培养、提高队伍素质”的思路，在人才引进、人员配置、培训学习等方面予以倾斜，下大力气加快民行检察队伍建设。他们的具体做法是：

强化组织领导，加强民行地位。在院党组成员分工时。配强分管领导，并提请市人大任命两级院民行检察科科长为检委会委员。这些措施不仅大大提升了民行检察工作在全市检察工作中的地位，也为解决长期困扰民行检察工作发展的问题创造了有利条件。

充实办案力量，提高队伍素质。按满编配备民行检察干警，同时为两级院民行检察部门各增编2人，使其成为中山市检察院增编最多的部门之一。同时，面向全国公开招考优秀法官充实到民行部门。目前，两级院共有民行检察干警10人，平均年龄不到35岁，全部具有大学法律本科以上学历，其中法律研究生3人，具有法官从业经历4人。

民行检察社会管理监督 篇4

监督工作程序缺失化的问题，民行检察工作开展举步维艰，难以发挥服务和谐社会建设的作用，因此规范民行检察程序刻不容缓。

一、服务和谐社会建设是民行检察工作的价值所在1、社会中有很多不和谐因素。在现实社会中不和谐的因素很多，主要是：贫富差距大，目前社会上大约20%以下的人拥有80%以上的财富，而80%以上的人才拥有20%以下的财富，加剧社会成员之间的矛盾；经济与社会发展不协调，前些年我国比较注重经济的发展，对社会发展重视不够，致使社会不公平现象有所扩大；人与自然之间缺少亲和，在注重发展经济的同时，很大程度上忽视了环境保护，使人与自然的不和谐现象越来越突出。随着国家经济的迅速发展，资源紧张状况加剧，环境急剧恶化，劳资关系紧张，这些问题还会直接导致社会长远利益、弱势群体的利益非常容易受到侵害，而且得不到有效的补偿。近年频频发生的重大环境污染事件，以及不断涌现的大量劳资纠纷所引起的群体性事件，就是最直接的反映，这些严重影响了社会的和谐。

2、和谐社会必须以法治为保障

和谐社会具有六个基本特征，即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。其中，民主法治、公平正义、安定有序是直接与法治有关的。这三个特征是和谐社会最基本的方面，其中法治是和谐社会的基础，公平正义是法治追求的目标，安定有序是法治的实现形式，他们的实现主要是靠司法来完成的。

3、司法不公和司法腐败凸显

近年来，司法不公和司法腐败现象已经凸显，对和谐社会建设起到巨大的阻碍作用。在民事诉讼中，金钱案、人情案、关系案等司法腐败现象比较严重，而且呈逐年上升趋势。据统计，在1993年，全国各级检察机关通过对判决、裁定明显不公的民事、行政案件的审查，发现并立案侦查徇私舞弊、索贿受贿的审判人员44人；在1996年，此类案件也仅为237件 264人。而到了1999年，全国检察机关共立案侦查涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪的司法人员高达4592人。仅2006年，全国检察机关就立案侦查涉嫌滥用职权、徇私枉法、索贿受贿等犯罪的司法工作人员2987人。由于农村土地征用、城市拆迁等多种原因，造成群体性事件数量增多，公民的合法权益得不到有效保护。

4、和谐社会呼唤检察监督

司法机关的执法活动是否公正，就决定了公平正义能否得到实现，就决定了社会能否安定有序，最终也就决定了社会是否整体和谐。而执法活动离不开有效的监督。我国宪法规定：人民检察院是国家的法律监督机关。我国在人民代表大会制度之下派生出行政机关、审判机关和检察机关三个平行并列、各自独立的国家机关。行政机关和审判机关分别执行国家的行政管理和司法裁判职能，而检察机关执行法律监督职能。“立检为公、执法为民”是新时期检察机关的执法宗旨，是检察机关落实以人为本执法理念的具体体现。公平正义是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的重要前提。“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，不仅揭示了检察工作的本质和规律，也反映了实现公平正义，构建和谐社会的必然要求和价值追求。要以公平求和谐，以效率求和谐，以监督求和谐，“最大限度的增加和谐因素，最大限度的减少不和谐因素”。

5、民行检察是检察监督的重要一环

民行检察作为检察监督的重要一环，担负着维护宪法和法律的权威、保障国家法律统一正确实施、保障公民和法人合法权益的重任。在建设和谐社会的任务下，作为司法体系的一个重要组成部分，民事行政检察监督部门对此负有非常重要的使命。据统计，从1991年至2001年7月，全国检察机关受理民事、行政申诉案件41.9万余件，立案审查17.17万余件，向人民法院提出抗诉5.91万余件。人民法院再审审结民事、行政抗诉案件29580件，其中改判、撤销原判发回重审和调解处理23514件，占再审审结总数的 79.5%。仅2006年,全国检察机关就提出民事、行政抗诉12669件，提出再审检察建议5949件。这一方面说明了我国检察机关的民事、行政诉讼法律监督工作已经取得了巨大成绩，对我国的法制建设做出了较大贡献，同时民事、行政诉讼法律监督对于构建和谐社会也是有积极意义的。另一方面说明了在我国民事、行政审判活动中，司法不公是客观存在的，并且来自检察机关这种外部监督是非常必要的。近年来，我国审判活动中屡禁不止甚至

愈演愈烈的司法不公与司法腐败现象说明仅靠其内部自律是难以得到遏制的。赋予检察机关对民事、行政审判活动的法律监督权，对确有错误的民事、行政裁判提出抗诉，对枉法裁判的审判人员进行查处，无疑是十分必要的。

二、民行检察工作在程序方面的缺失化现象严重

1、同级检察机关没有抗诉权

我国民事诉讼法对

于民行抗诉工作确定了不同级抗诉原则，这就意味着只有原审法院的上级检察机关才有抗诉权，而广大基层检察院只有建议提请抗诉或者是提请抗诉的权利。因此在实际工作中，占近80%人员和近80%案件的基层民行部门只承担着少量的立案、审查和息诉工作，形成了我国民行工作中独特的 “倒三角现象”，并且大幅度延长诉讼周期，浪费诉讼资源。

2、民行检察抗诉范围不明确

现行民诉法赋予了检察机关对法院生效判决、裁定的抗诉权，但对调解的案件和执行案件法律未作明确规定，最高人民法院1999年1月26日法释（1999）4号《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》规定：“人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。”这就从司法解释上排除了民事调解接受检察监督的可能性。实践中，检察机关对于法院的执行中的裁定也是不能提出抗诉，无从监督。

3、民事行政抗诉案件的再审期限没有规定

人民法院从接受抗诉到进入再审程序的时限没有相应的规定，以致司法实践中经常发生抗诉案件“久拖不审”、“久审不决”的现象，明显造成抗诉案件周期长、效率低。如在实践中对于二审判决、裁定的抗诉，从基层检察院初步审查到上级检察院提请抗诉直至到省检察院抗诉，这一期间很少有在一年内完成的，有的案件甚至跨度达数年之久。二ooo年以来一审再审案件从受理申诉到再审改判平均需要467天。而二审再审案件的平均周期则为740天。

有一个案例很能说明问题。牛氏二兄弟，2003年因土地被非法调整，多次请求村、乡领导解决，终无结果。无奈于2004年诉至法院，但被法院裁定驳回起诉。牛氏于2004年9月向检察机关申诉，检察机关于2005年提出抗诉，法院在2006年下达再审判决，撤消原裁定，认定原土地承包合同有效，前后经历近4年的时间。

4、民事执行成为监督盲区

近年来，随着法院执行案件数量的大量增加，执行混乱的问题一直是老百姓反映强烈的一个重要问题，但最高人民法院的司法解释却明确规定检察机关对法院的执行裁定不能提出抗诉，相关法律又未明确赋予检察机关对法院民事行政案件执行程序的法律监督权，这就意味着法院执行程序脱离了检察监督范围，监督出现真空。

5、公益诉讼缺乏法律规定

构建社会主义公益诉讼制度对于和谐社会建设有着十分重大的意义。第一，公益诉讼制度可以有效的防止国有资产流失。在当前的社会主义条件下，所有权的权能存在分离的现象，即国家所有权的占有、使用、收益、处分四项权能发生分离，在体制转轨阶段，大量的国有资产在这一过程中被非法侵吞，而这一现象在目前的法律框架下，又没有诉讼的渠道，只能依靠行政的方法去解决，但这一方法则很难奏效。如果运用公益诉讼，真正实现人民当家作主，就有可能将国有资产流失现象降到最低限度。第二，公益诉讼制度可以促进社会主义和谐社会的创建。中共中央提出要构建社会主义和谐社会，和谐社会包括政治的经济的文化的等全面和谐，和谐的内涵就是要消除矛盾。而有些矛盾通过道德、舆论和现行法律不能或很难得到解决，公益诉讼在有些方面正好填补了空白。比如环境污染，个别企业为了自身利益，以破坏环境为代价，寻求眼前的发展，使大部分人深受其害，维权之路又充满艰辛，如果运用公益诉讼就会收到很好的效果。第三，公益诉讼制度可以丰富社会主义民主形式，为人民群众行使民主权利提供新途径。公益诉讼的最主要特征是其主体的广泛性，任何组织和个人都可以根据法律的授权，代表国家或群体行使诉权，以保护国家利益或社会公共利益，因此，公益诉讼制度是社会主义民主在诉讼领域内的具体体现，广大人民群众在行使诉权的过程中也同时行使了参与管理国家事务和社会公共事务的民主权力。第四，有助于我国的社会主义法制建设。我国现行的《行政诉讼法》、《民事诉讼法》都没有关于行政公益诉讼、民事公益诉讼的具体规定，当我们的国家利益和社会公共利益遭受损害的时候，寻求不到法律层面的解决途径，这不能不说是立法的空白，因此尽快确立公益诉讼制度，将会使我国的法律体系得到完善。

6、检察建议和抗诉的效力不明

实践中，检察机关在以下两种情况下使用检察建议：一是对于诉讼关系简单、争议标的不大的申诉案件，向审判机关发出再审检察建议；一是对于审判机关和审判人员轻微违法发出纠正违法建议。但是，建议发出后，往往是泥牛入海，没有结果。抗诉，是检察机关进行民行监督的重要手段，但是检察机关决定抗诉并已制作出抗诉书后，对于原审法院和诉讼双方当事人具有什么效力，法律没有规定。实践中的情况是检察机关的抗诉书对于原审法院和诉讼双方当事人不具有什么效力，只能等到接受抗诉的法院裁定再审后，原判决才能中止执行。

三、规范民行检察监督工作程序的几点建议

在共建和谐社会的政治背景下，检察机关民事行政检察监督部门作为国家民事、行政诉讼活动法律监督工作的业务部门，应积极担当起国家法律监督工作的重任，但是目前民行检察部门和民行检察人员却是“没有舞台的舞者”，无法发挥其职能作用。因此当前最重要的任务就是从立法层面规范民行检察监督工作程序，主要包括以下几个方面：

1、赋予同级检察机关抗诉权，并由同级法院或其上级院再审

抗诉是检察机关实现法律监督的重要形式。法院系统从中央到地方分为四级，检察系统从中央到地方也分为四级，存在着一一对应的关系，同属司法机关，没有优劣之分，同级检察机关的上级院才有抗诉权，实际上对检察机关是一种歧视，审级不对等。因此法律应明确赋予同级检察机关抗诉权。再审也应由抗诉机关的同级法院审理或者为慎重起见由上级法院再审。

2、明确规定抗诉范围

法院生效的判决、裁定是个比较笼统的概念，又经过高法的司法解释，实践中抗诉案件的范围很窄，留下许多监督盲区。法律应明确抗诉案件的范围，大致包括：

1、一、二审包括再审的生效判决、裁定；

2、违反自愿与合法原则的调解；

3、执行中的裁定；

4、其它。

3、明确规定再审期限

抗诉周期太长，“找到孩子哭坏娘”，迟来的公正就是不公正，致使许多当事人无法期待。由于抗诉案件已进入再审程序，因此，再审案件的审限应与上诉审的审限相同。

4、把执行纳入监督范围

首先，民事诉讼第十四条规定：“人民检察院对民事审判活动实行法律监督”。笔者认为“审判活动”不仅包括民行案件庭审判决，裁定的诉讼活动，还应包括法院对生效法律执行的非诉讼活动。因为执行是法院的职权活动，是审判职能的延续，同时也是整个审判活动的一个重要环节，属于行使审判权的范围。行政诉讼法第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。“行政诉讼”是指整个行政诉讼的全过程，它不仅包括法院的审判活动，而且还包括当事人的诉讼活动，当然更包括裁判结果的非诉讼活动，它们是行政诉讼程序完整有效的统一。故两大程序法都已清楚表明检察机关拥有对法院裁判的执行监督权。

其次，法院执行权不是单一裁判的执行，根据有关法律及司法解释，人民法院在执行过程中有查询、冻结、划拨被执行人存款，查封、扣押、拍卖、变卖被执行人财产，对案外人异议的处理权，被执行主体的变更和追加，执行担保和执行和解的处理，对妨害执行行为强制措施的适用等等实体及程序上的处理权。这些权力与实体裁判权一样在执行过程中必然对诉讼各方产生一定的实质性的影响，一旦出现错误，必然会损害当事人的合法权益。

因此，赋予检察机关执行监督权是健全社会主义法制的客观需要。法律应明确规定检察机关拥有执行监督权，特别是对错误裁判的执行，有中止执行权，减少错误执行后给当事人造成的损失及再审执行回转的难度；对错误的执行裁定有权提出抗诉，使当事人享有执行救济权；对违法不当的执行行为有权提出检察建议，建议法院更正。

5、赋予检察机关民事、行政公诉权

对检察院是否有权提起民事、行政公诉的问题，在国内法学界争议很大。反对者的主要依据是：1.我国的检察机关是法律监督机关，与国外的检察机关在法律地位及法律性质上存在本质区别。2.检察机关提起民事诉讼很可能要在原先的诉讼结构框架中增加一个新的角色，势必对原来的诉讼结构带来一定的冲击。

从我国国情和法制建设的具体情况看，我国的公益诉讼由检察机关作为诉讼主体是比较可行的。主要依据是：１、从检察机关的性质看，由检察机关提起公益诉讼较为恰切。检察机关作为国家的法律监督机关，其职责是确保法律的统一正确实施。对刑事案件进行的监督，主要是通过检察官出庭支持公诉而实现的。同样，在民事和行政法律监督中，检察机关也完全有权力而且有责任以此种方式实现对民事法律和行政法律实施的监督。比如河南省信阳市检察机关仅2005年就办理公益诉讼案件10余起，主要是国有资产流失案件，大多是以支持起诉和检察建议的方式办理的，挽回损失上百万元，因此，由检察机关提起公益诉讼有法理上和实践上的优势。２、从现有法律看，由检察机关提起公益诉讼与《民事诉讼法》第15条的立法精神是一致的。《民事诉讼法》第15条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这里规定提起公益诉讼的主体可以是机关、社会团体、企业事业单位，没有具体规定由哪个机关、哪个团体、哪个单位作为主体，这里规定的方式仅仅是支持起诉，如果把主体限定为检察机关，把方式规定为直接起诉或支持起诉，那么，我国的公益诉讼制度就是比较完善的了。３、从检察机关的法律地位看，检察机关提起公益诉讼争议最少。我国的政治体制是人民代表大会制度，一切权力属于人民，国家的最高权力机关是全国人民代表大会，在这一最高的整体权力下，行政权、审判权、检察权等下位权力由人大产生，对人大负责，受人大监督。可见，在我国一元的政治体制下，检察机关专司法律监督权，其职责是维护国家法律的统一和正确行使。因此，在我国并不存在检察机关代表哪一方利益的问题。人民检察院代表的是全国人民的整体利益，完全有资格代表社会为维护公共利益提起诉讼。４、从公益诉讼案件的特点出发，也应由检察机关提起诉讼。首先，在国有资产流失、垄断侵权等典型的侵犯公共利益的案件中，其侵害的对象是不特定的。如果没有特定机关作为主体提起诉讼，基于法院“不告不理”的原则，诉讼程序很有可能无法启动。其次，客观的讲，能够对公共利益造成侵害的主体，其本身也应该具有较强的实力，否则，其对法益的破坏不会如此巨大。在我国的私权发展尚处于起始阶段的当前，只有依靠国家强有力的公权支持诉讼，才能使诉讼平等的进行。

因此，法律应明确规定，当民事、行政公益案件没有适格主体或适格主体怠于或不能行使诉讼权利时，检察机关可以作为国家和社会利益的代表提起公益诉讼。并明确规定诉讼费、资产评估费的承担、庭审中公诉机关的地位等问题的解决办法。

6、明确再审检察建议和抗诉书的法律效力

民行检察科竞聘演讲稿 篇5

我是xx。

暮春三月，草长莺飞，在这万物复苏的大好春光里，能够参加这次竞聘，我感到万分荣幸！首先，我要在这里感谢领导给我们提供了这个展示自我的舞台和施展才华的机会，我非常珍惜这次提高和锻炼自己的机会。现在，我走上讲台，参与竞聘的是民行科科长这个职位。

二零零九年五月，我迈进了检察机关这座神圣的殿堂，回想当年，刚刚来到xxx的时候，我对检察业务了解的很少，是在领导和同事们的耐心的指导和帮助下，逐步积累经验，从而一步步的提高了自己的侦查水平和办案能力。在工作中，我时刻牢记 “我的工作我负责，我的岗位请放心”的承诺，认真学习，踏实工作。因为我知道，什么事情的兴衰成败，都不是在于一时一事，荀子说, 不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海。因此，人生要用一生的时间一步步踏实地走完，一刻也不敢放松，工作更是应该如此。这两年来，不论是在哪个工作岗位上，我都是带着这样的一种思想去努力工作，并以此来完成我对检察事业的追求。在业务学习上，我时刻关注法律法规的更新与变革，不断补充自己的法律知识，努力提高自己的理论水平和业务能力，虚心向领导和前辈们学习，弥补自身的不足。

“江山如此多娇，引无数英雄竞折腰。”当前，我国的法制日臻完善，我国的检察事业也正处于创新与规范的重要时期，检察工作大有可为，检察机关的作用日益重要，我处的各项工作也取得了一项又

一项的成绩。处于这样一个时代，就职于这样一个工作单位，我非常荣幸，也非常激动，我期盼并准备着为国家的法律事业、为我处的工作贡献自己的光和热。

如果我在这次竞聘中上岗，我将努力从以下几个方面做好工作：

1、学习全国、全市检察工作会议精神，统一执法思想、端正执法观念、树立现代理念、改进工作作风，积极开拓创新。在工作中，增强创新意识，遇到问题积极思考，及时提出自己的建议。开拓创新是时代的要求，也是民行工作的要求，工作能否打开新局面，关键是看是否有开拓创新的精神。在继承优秀工作传统的基础上，加强理论学习，拓宽视野，提高能力，争取在工作上有所突破。

2、针对人民群众对民行检察比较陌生的情况，做好民行检察职能的宣传就显得格外重要。因此，我们要贯彻落实全国民事行政检察工作的会议精神，扩大民行工作的社会影响，畅通民行申诉渠道，提升民行工作的法律监督效能，广泛宣传介绍民行检察的工作范围、受理案件类型、条件及申诉要求，让更多的人民群众了解民行检察工作的性质、任务和工作程序，同时也了解自己在诉讼中的权利和义务，在群众中树立起正确的诉讼观念，鼓励广大人民群众拿起法律武器，通过合法途径维护自己的合法权益。使民行检察走进社区、走进企业、走进农村，塑造我处便民、利民、亲民的良好形象。

3、加强与法院、律师事务所等部门的沟通与联系，加强合作，广辟案源。

4、进一步提高工作水平和素质，尽快适应新岗位。

“打铁还要自身硬”，在工作中，我要努力提高工作水平和素质，适应新形式对我们的要求，我将在今后的工作实践中，通过从书本上学习，向身边的同志学习，在实践中学习的方式，不断吸取营养努力提高自己。

以我现在的自身条件，与科长这一职务相比，还有着一定的差距和不足。但人贵在知耻而后勇，知不足而思进取，在大家的帮助下，通过自身努力，我会把不足化为前进的动力，把差距当作进步的空间，绝不负领导和同志们对我的期望。

我年轻，我热情，我期待能在新的工作岗位上接受新的挑战，我也同样珍爱我所走过的每一步的路程，所以，通过这次竞聘，不论领导和同志们对我做出什么样的选择，我都将一如既往地勤奋工作，认真总结经验，找出差距，不管在哪个工作岗位上都会恪尽职守、无私奉献，以自己的行动书写对检察事业的忠诚。

民行检察社会管理监督 篇6

这次全市民行检察工作会议是经市院党组书记、检察长xxx同志批准召开的。这次会议的主要任务是，对去年和今年一季度的工作进行总结，以会代训，开展业务学习，进一步提高业务水平，学习贯彻全国、全省、全市检察工作会议、广东省民行检察部门查处职务犯罪现场经验交流会及前不久闭幕的市人大四届二次会议的精神，研究部署今后一个时期的工

作，推动我市民行检察工作迈上新台阶。市区院新一届党组成立以来，全市民行检察人员紧紧围绕全市检察工作大局，坚决贯彻院党组的工作思路和工作部署，努力拼搏，开拓进取，在克服了很多困难的情况下，取得了较好的成绩。在这次市四届人大二次会议上，xxx检察长的工作报告以94.8的通过率高票通过，这里面也凝结了我们民行部门的一份心血。对全市民行检察工作，市院党组是满意的。值此机会，我代表院党组、xxx检察长对全市从事民行检察工作的同志表示感谢和亲切慰问。

下面，就今后一个时期的工作提几点意见：

一、强化精品意识，努力办理一批精品案件。

办理精品案件的思路，是xxx检察长代表党组提出的。这个思路符合科学发展观，符合民行检察工作发展的新形势。实践也证明这个思路是正确的。对民行工作来讲，究竟什么是精品案件呢？我看，所谓精品案件，就是案件办得准、办案程序规范、社会影响大、办案效果好的案件。精品案件不仅可以是民事行政案件，也可以是查处职务犯罪案件，不仅可以是抗诉案件，也可以是用促成和解、检察建议等其他方式办理的案件。无论是什么案件，无论以什么方式办理，只要是民事行政检察职权范围内的，符合上述条件，均是精品案件。xxx股份实业公司申诉案就是很典型的精品案件。

强化精品意识，要求大家要有扎实的法律功底，认真负责的精神，还要有敏锐的判断力。近几年，民行申诉案件逐年上升，人少案多的矛盾在我市民行系统日趋凸现，对于有可能办成精品的申诉案，必须以敏锐的判断力，紧抓不放。集中人力、集中精力、上下配合，充分协调，加强跟踪，力争有一件办成一件。精品案件就是我们的品牌，就是我们的亮点。

二、强化质量意识和规范意识，努力提高抗诉案件的改判率和改变率。

质量是我们民行检察工作的生命线。要把办案质量提高到关乎民行检察事业生存和发展的高度来认识其重要性。关于办案质量和规范办案问题，我在分管民行检察工作后，已在多种场合反复强调过多次。但质量问题、规范问题怎么强调也不过分。如何保证办案质量，规范办案程序，过去一些好的作法要继续保持。我这里还要强调几点：一是严把受理关和立案关。在我分管民行工作后，市院已改变了过去受理即立案的作法。同时出台了“申诉告知书”和新的立案标准，而且要求立案须报我审批。把好受理关和立案关，能够为保证办案质量打下良好的基础。二是严把审查关。要完善和规范案件集体讨论机制。会前要有充分准备，吃透案情，会后要有详细讨论记录，阐明观点。法律文书要规范，要有说理性。对抗诉案件、重大疑难的提请抗诉案件及重大事项应提交检委会讨论决定。最近市院办理的郭维平案件，就准备提交检委会讨论。目前有关材料已准备好。三是做好协调与跟踪。对有把握的案件，要敢于坚持原则、排除阻力、据理力争。四是要做好个案的分析与总结工作。为什么改了，为什么没有改，我们要认真分析原因，总结经验，以利提高办案水平，提高质量。对于办案质量和规范办案，我这里也希望各区院分管检察长要切实负起责任来。

三、强化侦查意识，充分发挥侦查权的作用，推动民行检察工作发展。

赋予民行检察部门查处职务犯罪职权有其必要性、紧迫性、合理性、可行性。这里我不想展开讲。我这里要强调的是，我们要强化侦查意识，增强责任感和紧迫感，力争产生实效，打开工作局面。自2004年9月高检院下发《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》以来，全国的情况不说，而就我们xx省而言，部分市分院已取得了令人瞩目的阶段性成果。像xx、xx的民行部门都做得很好，取得了突破，打开了局面，被省院推荐为典型。在前不久举行的现场会上进行了经验介绍。说实话，在这项工作方面，兄弟市院走在了我们前面，我们落后了。我们应该向他们学习。在全市检察工作会议上，xxx检察长也明确要求“要充分运用侦查权这个手段，注意发现裁判不公背后隐藏的职务犯罪线索，加大对审判人员、执行人员职务犯罪的查处力度，通过侦查权的行使提高监督实效”。如不较快打开局面，xx市民行工作的权威、形象就会受损，也辜负市院党组和上级检察机关的殷切期望。所以，我希望各区院高度重视这项工作，民行的同志要强化侦查意识，要加强学习。象这次会议的学习方式就很好。必要时，组织一次与先进市院的工作交流。要上下同心，共同努力，力争使这项工作产生实效，打开工作局面，促进我市民行工作迈上新台阶。

四、强化整体意识，积极推进“办案一体化”。

面积不大，行政建制单一，通信联络方便，理应在“办案一体化”方面做得更好。推进“办案一体化”，总的目标是上下联合办案，简化审查环节，减少重复劳动，提高工作效率，保证办案质量。我们要围绕这个总目标，积极探索“办案一体化”的工作措施、工作方式和工作机制。过去我们采取过一些措施，但我们还是要注意总结经验，学习借鉴外地的好作法，认真研究，积极探索，进一步整合资源，把“办案一体化”提高到一个新阶段、新水平。

五、强化创新意识，以创新推动民行工作发展。

xx市是一个创新型的城市，创新的文化氛围很浓。各个单位、各行各业都鼓励创新。没有创新就没有发展。民行检察工作法律规定比较笼统、不具体，创新就更有必要，也有更大的空间。我们要按照市院提出“特别敢创新”的要求，解放思想，求真务实，做到不断创新，不断适应形势发展的需要，适应办案的需要。我这里想着重强调两点：一是积极探索民事公益诉讼。开展民事公益诉讼，是人大代表的呼声，是人民群众的呼声，市人大常委会也给予了高度重视。前段时间，我们在市人大的大力支持下，做了大量的工作。这项工作还要继续下去。二是创新工作方式。如保证办案质量的机制问题、“办案一体化”问题、检察建议的适用问题等等，都需要以创新的意识，做好研究、认真解决，推进工作发展。

六、强化纪律意识，推动队伍建设。

队伍建设是做好民行检察工作的根本和保证，必须长抓不懈。要按照市委提出的“责任风暴”、实施“治庸计划”的工作部署和市院党组关于“从严治检”的各项要求，严字当头，从严要求，从严管理，把我市民行队伍打造成一支纪律严明、精干高效、廉洁公正、战斗力强的队伍。在纪律问题上，我们决不能含糊。市院已有教训，这次四届人大二次会议上，代表们也有议论。我希望我们从事民行检察工作的同志要引以为戒，做遵守纪律的模范，不要做违反纪律的反面典型。

同志们，我市民行检察工作面临着新形势、新任务，全市民行检察系统要在市院党组的正确领导下，按照“特别敢创新、特别能办案、特别会监督”的要求，求真务实，真抓实干，团结拼搏，开拓创新，谱写我市民行检察工作新篇章。

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民行检察息诉机制探微 篇7

一、民行息诉现状及特点

(一)民行检察息诉面临的纠纷冲突大、强度高

就民行抗诉工作而言,当事人针对民商、行政案件无法协商解决时,除申请仲裁外,一般会选择通过人民法院诉讼的途径解决,我国诉讼法规定的是二审终审制度,只有当事人对法院生效的裁判不服并选择检察机关申诉,要求重新审理的时候,检察机关的抗诉程序才开始启动。因此,民行检察监督地处司法程序的末端,又非必经的司法程序。根据一般的日常逻辑及诉讼经济心理,一个纠纷能旷日持久、穷尽每个司法程序,说明该纠纷的深层次矛盾比较大,当然,这里的矛盾不仅仅是案件中实体或程序的纠纷,还包括当事人之间就案件之外的琐事(包括纠纷中双方的口气、态度)冲突,当事人对审判人员的不信任或不理解,对审判人员或其他以正常或非正常的途径进入纠纷解决过程的人或事充满排斥感,等等。其次,一个纠纷能有这么大的能量或心情运行良久,说明纠纷运行的强度比较大,或当事人一方按自己的逻辑或思路进行诉讼的意愿、意志强烈。因此,民行检察息诉是法定司法程序中最疑难、最艰巨环节。

(二)民行息诉属于“非标”,缺乏明确的操作规程及标准

“非标”是针对“标准”而言的,常指定做的非标准化生产的产品,与“个性”相对应。民行息诉是检察职能之一,但目前全国尚无一套完整的标准化操作规程,因为息诉面对的纠纷和情绪并无常态,存在诸多的不确定性,亦无法产生一套适应各类案件的息诉机制。实践中,各地各部门各显神通,同一民行部门不同的经办人有不同的息诉方式,民行上级部门、民行院领导、分管领导、处室领导与经办检察官因对息诉的理解、息诉的压力承受等方面存在差距,各有不同的息诉理念、习惯、方法。但并不是所有的案件和接待程序各不相同,实践中以下几个方面还是存在某种程度上的一致:(1)领导接待是惯例。根据笔者调查,山东省、浙江省检察机关若干年前便设定检察长接待日,笔者所在的温州地区每月的15日、25日为检察长接待日,党组成员轮流接待各类涉检申诉、举报。保守估计,接待的案件中50%以上属民行息诉案件。以上数据尚不包括接待日之外,通过其他途径引起领导接待的情形。(2)法律观点难以通过息诉的方式为当事人所接受。申诉人的申诉理由很多情况下并不像律师代理的案件,后者通常会围绕案件焦点进行阐述,而申诉人的理由并没有这么理性,即便围绕案件争议的焦点,其申诉的观点常常伴随个人意志和个人的理解。检察人员通过“以法论法,就案论案”的方式进行息诉,申诉人通常无法理解,并表现出不配合。如最近笔者所在检察院接待的一个申诉人倪某,其在1987年向他人购买平房一套,计土地面积204平方米,1989年将相关材料报土地部门申办土地使用权证,土地部门因故将其材料遗失,倪某申领土地使用权证无果。2000年该地块被政府拆迁,倪某因主要材料放在土地部门,只能提供61平方米的证据给拆迁部门确认拆赔面积,而后拆迁部门按61平方米予以赔偿。倪某不服,拒绝办理相关拆迁手续及领取拆迁赔偿款。2003年倪某向法院提起行政诉讼,要求土地部门颁发土地使用权证。法院审理后认为行政部门不予确权是错误的,但考虑该房屋已被拆除,土地已被征用,无办理土地使用权登记的必要。之后,倪某又提起行政诉讼,要求土地部门变更原土地使用权人的名字为倪某,并赔偿丢失材料的损失。法院以无办理土地使用权变更登记必要为由驳回起诉,对行政赔偿部门以无具体损失数额为由驳回。2006年,倪某从有关部门找到土地面积系204平方米的证据,向检察机关申诉,要求检察机关对上述行政案件进行抗诉,申诉主张是要求办理土地使用权证或变更土地使用权证。检察机关受理该案后,发现土地确实已被征用,无办理土地使用权的必要,建议其直接找政府部门就减少的面积增加补偿或对认定面积为61平方米的行政裁定进行申诉,遭到拒绝。倪某每个星期去基层院3次,直接找基层检察长或经办人员,只重复一个主张,“给我办理产权证!土地拆迁赔偿我不管,房子和土地我没签字就还是我的,还没被拆迁”。不管检察人员如何解释、说明,其只重复上述的观点,情绪非常激动,并表示只找检察机关解决,其他部门暂时不去。(3)息诉没有终结的标准,“只有起点,没有终点”。目前而言,终结息诉仅是事实行为,不属法律行为,即息诉与否看客观状况,没有法律上的衡量标准,如当事人不申诉了,不再信访,就等同于息诉,若其仍在申诉,就不属于息诉。如温州民行部门针对不抗诉的案件,均向当事人出具不抗诉理由答复函,但申诉人仍继续申诉,检察机关除不受理该案件外,息诉工作仍未结束。但不抗诉理由答复函,是否属于法定终结息诉的方式,并无依据。

(三)民行息诉案件的诱因及处理手段具有综合性

民行息诉案件诱因很多,概括起来有以下几种:1.对民行监督手段的狭窄不理解。传统的民行案件仅限于人民法院生效的判决或裁定,近几年逐渐开展督促起诉、民行自侦、刑事附带民事诉讼等新业务,但后者在量能上并未产生质的变化,息诉案件不多,难度也不大。关于前者,经过民行检察10来年的发展,基本为当事人及法律界人士所知悉,但当事人并不了解民行检察部门受案的范围限制,针对民事执行、民事调解等案件,常要求检察机关予以监督,检察机关对这些案件的监督仍在探索中,并未形成机制,当事人不理解,认为检察机关应对所有不公平案件进行监督,不能“挑食”。2.案件之外的因素很多。如:当事人申诉时,情绪比较激动,喜欢找院领导讲案情,经常将面见领导异化为申诉的目的;对经办法官、检察人员的口误或工作态度作为申诉的理由;将审判人员或书记员审理案件中的瑕疵理解为程序错误,等等。3.对法官自由心证质疑。司法实践中,相类似的案件,常出现不同的判决结果;或有些案件涉及证据证明力大小,法官根据日常逻辑综合判断的时候,采用盖然性占优势取舍证据,其原理是相对公正,认定的是法律事实,并不一定是客观事实。申诉人遇到这些案件,检察人员不抗诉后,息诉时很难说服申诉人也无法说服当事人,尤其是法律事实与客观事实的区别。

在处理息诉案件上,就事论事或就法论法,基本上是无法解决问题的。主要的做法包括以下几种:1.与相关部门沟通,解决其实际问题。某检察院受理一个离婚财产分割抗诉案件后,被申诉人来检察机关大闹,声称要自杀在检察大楼里,后院领导出面就落实其经济适用房一事与市政府相关部门协调。2.将矛盾上推或下压。将缠诉案件随便找个理由提请上一级检察院抗诉,或通过行政命令方式,要求下级检察院务必息诉并防止上访。3.说理、解释法律,使其息诉,或告知起有效的信访或解决问题的方法。4.作其成年家属或律师工作,由后者配合息诉。5.拖延或回避,损耗当事人的耐心,使其自动息诉。

二、完善民行息诉制度的建议

(一)明确民行息诉的标准,建立息诉终结制度

目前全国尚无统一的民行息诉实施细则,从工作层面上,只有惩罚息诉工作不到位的惯例,缺乏息诉工作优良的奖励机制。由于缺乏法定的息诉标准和终结制度,衡量工作是否到位,只能看结果不看过程,诸多案件并不是检察机关所能处理,导致检察机关民行部门进退两难,不积极主动处理,导致息诉失败,激化社会矛盾,不利于稳定;积极处理的话,经常出现逾越检察权限,而仍不奏效的尴尬。因此,当务之急,是综合各地的经验材料,针对相对典型的成功或失败案例进行梳理,制定息诉的标准,并以司法解释或工作实施细则的方式,参照二审终审制度,必要的时候引入息诉听证程序,明确息诉终结的法定程序,使民行息诉的终结具有程序正义的价值。

(二)强化检察长接待日,增强检察官司法权威

从正面的角度讲,检察长接待日体现了“执政为民”、“领导重视”的政治原则,程序上体现的是“特事特办”、“注重效率”,同时检察长接待日的渊源主要是“领导权威”,因为根据一般的社会心理,一个民行息诉案件领导接待或过问之后,仍然不符合申诉人心理预期的,说明申诉人确实无理或找错了申诉部门。但是,民行部门息诉案件种类繁多,数量较多,由于缺少息诉案件的信息统一归纳及整理系统,负责接待的检察长不可能了解每一个息诉案件,有必要建立检察机关息诉案件数据库系统,简要注明案件息诉的争议焦点及承办单位答复理由,使负责接待的检察长能及时便捷了解全案,高效高质解决申诉人提出的问题;其次,检察长接待日毕竟不是常规的日常制度,大量的息诉案件不可能在每个月一两天里就能处理妥当,加上信息的不共享,将导致申诉人心理上抵触经办部门或经办人员,不利于下一步息诉工作的顺利进行。另外,每次检察长接待日,息诉案件及当事人较其他工作日要多,从一个侧面可以看出,民行息诉的常规运作制度出现了问题,或者说常规的运作制度效果不佳,套用生产领域的术语,就是“售后服务存在问题”,需要系统的检讨常规息诉制度。

为此,笔者认为,在民行检察息诉工作的权威配置中,应强调或加强常规制度建设,改检察长接待日的“手工打造”为普通检察官的“机器化大生產”,树立经办处室或经办检察官的司法权威,从强化检察长接待日“特事特办”规则入手,减轻检察长接待日接待压力。

(三)建立外部联动机制,共享信息资源

在检察机关内部,将民行网上办案系统与控申部门共享,使控申部门能即时查询到民行部门受理过的民行案件进程、处理结果、审查意见,控申部门将息诉接待的意见,次数、时间等基本资料在民行网上系统中备案登记,使民行部门能及时了解当事人的信息反馈。

在检察机关外部,将息诉案件的信息与案发单位,经办法院、政府信访部门、人大、政协等部门进行共享,专人负责,必要的时候组建相关部门召开听证会,将检察机关处理的结果在听证会上公开,一方面消除当事人因信息不透明产生的隔阂与猜忌,另一方面各部门联动,有利于解决实际问题。