公共行政的精神

2024-06-09 版权声明 我要投稿

公共行政的精神(精选6篇)

公共行政的精神 篇1

《公共行政的精神》读书报告

一、背景

1、时代背景

20世纪60年代世界格局动荡,随着工业化和城市化的不断推进,为了解决出现的新的问题,人们的思想趋向寻求变革。同时期的美国社会充满着激荡和变革的压力,黑人民权运动、女权运动、反战运动、水门事件、能源危机等一系列社会问题风起云涌,这些问题从根本上使公众对政府丧失了信心。

在当时这些批判主要集中在:对于社会和组织的变革关注不够;过分信赖专业化和组织的能力,对于官僚体制的运作缺乏反思;对于公民的需要和要求、以及政治的回应性关注不够;对于政府和行政的作用盲目乐观

2、学术背景

20世纪60年代以来,传统公共行政学不断受到学术界的质疑,尤其是对官僚制以及效率至上观的反思与批判,达到前所未有的程度。以弗雷德里克森为代表的学者提出了新公共行政学的观点,试图以一种新的行政理论解决政府出现的各种问题,而公共行政的精神就是在这样的背景下产生的。它从美国公共行政的现实亟待解决的问题出发,从价值层面反思公共行政的趋向,例如如何有效和平等地管理社会,公共行政应该更加关注信念、价值和习惯问题。

二、主要内容

1、公共行政新原理的阐述

作者在导言中向我们介绍了公共行政的含义,让我们重新理解了什么是公共和什么是公共行政。公共行政除了需要关注效率和经济之外,更重要的是要关注社会正义,即“要使社会公平成为公共行政的精神”。它关注的是当代公共行政领域内所面临的重大问题,通过解释这些问题,作者深刻分析了公共行政的精神所在,也阐述了公共行政的新原理,提出公共行政的公共理论的构建需要具备宪法基础、品德崇高的公民、对集体和非集体回应的制度、乐善好施与爱心等四个构成要件,这种新的理论还应该包括陌生人之间的交往、解决公共空间和公共关系问题、非人情化关系的有效性以及发展当代相互依存的公共关系等四个概念。

2、公共行政中的新治理

弗雷德里克森通过对治理的描述和治理定义来指出作为治理在公共行政中的优势与不足。他指出定义治理包含的四种含义:第一,治理包括了参与公共活动的各种类型的组织和机构。第二,治理包括了对多元组织或网络的互动模式的描述。第三,治理与现代公共管理研究的趋势有关。第四,治理意味着合法性、重要性和为达成公共目的而作出的崇高而积极的贡献。然后弗雷德里克森指出治理有两个方面的问题:第一,治理强调的是组织间的协作,强调企业家式的创造力和试验与冒险,它不强调组织管理中的秩序、预见力、稳定性、责任和公正。第二,治理是作为一种改革理论,一种改善公共行政的良策而提出的,而改革的建议往往容易言过其实或过于夸张。并且治理可能成为民选的行政首长在政治上得到公众支持的一手段,也可能造就一支对公众缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍。最后弗雷德里克森指出治理不仅需要强有力的政治组织,同样也需要强有力的行政组织。但还必须注意不能把组织机构削弱到以至于失去了制定优质的公共政策及有效执行这些政策的能力。

作者通过在对传统公共行政理论进行反思和对新公共管理和服务理论所进行的理论整合的基础上,而探究了“治理”的定义。新的治理观念明确了参与公共领域活动主体的多元化问题,衡量了政府、市场与组织网络等不同形式,以合作、协商、伙伴关系的态度在处理公共事务所能达到的最佳状态。作者在本书的第三章节着重指出新理论,即治理模式极力主张公共工程的契约外包模式,这种模式要比大规模的公务模式更具有弹性。

进入20世纪90年代后,“治理”理论成了当代西方学术界最流行的理论之一,而在公共行政领域中治理则是能够使公共行政与政治、政府、官僚体制在言辞上保持一定程度距离的一个概念。管理和治理都是统治的办法或方式,只是管理强调了一种控制和硬性的处理方式,而治理则是指在统治过程中,非政府行动者和政府的关系,是一种平等主体的共同参与公共活动的关系。作为治理的公共行政打出了良好治理的旗帜,旨在重新探索国家和社会公共事务的新的管理模式,这是一种新型的、多元的、民主的、合作的、去意识形态的公共行政管理方法。新的治理观念明确了参与公共领域活动主体的多元化问题,衡量政府、市场与组织网络等不同形式,以合作、协商、伙伴关系的态度在处理公共事务所能达到的最佳状态,中国的公共行政是单纯的政府活动,政府是一切公共事务的主体,其起到了统领和指挥的作用,而社会中的非政府组织由于自身发展不良,并没能在管理公共领域事务的空间中“斩露头角”,发挥应有的作用。在行政体制改革的过程中,我们的政府管理者,也就是传统意义上服务的提供者(政府)应将更多的公共服务或公共工程以契约外包的方式交给非政府机构和企业来承担,政府则主要担负起公共服务的规划及监督等职责。

3、公共行政中的社会公平理论

这一部分从行政自由裁量权的问题开始进行讨论,从哲学层面阐述了柏拉图和亚里士多德有关法律的适用性进行的争论,弗雷德里克森支持的是亚里士多德的观点,认为法律是具有普通的模糊性,每次事件对法律的运用都应该是对法律的进一步阐释,而不是柏拉图所讲的只是法律的简单运用,因为每一次的事件都是有不同的背景作为支撑的。

长期以来,效率和经济是公共行政理论的两个支柱。把效率和经济作为公共行政的指导方针是必要的,但仅此是不够的,必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱,使公共行政能够回应公民的需要。“将公平作为公共行政的第三个规范性支柱要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务,更代表那些没有渠道参与公共政策过程的人,要追求公共的利益和更大的善,要尊重个人(公共雇员以及其他公民)的尊严并且不遗余力地维护他们的权利。”因此,公共管理者必须拥有将社会公平作为政策实施的指导方针的行政自由裁量权,否则,许多社会公平的观点都会悬而不决。也就是说,行政自由裁量权是社会公平得以成为公共行政精神之必要成分的重要前提。根据社会公平的复合理论的逻辑,公共官员应竭力采取和实施那些有利于代际之间社会公平的政策。我们要为代际之间的社会公平承担责任;我们必须在自己所知的基础上尽可能地做得更好。

关于行政自由裁量权,即公共管理者如何将公共决定应用于实践方面,西方传统公共行政有两个不同的观点:柏拉图认为不存在行政自由裁量权的问题,即认为公共管理者能够中立地和成功地使用法律,并且认为让他们并不做有关涉及公共资源配置的决定;而亚里士多德则认为人们是在社会实现正义的多种可能方式之间做出选择,但在实际执行任何法律的过程中,官员们必然将遇到一些立法者根本未能料到的问题,原则上,官员们在诉讼问题上,始终面临着做出自由裁量权的问题。本书作者弗雷德里克森比较偏向于亚里士多德的观点,他认为允许行政机关具有广泛的自由裁量权在理论上是正确的,在实践上也是适当的。

然而,任何权力都可能导致滥用,自由裁量权也不例外,为了防止行政失当,公共官员在行使行政自由裁量权时,一定要注意过程的公平,即公平、公开、公正地裁决每一件事,保证全体公民的合法利益。因此,只有社会公平和效率、经济三者一起,才能作为自由裁量权行使的指导方针。

同时,作者给我们创建了一个“社会公平的复合理论”框架:个人的公平,分部化的公平,集团的公平,社会公平的复合理论将公正、正义和平等概念整合到一起。从而又衍生出代际公平的概念。

他所倡导的公平观可归纳为以下两个方面:一是关于公平和效率的关系。中国社会流行这样的提法“效率优先,兼顾公平”,似乎想用此来平衡作为社会发展的两大目标之间的区别,但是现实操作中,“效率至上”,“公平靠边”的现象已经成为中国社会常态化的“景观”,也成为困扰国家和政府政策取舍的一对矛盾。而弗氏对二者关系的解析给了我们茅舍顿开的感觉,他说:“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案:(1)我们怎样才能够利用可利用的资源提供更多的或更好的服务(效率)?(2)我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平(经济)?新公共行政学则增加了这样一个问题:这种服务是否增强了社会公平?”[9]他指出,将经济和效率作为公共行政的指导方针和衡量标准是必要的,但仅此还不够,必须加上社会公平作为公共行政的第三根支柱,使公共行政强调社会责任,回应公民的需要,也就是最终“推动政治权利以及经济福利向社会中那些缺乏政治、经济资源支持,处于劣势地位的人们。”[10]二是社会公平的含义。社会公平是政府理论的范畴,是关于政治和公共行政最终应实现什么目标的具体问题,从一些最基本的语言和路径出发,得出了社会公平的复合理论,认为社会公平应包括:单纯的个人公平、分部化的公平、集团的公平、公平的领域、机会的公平和公平的价值。

和谐社会的提出一是反映了人们追求美好社会的理想,二是主要针对的是长期以来社会当中的两级分化,利益主体多元化,社会不和谐诸多问题,而改革开放所带来的市场经济是其最大的诱因。市场经济中的多元价值观和原则,泛化到行政领域就会出现公共行政价值的缺失,表现为过分强调对效率的追求,导致公民权利、社会公平、社会责任等基本价值被边缘化的危险,也就会忽视对农民工、下岗工人和残疾人等弱势群体利益的关注。对处于风口浪尖上的中国,如何以和谐社会的理念为依托,来践行社会公平是一个很现实的话题,一方面应该明确政府是实现社会公平的主导力量。如前所述公共性决定了政府是公共行政事务的提供者之一,意味着政府与公民是一种平等的关系,意味着公共事务是由政府和社会共同来处理的。只是政府在这种参与方式中处于主导的作用,这要求行政人员在政策制定时必须以社会公平作为政策的首要原则。另一方面,构建和谐社会必须把实现社会公平当作核心任务来捉。社会公平是一个历史概念,它依赖于一定的经济基础,以一定的物质为保证,正所谓“效率优先”,但我们不能片面追求发展经济而忽视社会公平,置“兼顾公平”于不顾,因此我们在构建和谐社会的过程中,应该注意协调好效率与公平的关系,早日实现社会的公平,彰显公共行政的精神。

4、公共行政中的伦理、公民精神和乐善好施

弗雷德里克森认为人性到底是善还是恶是不可能去证明的,在公共行政中的官员也是一样的,他认为由于环境和工作的性质不同,善恶的标准也是不同的,而且不同的环境会促使人走向不同的方向。并且人们对于政府官员或行政人员是有严格的标准和很高的道德期望,而这些是在政府组织内通过教育、思考和分析是可以提高的。他还认为价商业部门的人员去担任行政官员可能更容易破坏政府道德。弗雷德里克森认为作出符合道德的决策中的对与错是很难分辨的,是有弹性的,因此,应该把公平、平等和善行作为最高的道德准则。

弗雷德里克森认为政府不应该就只重视实用主义,而不重视理想主义,他认为乐善好施的爱国主义虽然是理想主义,但它可以使我们迎接所面临的挑战并改变和影响现时代功利的现实主义。理想是人的精神的王国,是人所寄托和依附的领域,是人产生信念和追求,而不至于产生绝望和悲观。弗雷德里克森讨论了作为代表性公民的公共管理者,他认为作为代表性公民,公共管理者必须寻找用于治理国家和遵守法度的合法的个人权威及制度权威,即高公民精神和高行政管理。

不同的职业领域对道德责任的界定的不一样的,对于政府中的行政部门,人们有严格的标准和很高的道德期望。而往往来自其他环境的人进入政府部门后,可能比政府中的其他人更倾向于破坏道德政治。因此,民营化政府的趋势会增加政府道德败坏的可能性。此时,采取规章、制度、报告、检查、监督等措施能够强化伦理决策的可能性,而教育和训练也将成为政府、职业界、大学试图用来提升道德能力的两种最重要的现代技术,公共行政伦理要求公共管理者关注公共利益和社会公正,这进一步要求公共管理者持有公民精神的倾向。作者认为,公共行政除了需要有教养的、以功绩为基础的公共服务,还需要谙熟宪法、热心公共事务、见多识广的公民,这导致了公民精神的觉醒,说明了公民精神在公共行政中的重要性。

作者认为公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的的道德基础上的,乐善好施意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。同时,乐善好施也意味着一种服务于更大的公共利益,公平地照顾到公民需要的承诺。这样公共行政精神就与爱国主义和乐善好施等公民精神联系在一起了,实现了公民精神与公共行政精神的融合。充分尊重宪法赋予公民的平等和自由,保障他们的权利,而要杜绝利己主义。弗雷德里克森在行政伦理上倡导的乐善好施的爱国主义相对于职业主义和利己主义,更加表现为一种道德责任,三、新公共行政精神对中国的启示、虽然,弗雷德里克森的公共行政的精神主要是针对美国而言,但是我觉得其影响意义应该波及整个世界,邓小平曾经说过“任何一个民族,一个国家都需要学习别的民族,别的国家的长”,就弗雷德里克森教授提出的观点,针对目前我国的实况启示自己的看法。

1、实现社会公平与促进经济增长同样重要

我国自改革开放之后,就一直坚持以经济建设为中心,实行效率优先,兼顾公平的原则,这一原则使得中国的经济总量不断增长,确实取得举世瞩目的成绩,但是对公平的忽略,导致了贫富差距不断扩大、环境恶化的趋势,这必然导致很严重的社会问题。因此,一方面应该明确政府依然是实现社会公平的主导力量,这要求行政人员在政策制定时必须以社会公平作为政策的首要原则。另一方面,根据社会公平的复合理论的逻辑,公共官员应竭力采取和实施那些有利于代际之间社会公平的政策。我们要为代际之间的社会公平承担责任;我们必须在自己所知的基础上尽可能地做得更好。

一方面应该明确政府依然是实现社会公平的主导力量。如弗雷德里克森所述的公共性决定了政府是公共行政事务的提供者之一,意味着政府与公民是一种平等的关系,意味着公共事务是由政府和社会共同来处理的。只是政府在这种参与方式中处于主导的作用,这要求行政人员在政策制定时必须以社会公平作为政策的首要原则。

另一方面,构建和谐社会必须把实现社会公平当作核心任务来捉。社会公平是一个历史概念,它依赖于一定的经济基础,以一定的物质为保证,正所谓“效率优先”,但我们不能片面追求发展经济而忽视社会公平,置“兼顾公平”于不顾,因此我们在构建和谐社会的过程中,应该注意协调好效率与公平的关系,早日实现社会的公平,彰显公共行政的精神。

第三,社会公平能否实现更大程度还依赖于人们对公平的普遍认可和理解,即公众的公平观的形成,而不仅仅是在学术界内为部分学者认可。在实践中,如果抛开这种主张深层次的含义,直接在本国行政中倡导“公平”,最终将会因没有深厚的动力,仅仅存在与技术层面,而无法真正实现社会公平。因此,我们政府应该赋予人们充分、平等的权利,引导他们学法、懂法、用法,鼓励他们积极参与公共事务管理,培养一批谙熟宪法、热心公共事务、见多识广的公民,改变他们原有根深蒂固的观念,植入“公平”观念。

2、在中国,得要在公共行政中体现乐善好施的爱国主义,在加大道德教育的同时,最主要的是以法律制度为保障。

近年来,裸官现象不断增加,高层官员携款外逃的事件也越来越多,这充分说明中国官员对政府存在一定的信任危机。因此,寻找一条解决之道已迫在眉睫。首先,对行政官员进行定期的道德教育,使其认同中国的价值观,培养其对国家和人们的乐善好施意识。

其次,在法律制度的设计方面,应从“人情”出发。一个好的制度,不仅仅体现在行政效率的提高上,而应该能维护公平、公正,保证每个人的权益都能得到伸张。因此,制度的设计应该释放更多的善意。

再次,行政方面的立法,应该实现由“权力保障”向“权利保障”的转变。过去行政立法观念主要以保障政府的权力为中心,强调公民的“服从的义务”。随着中国特色民主政治建设的不断推进,宪法和法律对公民私权保护的加强,以及公民维权意识的增强,要求在立法的过程中首先要确立公民权利保障的理念。

二、领悟公共行政的精神

公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。整体而言,公共行政的精神说明了集体的看法和信念存在的原因。”由此可知,公共行政的精神是从事公共行政这领域的行为人所必需树立的信念和习惯问题,是一种伦理规范、政治价值和社会制度的价值判断,在行政实践的过程中起到了约束和规范的效用。以现实公共行政的视角为出发点,所谓公共行政的精神是指“公共行政主体在社会治理过程中所持有的价值追求理念和目标,以社会公共精神为其重要基点,同时还包括行政管理职业活动所特有的伦理规定,涵摄了民主、法治、公正、宽容、廉洁、高效、协调、公共服务、开拓创新、追求卓越等多元化、动态化、发展性的精神维度和德性要求。”公共行政的精神博大精深,韵味广泛,涵盖了公共行政活动的多个层面,(一)公共行政中的公共的寓意

当我们谈到公共时,常常想当然地把其与政府、选举和民选官员的行为等同起来。殊不知,这种惯性思维的流行已经加速了“公共”一词本义的丧失,泯灭了“公共”性的崇高信念。书中,弗雷德里克森从不同的角度给出了五种不同的“公共”的观点:公共是利益集团(多元主义的观点)、公共是理性选择者(公共选择理论的观点)、公共是被代表者(立法的观点)、公共是顾客(服务提供的观点)和公共是公民。以上这些观点都存在着这样或那样的不足,比如多元主义的观点不能充分代表公共利益,经常会忽视弱势群体;公共是顾客的观点忽视了公民的公共的神圣性,缩小了公共的适用范围。通过对这五个方面的阐述与分析,弗氏提出了公共行政的公共理论的构成要件:宪法、品德崇高的公民、对集体的和非集体的公共的回应、乐善好施与爱心,并在书中最后界定了“公共”的内涵。他认为:“公共即是一种理念,也是一种能力。如果我们把公共等同于政府,我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念,公共意味着所有人们,为了公共利益,而不是个人的或家庭的目的才走到一起来。作为一种能力,公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力”。[5]公共行政的公共性是如此的博大,是一个涵盖范围很广的概念,包括政府组织、非政府组织、准政府组织、非赢利组织、志愿组织。但是在中国,把政府行政等同于公共行政的现象比比皆是,对公共性的这种歪曲看法,无法认识到“政府是体现公共性的一个重要的部门,但它只是体现公共性的部门之一。”[6]于是,造就了中国社会“大政府、小社会”的模式,政府是整个社会的主体,体现为社会的“划桨者”而不是“掌舵者”,社会生活的各种事宜都有政府的影子。这与中国社会民间组织发展的不健全有关,于当今中国行政体制改革的浪潮下,政府相关权威部门在制定改革蓝图时必须树立这样的一个思路:公共性才是政府改革的本质。政府的公共性改革说到底是一个破除过去政府行政资源垄断、运作封闭和权力不受限制的问题,建立公共性政府,破除政府行政垄断,是当前行政体制改革的关键所在。只有以这种思想为指导,中国的行政体制改革才能跳出“越改革越膨胀”的樊篱,从能建立强而有力的政府和蓬勃发展的社会共同治理的“大政府,大社会”的新面貌。

距离悖论所衍生出来的现象是普遍存在的。其原因就是公众对公共部门的具体运作过程缺乏足够的认识和信息,而组织又没有完备的信息交换机制,这种不对称的感觉便显现出来。这就要求公共机构和组织在其运作的过程中,要注意适当的向公众公布其相关信息,使公众至少对公共部门有一个基础性的了解和认识。另外,政府官员的工作似乎也是保密的,我们看不到他们每天都在忙些什么,也几乎见不到他们的身影,这与他们作为人民公仆的完美形象差距甚远。因而,如何加强公务员与公众之间的亲切感十分重要。适当减少他们的在案办公时间,增加其离案办公时间,走出办公室,多与公众接触,这样在增强其相互了解的同时,也会增强公众对政府官员的信任感和亲切感。这样,距离悖论就会在相当程度上得以缓解。同样道理,角色差异也可以通过与公众多接触来缓解。

总而言之,弗雷德里克森所倡导的公共行政应该是这样的:强有力的政府,并且要有政治为其保驾护航;呼唤公平正义的公共行政,强调公共行政中的伦理道德和价值取向;呼唤具有爱国主义、公民精神和乐善好施的公共管理者。

最后,作者将行政管理和公民精神融合在一起。在国家层面上,认为美国的公共精神应该的发展方向是高行政管理和高公民精神结合的方向;同时,在个人层面上,乐善好施作为一种对公民广泛而问心无愧的热爱和一种服务于更大的公共利益、公平地照顾公民需要的承诺,把公共行政精神与爱国主义和乐善好施等公民精神融合联系在了一起,而公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。最后,以上一切逻辑的核心政策主张就是强调社会公平,扩大政府的自由裁量权,扩大公民的参与,让政府培养民众的公民精神,并且构造具有公共行政精神的政府官员。

评论

作者的初衷是好的,是和公众的利益一致的。看到了公共选择学派对官员理性人假设对于现实官员堕落腐化的负向激励的消极作用。作者想要建立一直价值层面的东西强调一种行政和公民精神,使得官员从自己心里内部要求重视社会公平,使得民众自发加强政治参与。然而,笔者认为,作者良好的初衷实质会导致比现实更加危险的结果。每个人的精神观念是私人领域的价值,道德(或者正义)是相对的,社会公平与正义也是长期人们追寻有秩序地生活相互妥协的社会契约性质的产物。用统一的精神去压制每个人独立内心的动机去要求行政官员和公民的行动是侵犯公民自由的,是危险的,容易为政府进一步高度集权提供合法性的依据。者赞同弗氏对于美好政府的期望,但是不同意弗氏实现这一期望的精神之路的方式。精神之路是危险的,是容易侵犯人们自由权力的,制度设计制度才是实现美好政府期望的道路。我们不应该从价值层面去统一地要求公民和公共行政人员具有高尚的道德,而应该从程序或制度的设计出发,在保证每个公民在基于价值自由的自由行动中,最大限度地实现每个公民的利益的最大化。

当我们的国家治理(行政)出现问题的时候,解决的方式不是去构造一种统一的每个人都要具具备的公共行政的精神(或者说社会公平),而是通过正当的政治程序去不断地修正我们原来签订的契约,前者是侵犯个体自然权利的体现,后者反映的才是政府的真正的公共性。正义(公共行政精神、社会公平)是相对的,政府不能强加一种统一的精神思想给拥有自然权利的个体。一是思想是否正义本来就是相对的,二是这样侵犯了个人的人身自然权利。由于政府在行政中推行及使用某种价值或精神的需要而扩大自由裁量权是不可取的,这只能导致政府权力的进一步滥用和公民自然权利受到更严重的侵犯。

公共行政的精神 篇2

综上所述, 目前对责任政府的研究, 主要是从宪政、制度、机制等角度进行分析。研究还存在着概念认识不一、对国外了解不够等问题。因此, 有必要再做分析, 廓清责任政府问题。

一、责任与职责的界限

负责任需要制度的强制性和官员个体极大的勇气, 这里需要明确:责任究竟是什么?

(一) 责任与职责

责任更多地指向个体的自我追问, 是个体面向社会时一种心灵的反思和警醒: (1) 对自己的思想负责, 把自身当作“客我”, 反思自己; (2) 对自身能力和行为负责。人是具有有限性的动物, 绝不是无所不能的超人。人的本质可以体现出超越性, 但是必须有一个准则和界限, 不能无限扩张, 更不能自我膨胀; (3) 为自己的行为结果负责, 为自己的成果“买单”; (4) 为自身与他者之间的关系负责。通过社会互动, 自身与他者建立了社会关系, 要维持和发展这种关系, 除了依靠第一点所说的“反思”, 也要依靠制度和规范。由此可见, 责任更多是对个体的伦理约束。

对于这种内省, 彼得斯[5]区分了“职责”与“责任”的含义, 他指出“职责, 指一个公共机构 (或者可能是一个人) 对别的机构负有报告的法定义务。责任, 除了对外部机构负有职责, 官僚还必须遵守自己内部的, 基于职业伦理和作为公共服务的行为规则。”休斯[6]虽也认同两者是含义不同的概念, 但他的认识却与彼得斯不同。“责任是指组织中个人会因为自己的某个决策或行为而受到谴责或表扬。从最基层到最高层, 每个公务员都必须对其上级负责。职责一词含义较模糊, 他是从等级制度的另一层面来讲的, 也就是说, 每一个上级都要对自己下属的行为负责。”

尽管对“职责”和“责任”定义不太相同, 但他们的共同点是:责任是具有指向性的力量。彼得斯认为责任是向内和向外的, 休斯则认为是向上和向下的。可见, 西方学者对政府责任的研究倾向于对外向度的探索。不仅如此, 他还同时具有细化和动态控制的含义。哈耶克[7]强调了责任的具体性。“欲使责任有效, 责任还必须是个人责任。”

(二) 政府的职责

国内学者对政府组织的功能定义, 大多指向外部, 过于强调执行功能。这显然是受到传统政治—行政二分法的影响。

随着社会的发展, 有必要重新审视政府在公民社会中的角色。公众对政府的社会期望主要有两种角色:掌舵者和划桨者。而治理理论则认为“在新的社会治理结构中, 政府充当元治理 (meta governance) 的角色, 应当被视为‘同辈中的长者’, 承担指导和确立行为准则的责任[8]。若是这样, 政府能够有时间和精力进行内部建设。因此, 政府应首先解决的是自身存在的问题。

(三) 负责任政府

弗雷德里克森[9]从价值层面思考行政问题, 倡导公共行政精神, 为政府改革指明了正确的价值取向。公共性决定了政府是公共行政事务的提供者之一, 意味着政府与公民是一种平等的关系, 公共事务是由政府和社会共同来处理的。只是政府在这种参与方式中起主导作用, 这就要求行政人员在政策制定时必须以社会公平作为政策的首要价值。在官民关系上, 要求公共管理者有更明确的责任, 更好的回应性, 具有公民精神, 努力实现公共利益。

首先, 在公民社会里, 公平问题是不容回避的, 中国的发展必须正视公平问题。自改革开放以来, 国内的公共行政是以提高效率为主, 而今天, 公平问题日益突显出来, 市场经济导致贫富分化加剧, 不公平的起点妨碍了效率, 导致了诸多社会问题。如果一如既往的效率优先, 将无法使这些问题得到很好的解决。基于此, 本文认为责任政府是具有行政权力, 并担负管理社会公共事务, 保障社会公平, 为公共利益实现承担责任的公共组织。其责任的外延包括政治、行政、法律、道德、社会责任;内涵指的是具有真实的责任感, 并不断提高自身适应性, 及时回应公众和市场诉求的公共组织。

其次, 实施政府内部责任机制建设, 形成一种真实而具体的责任感。政府作为元治理主体, 在治理结构中占据重要地位。它的一举一动对整个政治系统, 乃至社会系统产生深远的影响。所以, 政府的当务之急是对自身负责, 这样才可能推己及人, 把责任感推向更为广阔的空间。

最后, 政府的适应性和回应性是善治政府的内在要求, 也是责任政府的目标所在。只有及时回应外界的需求, 认真处理公众关心的问题, 实现社会期望, 才能增强其合法性基础, 真正成为责任政府。

二、对政府责任困境的思考

(一) 政府责任的虚化

中国情境下“对人民负责”、“对上级负责”、“对下属负责”、“对法律负责”的说法与实践恰恰构成鲜明对照。在论及官员对社会、组织负责的时候, 仍是十分抽象的概念, 而且从政府行为看, 责任始终是模糊的, 两者也并不一直处于一致性当中。

(二) 政府责任的异化

改革的深入, 促使国内出现了巨大的利益分化, 由于利益集团的不均衡发展, 出现了一些特殊利益集团。他们掌握了巨大的资源和话语权, 通过正常方式和非正常方式, 作用于政府工作人员, 影响着政府的公共决策。而有些政府机构由于自身资源有限, 不得不借助强势利益集团的力量为社会提供公共物品。与此相应, 有些政府机构在政绩的压力下, 不得不向特殊利益集团“负责”, 进行设租活动, 严重侵犯了其他群体的利益, 特别是弱势群体的生存空间, 使他们丧失了向社会上层流动的机会, 加深了社会不公和信任危机。

(三) 政府责任的泛化

政府作为公权力的代理人, 职责是保护公共利益, 行政的边界应该以实现和保护公民权利为准则。但中国社会近年来常常出现群体性突发事件, 社会管理问题日益凸显, 地方政府被迫面临走钢丝的风险:一方面群众对政府行为的不满, 以及利益表达渠道的堵塞, 不得已采取非常规维权举动;另一方面政府在维护社会稳定的过程中, 合法性和权威性日益受到挑战和质疑。

总之, 政府希望通过实施职能来掩盖深层次的社会矛盾, 这是中国责任政府构建的最大困境。原因在于:第一, 政府过度的干预功能, 似乎并不会产生责任空洞化。在法治背景下, 法律体系不健全, 加上政府信访工作的干预, 法律的权威性弱化。在无法可依、有法不依的情况下, 行政就是一种破坏性的行为, 它使得真正的责任环节出现巨大的漏洞。第二, 由于受到传统行政文化的影响, 以及利益和权力的双重制约, 公职人员必须首先向上级负责, 部门机构也是首先向双重领导机关负责, 并非面向具体的民众。在实际权力运作中, 中央的政策常常在执行中出现偏差和扭曲就在于此。

三、责任政府的成功之路

责任政府建设可以从组织建设与机制重塑两方面来考虑实施。从静态上, 可以从组织建设角度, 对公务人员的招录、道德品质、政府人员的行政能力、后果承担、组织制度方面实施。动态途径主要有两种: (1) 借助于责任内化的机制, 以“负责要义”作为自下而上的传导机制, 这是根源也是根本; (2) 借助责任追究机制, 以“问责”制度兑现各级政府自上而下的权力委托—代理关系, 两者构成反馈回路。

从根本上来说, “问责”能否产生实际的、长久的效力, 仍然要以“负责”作为重要支撑, 问责的结果要靠内化和生成行政官员的负责意识来实现。在公共管理的实践中, 在行政执行初期和中期, “负责”的效用更大, 在行政执行后期, “问责”作用似乎更胜一筹。

(一) 培育公务人员的公共精神

责任政府归根结底是建立公务员伦理体系, 使公务员个人在思想品德和职业道德上具有公共行政精神。

伦理控制是强化行政职责的最后途径, 也是根本性控制。应该在公务行动中嵌入伦理精神, 树立为公众服务的理念。实现“主我”“客我”的协调转换, 以强烈的责任心关注公共利益的实现, 特别是要维护弱势群体的利益, 要致力于社会公平正义的实现。因此, 公共精神的彰显要在官僚体制中得以存续, 就要打破其封闭性。因为它决定了官员的非流动性, 易造成官员出现职业倦怠现象。在过大政治压力下, 容易出现心理失衡和价值扭曲问题。应加大对官员的心理疏导和培训力度, 注重因材施教, 因时施教, 使理论和实践相统一。提高官员的综合素质, 最终使行政官员的职业道德体现出廉洁、奉公、守法、高效。

(二) 加强责任政府制度化建设

1. 完善利益协调机制

对责任主体的理解, 应放在府际关系中去理解政府。因为广泛存在横向、纵向利益关系, “政府实际并不是公正无私的, 组成政府机构的各级官员也是‘经济人’, 且政府自身也是利益群体”[10]。对各级政府自身利益的认识应当客观全面, 符合其正当发展的要求, 完善利益协调机制, 是理清府际关系, 明确责任主体的重要举措。在公开透明的环境下, 允许不同级别政府, 和政府内各部门之间的讨价还价, 通过合作、协商、伙伴关系来整合资源, 实现整体性治理。

责任主体就公务人员个体而言, 外界要抛弃从泛道德主义角度看待他们, 应回归到社会现实层面和理性层面;要尊重具有双重角色的官员需要, 在不违背社会整体利益的条件下, 引导其合理追求自身利益, 建立个人利益与公共利益的均衡机制。另外, 制度设计要体现人文关怀, 考虑大多数群体利益, 约束特殊利益集团, 严惩非法利益集团, 实现公共利益最大化。

2. 建构责任的张力系统

责任的张力系统体现在分权与授权上。权力主体具有自我保护性, 如何让权力主体感到更为安全而不是更为危险是其切入点, 所以需要合理的制度规定, 建立多元治理主体, 协同治理社会, 而不是单纯的“夺取”主体权力。权力要从上层逐步下放到基层, 从官僚内部投放到公民社会。

(三) 向有限政府的转变

委托—代理理论和人民主权学说, 决定了政府的权力受到人民的制约, 在公共行政中, 政府的职能也受到资金、人员等资源的限制, 这两者都决定了政府权力的有限性。根据权责一致的原则, 权力的有限性, 决定了责任的有限性。责任政府从实质上说是有限责任政府, 而有限责任政府难以应对危机社会, 所以需要引入其他社会力量, 进入社会管理的空白地带, 允许合法的社会团体拥有一定的社会治理权, 让其保持一定的独立性, 承担起服务社会的责任。为保证社会组织良好的生存空间, 政府甚至可以拿出一部分资源去培育和扶持其健康发展, 保证各方主体在相互制约机制中均衡发展。

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公共行政的精神 篇3

关键词:行政伦理妥协;价值冲突;价值选择;公共利益

[中图分类号]B82[文献标识码]

A[文章编号]1671—7287(2009)03—0075—04

现代公共行政是一个追求普遍善的领域,围绕其目标形成了以公共利益为核心、以组织利益及个人利益等为补充的价值谱系。行政伦理妥协作为公共行政领域的一种特殊现象,是公共行政人员在公共价值追寻过程中,为了维护更高的价值目标,在价值冲突时不得不作出牺牲某些特定行政价值的一种抉择,是对最高善甚或基本善的暂时放弃。在公共行政人员的伦理规范中,行政伦理妥协几乎没有存在的合法性。作为一种“退而求其次”的迂回策略选择,行政伦理妥协严重冲击着公共行政人员的职业信仰。

一、行政伦理妥协缘起考辨

行政伦理妥协是行政活动过程中客观存在的现象。从终极意义上讲,行政伦理妥协的存在是由社会矛盾存在的客观性所决定的,它源于社会生活的复杂性。尤其对公共行政系统而言,它是一个运用公权力的领域,行政活动与其他主体的行为相比,所涉及的面更广,要调解的利益也更复杂。

1.行政价值目标的多层次性

公共行政人员多元的价值追寻源于其角色的多样化。公共行政人员活动于两个完全不同的领域,扮演着两种相异的角色。在私人生活领域扮演的是功利性的角色,以追求效应和实际利益为目标;在公共行政领域扮演的是表现性的角色,旨在倡导社会制度与秩序,彰显社会的价值观和思想道德。即使在公共行政领域中,公共行政人员同时既是公众的受托者,也是组织的成员。每一个角色都同时拥有相应的权利和义务,这是作为角色承担者无法推卸的责任。多元的角色扮演使得公共行政人员在价值追求中出现了不同的价值取向:对公共利益负责还是对公共组织负责;忠于本位职责还是社会职责;维护个人正当权益还是公共利益。通常情境下,这些价值目标都是善的,它们的指向是一致的。假使行政人员有能力同时履行不同的职责,抑或这些职责之间相互兼容,那么即使价值多元也不会引起价值的冲突。然而,在现实生活中,一个人往往无力同时履行这些职责,所追求的价值也时常不能兼容,公共行政人员在行政活动过程中总是要作出自己的选择,暂时放弃一些价值目标。特别是在某些时候,公共行政人员也认为自己不得不采取违背职责的行为。就目标善的层次性而言,被妥协的价值往往比所选择的那些价值目标来得更高,受益面也更大,这正是行政伦理妥协择小善弃大善甚至趋恶避善的内涵。

2.政策资源贫乏对价值追求的束缚

政策适用范围包括对不同群体、阶层、个体的利益冲突的协调;对不同群体、阶层、个体的利益区分;也包括对内外事务、突发和偶发事件的处理。政策本身是为了追求新利益、实现公共目标,并对不同政策目标的不同利益进行区分、协调。但在实际运作过程中,政策总是表现为对既得利益者和利益争夺者之间利益分配关系的调整。既得利益者为了维护既得利益,总是反对社会利益结构的调整;而利益追求者通常都支持对现存利益结构的调整,希望借此增加利益存量。政策目标的实现以政策资源为基础和前提,权威资源、人力资源、财物资源、信息资源等政策资源是政策目标得以实现的保障。资源的丰富程度不仅构成了行政人员所能企及的行政价值的外部条件,还影响着对利益受损者的补偿。由于资源和人的理性都是有限的,公共行政人员所追求的公共利益通常只能满足大多数人的需要,而对少数的受损者无法给予充分的补偿,致使在政策的执行过程中,总是有些群体获利而另一群体的利益蒙受损失。因此,当政策资源不足以顾及普通大众时,必然会面临着对少数群体的利益放逐,使他们承担着社会进步的代价。

3.追求目标的善而不得不采取必要恶的手段

目的与手段是互为规定、相互融通的整体。目的内在要求有相应的手段,而手段只有从目的中才能获得自身的价值。在现实的场域中,手段与目的之组合关系有4种:目的善手段善;目的恶手段恶;目的善手段恶;目的恶手段善。关于后两者,目的决定论和手段决定论有着不同的见解。目的决定论坚持目的是终极的,为实现目的可以不考虑手段正当与否,而手段决定论者则认为目的是不断变动的,目的不但不能证明手段,反而可能因为手段而改变目的之属性。然而,不论是目的决定论还是手段决定论都将目的与手段的关系绝对化、孤立化了。任何事物的存在都是暂时的,都只不过是无限发展过程中的一个环节。因此,目的也只不过是实现更高目的的手段。理想的行政选择应是以善的手段谋求善的目的之实现。手段选择的善有两个基本依据:终极价值的目的性与现实效用性,即手段的选择应该符合效用性和道德性统一的原则。手段不仅应当是有效的,而且应当是善的,不仅应当有利于当下直接目的的实现,还要有利于长远乃至终极目的的实现。

然而,现实生活是复杂多变的,行政人员难以总能从备选的善的手段中择其一以实现目标,有时甚至只有采取必要恶的手段才能保证善的目的的实现。第一种情形如对犯罪分子的惩罚,只能采取以恶制恶的方式对它进行规制;第二种如行政处罚,备选的手段都是恶的,为避免行为的放任而导致更大的恶果,只能选择必要的最小的恶作为手段。上述两种情景所运用的手段似乎都是恶的,然而对手段的评判必须与目的相连,绝不能孤立地裁决。公正或正义的规则完全依赖于人们所处的特定的状态和状况,它们的起源和实存归因于它们的严格规范的遵守给公共所带来的那种效用。因此,在特定的情境下,公共行政人员不得不采取必要恶的手段以实现公共利益,当然,这些手段只能是暂时性的、策略性的。

二、伦理妥协对行政系统的冲击

对公共利益的追寻是公共行政领域存在的合法性前提,也是公共行政从业者体现其人生价值的必由之路。行政伦理妥协作为公共行政人员“不得已而为之”的选择,确有其存在的客观性,但对至高之善的暂时放弃,却真切地威胁到行政系统的运行。伦理妥协作为一种自由裁量的行为,若处理不当,则存在着向低处堕落的风险。

1.威胁行政系统的良性运行

社会分化出专门的行政管理系统,表明行政管理在社会分工体系中有其特有的、预先被规定的功能,这就是社会对行政管理的合理期待。权力的委托转让,不仅以相应的监督为条件,亦以相应的期待为前提。一方面,公民通过委托授权,期待公共行政人员有效地履行职责,维持社会的良序,使民众过上公平、自由、人道的生活。另一方面,组织

为了有效发挥自身的功能,要求成员有组织性、忠于职守,经由行政活动,满足社会的需求和组织的期待,提升公众对行政组织的认同。就行政人员自身而言,当他们选择公共行政作为自身职业时就隐含着一个逻辑前提:承诺对委托人负责,切实维护公众的权益,无论是社会、组织还是公共行政人员自身的期待,无一把伦理妥协纳入其行为选择的范畴。行政活动总是力求最高之善,然而在行政价值抉择的现实困境面前,行政人员不得不放弃特定的价值目标,弃大善择小善,甚至避善趋恶,这是与社会、组织和个人的理想背道而驰的。虽然这种抉择有其客观的合理性,但总是难以让利益相关者认同,致使行政人员产生心理矛盾。当其历经艰辛努力追寻的结果连自己都难以接受时,就可能产生角色失败感,威胁行政系统的正常运行。

2.削弱政府的合法性

合法性是探讨事物之所以具有“正当性”的“基础”或其“来源”问题。政府合法性问题也就是“政府正当性的基础或来源”问题。任何政治统治的存在都必须具有合法性,其基础一般包括意识形态、制度规则和有效性3个方面。我国近几十年的历史经验显示,意识形态在维持国家的合法性过程中起着决定性的作用。但是,在社会转型时期,随着传统意识形态的感召力和解释能力日衰,而新的意识形态尚处于建构过程中,政府行为的制度规范和有效性程度对维持和提升其合法性就愈发重要。在市场经济发达、公民社会崛起的现代社会,彰显公共性、承担公共责任、提供公共服务成为政府获取合法性的优先选择。行政管理活动是政府求证自我价值的过程,政府必须通过对社会需求的满足来证明其存在的必要性和合理性。如果政府在社会公共管理过程中,不能满足社会与公民的社会需求,或者说不能根据社会与公民对政府的需求来确定自身的价值选择,那么,即使它是合法的政府,也同样会面临生存危机。行政伦理妥协的择小善弃大善、趋恶避善的行为选择无疑都与公众的期待相背离,致使公众对其信任度下降。合法性作为公众对政府的主观性感受与潜在心理预期,信任的危机就是合法性的危机。缺乏合法性的政府是无力的政府,这样的政府的政策执行势必是低效的。

3.存在向低处堕落的潜在风险

行政伦理妥协作为公共行政活动中不得已而为之的选择,即使其有着充足的理由,亦仍非一种满意的决定。行政主体在作出伦理妥协的决定时就意味着在相互冲突的伦理准则间进行了选择,在实现了某种行政价值目标的同时也牺牲了其他的价值目标。在抉择时如何对价值目标进行优先排序,更多地体现为公共行政人员的自由裁量。自由裁量作为一种非羁束性行政行为,其行为的选择主要源于公共行政人员的个体自觉。一个行政人员需要“一些基准尺度,将那些进入他的行政活动范围内的各种不同的且经常是冲突的对抗性价值观联系起来”。法律、法院和被授权的当局都不会给你这些基准尺度,它们在本质上实在是太笼统了。易言之,法律只是为自由裁量行为制定了行为的框架,而公共行政人员享有充分的自主,正是这种自主性使得伦理妥协存在被滥用的风险。行政价值的追求要求公共行政人员作出积极的努力,减少伦理妥协的出现需要公共行政人员的辛苦付出。然而,对于缺乏伦理自主性的公共行政人员而言,伦理妥协为其“懒政”提供了合法的外衣,是滋生腐败的温床。权力的失控是腐败的本质所在,但假借伦理妥协的名义而进行的腐败行为却难以界定。行政人员自主性的缺失和监督的困难使得伦理妥协向低处堕落的风险始终存在。

三、行政伦理妥协的超越

伦理冲突是伦理存在的根据,是伦理产生的原因。在伦理冲突发生时,公共行政人员在伦理选择时往往处于一种进退维谷的两难处境。如果无法解决伦理冲突,合伦理的行为就无法得以切实地实现。然而,行政活动中的伦理妥协所具有的破坏性及其向低处堕落的可能性使得我们必须要超越行政伦理妥协,通过内塑自身、外设条件减少行政伦理妥协的出现。

1.行政价值的选择应从实际出发

行政生态学认为,任何行政制度和行政行为都不能只是从行政本身做孤立的描述和比较,而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。易言之。行政价值的追寻都与行政体系所处的政治制度、经济发展水平、社会文化、传统习俗等环境息息相关,这些外在的环境为行政系统划定了价值追求的疆域。然而决策的制定和实施是政策主体、政策客体及其与政策环境相互联系和相互作用的动态过程,政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换和输出的过程。在这个过程中,对行政活动产生影响的经济水平、价值取向、政治体制等都在不断变化,原有因条件限制而不得不做出的伦理妥协现时不一定仍需要。因此,要以动态的眼光认识行政伦理妥协,根据环境的变化对价值目标作出调整。特别是当原有的阻碍因素已消除时,不应以妥协的价值作为行政活动的目标。当然,环境只是行政价值追求的外在限制,人们在尊重客观环境的前提下,可以通过自己的努力改造环境,最大限度地降低环境给行政价值追求所带来的不利影响。

2.防止虚假的价值冲突

公共行政活动的目标通常是多层次的,这些目标有些是兼容的,有些是相斥的。明显的兼容和相斥的价值目标对行政人员而言都不难选择,关键在于如何处理那些貌似相斥但事实上是相容的价值目标,如民主和稳定,它们并非此消彼长的零和博弈关系,而是可以达致双赢的正和博弈。对这些虚假的冲突,行政伦理妥协丝毫没有存在的合理性。行政人员必须端正自己的认识,创造条件保证这些价值目标的同时实现。另一种虚假的价值冲突是没有处理好原则和策略之间的关系,致使行政人员在行政过程中孤立地抓住原则的坚定性而忽视了策略的灵活性。在执政过程中,执行者要坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活性相统一的原则,要善于变通,根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策,使执行的政策能适应实际情况,取得预期效果。原则的坚定性强调行政价值应“以人民满意不满意、答应不答应、高兴不高兴”为最根本的评价标准。在坚持原则性的前提下,策略的适当变通不仅不会妨碍政策目标的实现,相反,只有坚持灵活性,才能具体问题具体分析,使政策不被教条化和僵化,确保价值目标的实现。

3,提高公共行政人员的个人素质

人是行政活动中最具有能动性的主体。就公共行政人员而言,其个人的素质包括业务能力和伦理境界。业务能力包括政治素质、知识素质、能力素质和心理素质。良好的政治素质要求公共行政人员要有坚定正确的政治方向,要有全心全意为人民服务的思想境界;合理的知识结构是行政人员必备的基本条件,现代市场经济社会要求公共行政人员成为掌握业务知识与管理科学的“双内行”;公共行政人员的能力包括洞察力、预见力、决断力和应变力,在此基础上,他们还必须具备信息获取能力、利益整合能力和组织协调能力;良好的心理素质对公共行政人员而言至关重要,尤其在面临价值冲突时,坚忍不拔的意志、勇于决断的气质和竞争开放的性格显得尤为重要。公共行政人员所具备的业务能力只是其实现行政目标的可能维度,在这可能的基础上究竟能实现哪一层的价值目标,取决于他们的伦理境界。行政人员的道德价值坐标包括3个主要的向量:其一,行政人员必须建立起对公共利益的信仰;其二,行政人员必须对其执掌的公共权力以及自己的定位有着充分的自觉;其三,行政人员必须确立无私奉献的价值目标。作为一个职业而言,公共行政的特殊性在于从业者必须把公共利益而非个人利益作为首要的价值目标。良好的个人素质不但拓展了行政价值的空间,更是超越了行政伦理妥协的内源基础。

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公共行政的精神 篇4

【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【 正 文】

从本世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久,并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政,遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战,其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活,其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难:政府财政危机,社会福利政策难以为继,政府机构日趋庞大臃肿,效率低下,公众对政府能力失去信心,“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下,一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理(NewpublicManagement)在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同,新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整,或仅仅是为了降低行政管理的成本,减少行政费用开支,更重要的是,它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先,新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据,如从“理性人”(人的理性都是为自己的利益,都希望以最小的付出获得最大利益)的假定中获得绩效管理的依据;从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向,提高服务效率、质量和有效性的依据;从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次,新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为,私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境,而不是韦伯所说的僵化的科层制;对产出和结果的高度重视(对私营部门来说,产出就意味着利润,而在高度竞争的市场环境中,要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务,同时尽可能地降低成本),而不是只管投入,不重产出;人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制,而不是一经录用,永久任职,等等。总之,新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等,但它们都具有大体相同的特征。

首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次,与传统公共行政只计投入,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责,如在计划和预算上,重视组织的战略目标和长期计划,强调对预算的“总量”控制,给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三,与上一点紧密相联,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制),而实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效示标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估,由此而产生了所谓的三E,即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

第四,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等,新公共管理认为,政府的主要职能固然是向社会提供服务,但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内,同时也没有其他竞争者,如国防,应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责,但同时有其他竞争者的存在,即其他非政府部门也在从事此项活动,如医院,在这种情况下,政府并非一定要亲自提供此项服务,而大可通过招标、合同出租等形式,将其出租给其他公营或私营部门,政府只要对其绩效目标进行测定和评估,并提供相应的报酬,便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法既没有规定是政府的职责,同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者,如高等院校,这时政府就应积极培育市场,鼓励人们参与此项活动,以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是,上述只是典型的四种公共服务类型,在现实中,更多是介于这四种之间的混合型服务领域,因此,政府应根据具体情况,而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五,在看待文官与政务官的关系上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩,强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别是对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性,因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通,因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标,而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的,这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程,其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时,他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外,文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策,一是任期优势,事务有的任期长,而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势,这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工,而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上,而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势,政务官与事务官的比例严重失调,美国联邦政府现有文官250万,而政务官仅4000人左右,这使得“两官”力量失去平衡,政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下,若硬性规定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力,只有正视行政机构和文官的政治功能,才能提高他们的自觉意识,即除了尽职尽责地执行政策外,更以主动的态度设计政策议程,并善用裁量权发展公共政策,使政策更加有效地解决社会问题。

第六,与传统公共行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是,许多新公共管理的拥护、支持者也认为,公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七,与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别,盲目采用私营部门的管理方法,但两者在根本目标上并不相同,前者是提供公共服务,后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给,这是不适当的,把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系,实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说,公众具有彼此冲突的双重角色,他们既是享受政府服务的“顾客”,又是作为政府税收来源的纳税人。一方面,他们要求政府提供更多的服务,另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估,但政府的许多服务项目,其产出、成本以及绩效都是难以量化的,因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化,实际上是放弃政府公共服务职能,逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理,实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命,以加强对他们的政治控制,破坏了传统的文官政治中立原则,在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评,但在西方公共行政领域,已成为一种不可逆转的时代潮流,80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映,从美国的“重塑政府”运动到英国的“宪章运动”,以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施,都在不同程度上实践着新公共管理,体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物(如前所述),又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一,新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。

第二,新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》),并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题:我们的政府归根到底是人民的公仆,因此在制定和实施法律法规时,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。

第三,新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理,公有部门与私有部门,在各自的目的、对象和方法上均有种种差异,完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行,但企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后,有必要指出的是,即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①Christopher Hood:《The New public Management》《public Administration》Vol 69 Spring1991(3-9).②Owen Hghes;《The New public Management》,New York St Martin’s press 1995。

公共行政的精神 篇5

本章重点:行政腐败

本章难点:公民道德与反行政腐败之间的关系

一、公共行政中的公民道德的内容

 横向参与意识

 公共利益意识

 公民教育意识

 社区意识

二、行政腐败

(一)行政腐败的内涵

行政腐败是一种不道德的行政行为,是一种纯粹将私人的考虑放在公共利益之上,或受个人感情支配,或受金钱、地位的引诱,或受外界压力的左右,无视政府的规章制度,置一个政府公务员的应有职责于不顾的行为。

(二)行政腐败的表现形式:

行政官员从事叛国、颠覆、非法海外交易、走私活动;盗窃公共资源;滥用国家机器的强制压迫权;行政不作为;弄虚作假;徇私枉法;贿赂贪污;选举舞弊;滥用机密信息;卖官,卖贷款,卖专卖权,卖合同,卖执照,卖国家财产;任意篡改规章制度;逃税;钱权交易;不正当的收送礼物;敲诈勒索;非法监控;用人唯亲;公费旅游;滥用特权;为行政不当护短,掩饰,作伪证;等等。摘自:凯登《行政道德文选》

(三)腐败的原因:

人性的弱点;错误的观点的误导,外界的感染,物质的短缺,权势的侵蚀,对公共利益的忽视,技术的缺陷和技术的运用等都会导致腐败。此外,在美国,美国的政治体制、政府结构,以及官僚环境也是滋生腐败的根源。

(四)对付腐败的一些措施:

1、对腐败要有准确的态度,不能避而不谈、讳疾忌医,要把问题摆在桌面,摆在议事日程。

2、腐败是人性的弱点,因此要尽可能的把治理公共事务的重任托付对自己要求最严的、最有公民道德观的人。(适合的地位和待遇;选贤任能;腐败事后的严惩不贷)

3、社会管制力求切实可行、适可而止,避开腐败的温床、导火线(减少对公民生活的干预;对经济中生产出来的商品和服务的性质和种类的控制)

4、立法跟上形势,要定期修正,更新法律

5、防止公共领域中的垄断

6、实行政务公开

7、加强公务员的所有的程序

8、严格按照德能勤绩的标准要求行政官员

9、最关键的、无法替代的是全社会的每一个官员的个人诚信

10、加强国际间的合作,(跨国犯罪、洗黑钱和企业贿赂)

三、案例分析

美国陆进后备役 约塞夫.达比:获“肯尼迪勇气”奖(虐待伊拉克战俘案的举报士兵)(2004年1月 24岁的士兵Joseph Darby)

本章思考题:

1、在《建国大业》的影片中,蒋介石与蒋经国父子之间的对话,“反腐败,要亡党;不反腐败,要亡国。”你如何理解这段对话?

2、公民意识的主要含义是什么?公共行政中的公民道德应该包括哪些内容?提示:公民意识包括实施权利的意识和履行义务、积极参与公共事务等

3、美国社会中的族裔差异、大量不平等现象等,对公共行政中的公民道德是一项重大的考验吗?

4、针对腐败,凯登给我们提了一些什么建议?你有什么新的补充?为什么?

公共行政的精神 篇6

回顾了20世纪公共行政理论发展的历史,并对这些理论以及在这些理论指导下的实践进行了深刻的剖析。又在反思的基础上,提出了公共行政道德化的制度方案,即提出了服务行政新模式的构想。这是对未来行政发展作出的学术理论畅想。

从20世纪公共行政理论发展的历史看,大致可以归结为三类思想倾向。一是以威尔逊、韦伯等人为代表的主流行政学,它是以政治———行政二分原则为前提,以现代官僚制理论为主导的行政管理学派,强调公共行政管理的科学化、技术化,探讨公共行政运行的机制建设。这一理论学派由于回避公共行政的价值考量而变得工具化和实用化,并且随着现代社会科技经济的不断发展而暴露出了诸多缺陷和弊端,并日益走向末路。二是以韦伯、哈贝马斯等人为代表的围绕政府的政治合法性建设问题而展开的理论思考,这样一条追求政治合法性的思路,将政府的公共政策以及行政行为引向了权谋化的方向。三是60年代以来,以布坎南为代表的公共选择理论的出现,将经济学中“经济人”的假设推广应用到了政治的和公共行政领域,主张政府以及整个公共领域,都按照市场经济的模式来加以改造。比如把成本———收益分析引进政府工作的评价体系,在政府机构内部建立竞争机制等等。这一理论试图克服现代官僚制理论的弊端,并超越之。但是,毕竟公共领域与私人领域存在着质的不同,公共领域的职能在于保障社会公正,“公共人”的使命在于保障社会正义;公共人首先是社会人,他既有“经济人”的一面,也有“道德人”的一面,好的理论应该重在激活公共人身上潜在的善质,而不是强化其自利性的一面。在“公共选择”理论指导下的“重塑政府”改革,仍然是价值缺位的改革,结果必定是要失败的。作者认为,以上三条思路都不可取。公共行政理论发展的惟一一条正确的思路是将价值理念引入政府及其公共行政中,走公共行政道德化的路子。

公共行政的道德化是当代公共行政研究中一个极其重要的问题,也是行政改革和构建新型公共行政模式的一个重要突破口。在下篇中,作者着力构建了公共行政道德化的理论框架。这一理论框架大致可以概括为以下五点。

(一)公共行政道德化的两个基本向度。一是制度和体制层面的道德化,即在制度安排上有着道德化的合理规范,包含着道德实现的保障机制,同时已经确立的机制又有利于道德因素的生成和成长,能够对行政人员道德修养的提高有着激励作用。二是行政人员个体层面的道德化,即要求行政人员以道德主体的面目出现,在他的行政行为中从道德的原则出发,贯穿着道德精神,时时处处坚持道德的价值取向,公正地处理行政人员与政府的关系、与同事的关系和与公众的关系。这两个层面的道德化是相互联系、相互贯通和相互作用的,共同推动着公共行政道德化实践的发展。在张康之教授看来,没有制度的道德化,行政人员个体的道德是不稳定的,但如果没有行政人员的道德化,那么制度道德就会因失去微观层次上的坚实基础而成为空洞的教条。

(二)道德化的公共行政特别强调自身所承担的道德责任。当前,我们所处的是一个由交换关系占主导地位的社会,这个社会中的正义也就是交换正义,交换的正义是以一切交换主体的平等和自由为基本内容的。近代以来,平等和自由是人们长期追求的目标,但由于长期以来人们仅仅把它当成一种政治学上的追求,失去了伦理价值的内容,并且日益走上歧途。在张康之教授看来,自启蒙思想家以降所强调的平等和自由不仅仅是一个政治问题,更主要的是一个伦理问题,只有对平等和自由作出伦理学的理解,才能在与政治学理解的综合统一中实现真正的平等和自由。长期以来,公共行政由于没有获得对平等和自由的伦理学理解,所以它并没有在其政治职能和经济职能之外找到其道德责任。公共行政若要保证其公共性的话,仅在政治和经济职能的实现中是不可能做到的,只有同时承担起道德责任,才能保证自己是真正公正的行政。而在公共行政所有的道德责任中,维护和提供交换正义又是它的基本内容。所以说,当前健全公共行政的正确道路是要实现公共行政对平等和自由的道德自觉,促进公共行政道德化,以保证它在维护和提供社会正义的过程中担负其道德责任。

(三)道德化的公共行政分析框架为未来的服务型公共行政模式提供了理论依据。张康之教授认为,迄今为止,人类发明了两种基本的行政模式,即统治行政模式和管理行政模式。统治型的行政模式与传统社会相对应,它附属于阶级统治,具有显著的强制性特征。近代以来,随着资产阶级产业革命的完成,传统的统治型行政逐渐被管理型行政模式所取代。这种模式趋向于采用民主和参与等方式,因而具有更多的公共性,它追求的是行政管理相对于政治统治的独立性,把传统的凌驾于社会之上的管理模式转化为深入到社会之中的和渗透到社

会生活一切领域的无所不在的相容性管理模式。马克斯·韦伯的理性官僚制是这种管理模式的集中体现。今天,随着信息时代的到来,管理型行政与经济社会发展的要求相比暴露出诸多的缺陷和不足,对环境的适应能力越来越低,需要一种新的行政模式加以替代。这种新的行政模式将使政府走出对秩序的终级追求,让政府活动和政府工作人员的行为成为政府的存在目标,这种活动和行为在性质上是服务的,是以道德化为特征和以服务为内容的,这就是我们所期冀的服务型行政。与统治型行政的单一统治的目标指向不同,服务型行政承载着诸多的社会伦理价值内容,是以人为本位的新型行政,其目标和宗旨的实现需要比较深厚的道德基础和有力的道德支撑。道德化公共行政的分析框架,可以为服务型行政的研究奠定理论基础。

(四)公共行政道德化的分析框架,具有两个比较明显的优势。第一,它可以为从根本上提升政府能力指出正确的道路。应当说,当机构精简、职能转变和权力结构调整为政府能力的提升提供了基本框架之后,政府能力在何种程度上才能得以进一步的提升,就取决于行政道德。行政道德可以实现对行政关系的充分整合,消除行政关系中的各种各样的冲突和不和谐因素,促成统一和谐的行政关系,使整个行政体系成为具有充满活力的对一切社会要求都能作出及时反映的有机整体。这样以来,政府能力也就会达到最佳状态。第二,它能够为社会秩序的供给指出合理的方式。政府存在的要义首先在于社会秩序的供给。从历史的纵向视角来看,政府的社会秩序供给大致有三条途径,即专制集权型、法律制度化和伦理道德化的途径。专制集权的秩序供给所获得的是封闭僵化了的秩序,而在这种秩序下,社会的活力受到压制,社会的发展趋于停滞。法律制度化的社会秩序供给所获得的是一种形式化的秩序,这种形式化的秩序由于具有科学技术化的可操作性,有着社会矛盾和冲突程序化的解决机制,有着社会压力的舒缓机制和社会动荡的减压防震机制,因而成了人们较为推崇的社会秩序供给途径。但是,法律制度化的社会秩序供给由于过分注重形式化和程式化而大大降低了政府在社会整合中的实质作用。在这种程式化的背后,行政人员在具体的应用权力的过程中,除了按照制度的要求而执行权力的功能外,也在权力应用中表现出了严重的官僚主义,甚至对法律制度阳奉阴违,用权力谋取个人私利,这样一来,权力的滥用和腐败反过来成为破坏社会秩序的潜在因素。所以,政府社会秩序供给的理想形式是在法律制度的框架下实现伦理道德化的供给。如果政府能够真正成为社会公平和正义实现的主体,就必然会带动整个社会道德水平的大幅度提升,就会实现社会的道德整合,并获得稳定的社会秩序。

(五)公共行政道德化的分析框架能够为当前中国的行政改革提出正确的方向。按照这一框架,中国行政体制改革与发展应当走“以德治国”的道路,这也是对中华民族优秀德治

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