政府采购协议对我国政府采购制度影响(doc7)

政府采购协议对我国政府采购制度影响(doc7)（精选6篇）

政府采购协议对我国政府采购制度影响(doc7) 篇1

政府采购制度是公共财政体系管理中的一项重要内容，是市场经济国家管理直接支出的一项基本手段。政府采购（Government

Procurement），也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，在财政监管下，以法定方式、方法和程序，利用国家财政资金和政府贷款，从国内外市场上购买商品、工程和服务①的消费行为。

政府采购制度形成于 18 世纪西方自由资本主义国家，最早可以追溯到 1761 年美国《联邦政府采购法》，迄今已有 200 多年历史。由于这种制度以公开招标为原则，从决策到监督体现了广泛的公平性、公正性和规范性，因此被称之为“阳光下的交易”。

一、O WTO 政府采购协议的主要内容

WTO《政府采购协议》1994 年 4 月经缔约方签字通过后，于 1996 年 1 月 1 日正式生效。它在WTO法律体系中属于附件四的四个“复边贸易协议”（Plurilateral Trade Agreement）之

一，仅对签字成员方有拘束力，而不是对全体成员方有效。

《政府采购协议》由两大部分组成，第一部分包括序言和 24 个条款，第二部分为《政府采购协议》的附录②。其主要内容可以归纳以下几方面：

（一）目标和原则

《政府采购协议》的基本目标是：

1、通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界贸易现行的环境。

2、通过政府采购中竞争的扩大，加强透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和高效率。

《政府采购协议》对缔约方政府采购强调了以下原则：

1、国民待遇原则和非歧视待遇原则。各缔约方不得通过拟订、采取或实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或供应商而歧视外国产品或供应商。

2、公开性原则。各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开。

3、对发展中国家的优惠待遇原则。考虑到发展中国家的经济和社会发展目标、国际收支状况等，要求有关缔约方应向发展中国家，尤其是最不发达国家提供特殊待遇和差别待遇，以照顾其发展、财政和贸易的需求。

（二）适用范围

《政府采购协议》的适用范围包括：

1、采购主体：是“由直接或基本上受政府控制的实体或其他由政府指定的实体”，不仅包括政府机构本身，而且包括其他实体，如政府代理机构；不仅包括中央一级的政府实体，还包括地方政府采购实体。各缔约方在加入《政府采购协议》时应提供一份采购实体清单，列入《政府采购协议》附件。只有被列入清单的采购实体才受《政府采购协议》的约束。

2、采购对象：适用于缔约方一定金额的货物、工程（基本建设工程特许合同除外）和服务的采购。其中中央一级采购实体在货物采购方面受协议管辖的最低限价为13 亿特别提款权，而中央一级采购实体在服务方面、地方一级采购实体在货物和服务方面受协议管辖的最低限价由各成员方协商确定，并列入《政府采购协议》附件③。工程采购项目，以联合国中央物品分类第五十一章所列的建筑工程为准。但对于涉及国家安全的采购，包括武器、弹药、战略物资的采购，或与国家安全及国防密切相关的连带采购；以及涉及到维护公共道德、公共秩序、公共安全、人民与动植物的生命或健康、知识产权、保护残疾人组织、慈善机构或劳改产品等方面的采购，不适用《政府采购协议》。

（三）采购方式

《政府采购协议》规定比较灵活。主要有三种方式：

1、公开招标采购，是指通过公告程序，邀请所有感情趣的国内外合格供应商参加招标的采购程序。

2、选择性招标采购，是指各采购实体在与采购制度的有效实施相一致的情况下，通过公告程序，最大限度地邀请国内外合格供应商参加投标的采购方式。

3、限制性招标采购，即《政府采购协议》第１５条规定的采取公开招标或者选择性招标后，有下列情形发生时可不通过公告程序采取的采购方式：（1）没有供应商参加投标或者无格标；

（2）对于艺术作品或者因保护专利和版权、技术原因等，供应商独此一家，无其他替代选择；（3）出现了无法预见的极为紧急的情况；（4）如更换供应商将不能满足要求而必须向原供应商采购替换零备件；（5）因研究开发需要或者特定合同需要而续购的产品和服务：（6）追加的工程采购必须由原供应商办理且金额未超过原主体合同金额的 50%；（7）在商品市场上采购的产品；（8）只有短时间内出现的对政府机构及其下属机构极为有利的向非经常供应商的采购；（9）与设计比赛获胜者签定的采购合同。

4、谈判式采购，是指一缔约方在严格的限制条件下，在授予合同程序同投标人进行谈判。这些条件包括：（1）采购方在发出招标邀请时已表达这种意图；（2）通过评估，没有一个投标明显优于其他投标；（3）谈判应主要用来坚定各个投标的优劣；（4）在谈判中采购人在不同的供应商中实行差别待遇。

（四）质疑程序

《政府采购协议》第 20 条规定，当一供应商对某项采购违反《政府采购协议》的情形提出质疑时，每一缔约方应鼓励该供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑；有关供应商应在知道或应当知道该项质疑之日起 10 天内开始质疑程序，并通知采购实体；各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理；为纠正违反《政府采购协议》的行为，确保商业机会，质疑程序中可以采取暂时的果断措施，在决定是否采取这种可能造成该采购过程中断的措施时，应考虑可能对有关利益包括公共利益产生的重大不利后果。同时，为维护商业和其他有关方面的利益，质疑程序一般应及时结束。

二、我国现行政府采购制度与 WTO 《政府采购协议》相比存在的问题

我国政府十分重视政府采购立法工作，曾先后草拟了《政府采购条例（草案）》、《中央机关政府采购条例（草案）》，1994 年 4 月依据《中华人民共和国预算法》立法原则，制定颁布了《政府采购管理暂行办法》。同年 6 月又颁布了两个配套办法，即《政府采购合同监督暂行办法》和《政府采购招标投标管理暂行办法》。2001 年《政府采购法》正式颁布，2004 年，三个部长令也颁布实施，目前，政府采购资金管理暂行办法、政府采购市场准入办法也正在草拟酝酿阶段。

在地方立法方面，上海市于 1995 年制定了我国第一个政府采购试行办法，几经修改，1999 年 4 月，正式制定《上海市政府采购管理办法》和配套措施等 6 个办法。目前，全国已有近30 个地区制发了政府采购规章和制度，其中，深圳市在 1998 年制定的《深圳经济特区政府采购条例》是我国第一个政府采购的地方性法规。1999 年 5 月24 日，国家发行了政府令对中央和地方政府实行政府采购下达了明文规定，从而标志着我国政府采购开始走向规范化、普遍化和制度化。

《政府采购协议》虽然属于 WTO 成员方选择参加的协议，只是对签字国有效，但随着世界经济全球化和市场一体化的趋势，以及我国进入世贸组织脚步的临近，在不久的将来，中国开放本国的政府采购市场应是历史的必然。但是，在我国现阶段政府采

购工作仍属全新领域，相关立法起步较晚，政策法规尚不健全，与 WTO《政府采购协议》的要求相比仍存在较大的差距。主要表现在：

1、法律保障方面

我国推行政府采购制度工作起步较晚，近几年全国各地都在陆续试点推行，但到目前为止，许多省、市、自治区虽然根据自己的实际情况，制定了相应的办法和措施，但我国《政府采购法》刚刚出台，实施细则还没有制定出来，尚未形成统一的政府采购体系。而各地在政府采购实际操作时存在较大的随意性和不规范性，有些问题无法可依，无章可循，只有靠一些规范性及领导的支持运作，缺乏法律的保障。

2、政府采购最低限额的规定方面

《政府采购协议》规定各缔约方的中央政府机构采购合同的限额为 13 万特别提款权④，而地方政府机构和政府下属机构由各缔约方自行规定。依据国际惯例，地方政府的采购合同起始限额均高于中央政府采购合同的起始限额。我国目前尚无统一的采购限额规定，而各地实际操作的限额一般都较低，如上海市《2000 年政府采购目录》规定：单项采购金额超过 5 万元或以一级预算单位汇兑统计年批量采购超过 100 万元的货物；合同金额超过 100 万元的土建、安装、装饰、市政道路等各类工程；单项金额超过50 万元的服务。这意味着一旦我国加入 WTO《政府采购协议》，上述所列超过 5 万元、50 万元、100 万元的政府采购市场都将对其他缔约方开放，这样的规定对保护本国企业而言显然是很不利的，也与国际上通常做法相。

3、政府采购机构的确认方面

目前，各地政府采购大多数由地方政府协调有关部门参加组成政府采购委员会，在财政部门设立政府采购中心。这两个机构在实践中既可以审查采购主体资格，又可以在供货合同由采购单位和供应商商定的情况下，以监督方身份承担见证职责。这实际上就等于承负可能出现的经济纠纷的责任，因而这两个机构实质上既是政府采购组织者，又是政府采购管理者，在市场经济中既扮演采购员，又兼裁判员，这种身份上的双重性，必然导致职责上的混淆。因此，这样的组织形式在法律和行政体制方面如何定位、职责如何衡量，都是需进一步解决的问题。

4、预算管理形式方面

目前，全国各省、市的政府采购工作大多是经地方政府批准，由财政部门组建采购中心进行日常操作。采购中心一般为全额拨款的事业单位，但也有部门地区确定为自收自支的（或定额补助）事业单位，还有的地方采取在财政局相关处室基础上“两块牌子，一套人马”的安排，而机构组织形式和经费来源的不同，必然在相关程度上决定着政府采购中心在工作中“扮演角色”的不同，以及介入程度的深浅，这种经费上的自助自支方式可能使采购中心因关注自身利益而不能保持公平、公正地安排采购活动。

5、采购方式方面

我国《投标招标法》规定的招标方式包括公开招标和邀请招标，而 WTO《政府采购协议》规定的招标方式包括公开招标采购、选择性招标采购、限制性招标采购和谈判式招标采购四种。从范围上看，我国招标方式更为狭小，选择余地小，对开放后的中国市场不利。

6、质疑程序方面

政府采购协议对我国政府采购制度影响(doc7) 篇2

关键词：政府采购,世界贸易,对策

一、我国加入GPA的进程

GPA (Government Procurement Agreement) 即政府采购协议, 这是世界贸易组织 (以下简称WTO) 就政府采购方面唯一具有法律约束力的协议。该项协议由政府采购委员会管理, 委员会成员包括WTO成员中加入GPA的缔约方, 从而在该项协议下享有权利和承担义务。2012年3月30日政府采购委员会正式通过修订版协议。

我国于2001年加入WTO时就承诺将尽快启动加入GPA谈判。2002年2月, 我国成为WTO政府采购委员会的观察员, 2007年底, 我国向WTO提交了GPA所规定的附录清单, 针对我国的第一次出价, 各成员国提出了要价, 由此启动了加入谈判的进程。2010年7月我国提交了修改出价。2011年11月我国提交了第3份出价清单, 其中包括地方实体, 采购范围和主体有所扩大。[1]截止到2012年7月10日, 共42个国家和地区加入了GPA。[1], 这种法律的整合可以帮助我国建立更为规范的政府采购体系。

3.加入GPA可以降低政府采购成本

政府采购可以由国内外供应商在公平的条件下进行竞标, 使得采购方有了更大的选择范围, 有利于获得物美价廉的产品和服务, 更有利于财政资金的使用。同时, 采购的全过程都将处于监督之下, 这样将提高政府采购效率, 有效改善公共服务质量。

(二) 挑战:消极影响

1.加入GPA将使现有政府采购制度面临调整

我国政府采购法制是以《政府采购法》、《招标投标法》为主。近年来, 这两部法律内在矛盾日益明显, 迫切需要加强管理。同时, 金融危机也加大了政府采购支持自主创新和扩大内需的责任。

2.加入GPA将使我国企业遭受冲击

如果我国开放国内政府采购市场, 那么发达国家的企业凭借多年来运作所获得的优势必会对我国企业造成冲击。而且由于GPA的非歧视原则, 我国在对国家竞争力和经济增长起决定作用的领域实施自主创新产品政府采购政策将变得极其困难。[2]。如果我国相关政府部门和有关中介不能有效利用GPA则, 那么前述加入GPA所带来的市场潜力也必然会成为一纸空文。

三、我国政府采购制度存在的法律问题

(一) 国内立法较为分散, 存在内部矛盾

《中华人民共和国招标投标法》在1999年实施, 主要管理中国境内的招标投标项目。[3]《中华人民共和国政府采购法》则是在2002年实施, 主要是规范我国政府采购行为。这两部法律在法律适用上存在矛盾, 2010年颁布的《政府采购法实施条例》 (征求意见稿) [3]

3.救济制度不同

根据我国《政府采购法》第51条至第58条, 如果就政府采购事项有疑问, 供应商可以询问、质疑和投诉。供应商申请行政复议或者行政诉讼的理由有两个, 政府采购管理部门在法定时间内没有处理投诉决定或者投诉人不满意处理决定。这说明供应商必须先投诉才能进行后续的救济措施, 比如行政复议或行政诉讼。而GPA则是鼓励通过磋商解决问题, 供应商可以准备和提交争议, 且由一个独立的行政或司法结构接受和审查质疑。

四、我国加入GPA的应对措施

(一) 统一我国政府采购法律规范

我国有关政府采购的法律中, 从适用范围到争端解决机制都有矛盾。以《政府采购法》和《招标投标法》为例, 在适用范围上, 前者以资金使用性质来确认适用主体范围, 后者则是以项目特征来判断适用主体;在采购模式上, 前者以集中采购为一般、分散采购为例外的原则, 后者仅规定了分散采购模式;在争端解决机制上, 前者可以在投诉未果后申请行政复议或者行政诉讼, 而后者并没有规定行政诉讼的救济方式。[4]因此笔者建议借鉴国外有益的做法, 建立和完善一个多层次、系统性的政府采购法制体系。

(二) 扩大我国的政府采购适用范围

我国《政府采购法》规定的适用范围仅限于各级国家机关、事业单位和团体组织。而GPA (2012年版) 第1条适用范围明确规定, 本协议适用于附录一中所列政府采购机构所有以合同形式进行的采购。而2011年底我国向GPA提交了第三份出价清单, 其中包括地方实体, 针对这份清单, 美国和欧盟都纷纷提出希望中国将采购主体进一步扩大, 包括将国有企业和更多的地方政府机构列为采购主体, 将更多的服务品类列为采购范围, 降低所涵盖的采购合同标的额的门槛价, 消除其他广泛的排除。[5]当然这些要求并不都合理, 但是不能否认我国政府采购的适用范围和GPA相比确实太过狭窄。因此笔者建议修改我国《政府采购法》第2条, 在政府采购主体中增加“其他实体”这样的兜底条款, 并在司法解释或实施条例中明确“其他实体”的认定标准, 为我国的最终谈判结果预留空间。

(三) 改进我国政府采购救济制度

我国可以借鉴GPA中第20条质疑程序的规定, 改进政府采购救济制度。

首先, 在救济制度的类型方面, GPA的救济制度核心在于质疑程序, 其包括磋商和质疑。在磋商阶段, GPA鼓励供应商通过磋商解决问题, 让更多的缔约方都能知晓和参与进来, 更好地解决问题。但是我国的询问和解答是一对一的, 这就会造成询问的效果辐射面太小, 只限于提出询问的供应商, 效果不佳。在质疑阶段, GPA要求缔约方通过书面方式来确定供应商能在采购活动中获得预期利益的有效程序, 而且还保证由独立公正的审查机构来监督实施。[6]在我国, 《政府采购法》和《招标投标法》中, 质疑不是强制的, 但财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第7条却规定, 供应商必须先向有关机构提出质疑。可见我国立法上存在矛盾, 这会延迟政府救济时间。因此笔者建议借鉴GPA第20条第1款的规定, 改询问为磋商, 并将政府救济程序简化, 及时救济当事人权益。

其次, 在受理的机构方面, 根据GPA第20条第6款的规定, 处理质疑的机构应当是独立于政府采购部门且不受干扰的审议机构。而我国目前受理质疑和询问的主要是采购代理机构和代理人。这就会造成供应商在权益受到损害后, 很难真正通过该程序来进行救济。因此笔者建议依据GPA第20条第6款的规定, 设立此类独立的机构作为受理投诉的核心机构, 充分保障供应商的权利。

最后, 在审查程序的时限方面, 两者相较, 我国规定的时限较短。笔者建议我国关于审查程序的时限与GPA的规定保持一致。

参考文献

[1]世界贸易组织《政府采购协定》 (中英文对照) [M].北京:商务部世界贸易组织司印制, 2009 (7) .

[2]张小瑜.中国加入WTO《政府采购协议》的机遇与挑战[J].对外经贸实务, 2009 (11) .

[3]全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国政府采购法释义[M].北京:中国法制出版社, 2002 (7) .

[4]肖北庚.WTO《政府采购协定》及我国因应研究[M].北京:知识产权出版社, 2010 (1) .

[5]Robert D.Anderson, Steven L.Schooner, and Collin D.Swan.The WTO’s Revised Government Procurement Agreement‐An Important Milestone To-ward Greater market Access And Transparency In Global Public Procurement Markets[J].Public Law and Legal Theory Paper, 2012 (7) .

政府采购协议对我国政府采购制度影响(doc7) 篇3

【关键词】政府新闻发布 新闻发言人 新华社 新闻事业 改革开放

随着经济、政治、社会、文化等各方面建设的进一步深入，我国政府的新闻发布工作步入了一个快速发展、全面提升的新阶段。追溯历史，我国政府的新闻发布工作在建国初期就有相关的法规出台，在经历了文化大革命的十年发展停滞期后，又在改革开放的春风中重新起航。1983年政府新闻发言人制度的建立，对我国政府新闻发布工作的发展是具有里程碑意义的。该制度的建立是由多方面的因素所促成的，其不仅改进了以往由新华社统一负责政府新闻发布的模式，对我国新闻事业的发展也有着深远的影响。

一、1983年以前的政府新闻发布工作

新中国成立初期，政府明确规定的新闻发布方式并不包括举办新闻发布会，只有接受记者采访与提供新闻稿件两种。1949年12月9日，中央人民政府政务院制定了新中国第一部专门的新闻发布条例——《关于统一发布中央人民政府及其所属各机关重要新闻的暂行办法》①，该办法最为重要的思想可以归结为一句话，即实行由新华通讯社统一发布政府新闻的办法，这也是我国在建国初期采用的政府新闻发布制度。

在经历了建国初期的短暂前行之后，政府新闻发布工作因文化大革命的爆发而遭到了严重的破坏。十年文化大革命结束之后，直到1978年，以党的十一届三中全会为起点，中国进入了改革开放的新时期，政府新闻发布工作也随之迎来了重生。1982年，第五届全国人大常委会决议决定，新华通讯社作为国务院的组成部门，是国家集中统一的新闻发布机关，这表明我国政府此时仍然采用建国初期《暂行办法》所规定的新闻发布制度。

二、政府新闻发言人制度的成因

1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制度，在此之后，虽然仍有政策提出由新华通讯社负责政府新闻的发布工作，但其已不再是我国政府新闻发布的唯一途径。

（一）政府新闻发布制度变革的成因

探讨改革开放初期政府新闻发布制度出现变革的原因，需要结合当时整体的社会背景，因此，本文将从那个时代的思想与政策两个层面来进行具体分析。

1、思想层面

1978年12月，中国共产党召开了十一届三中全会，摒弃了“以阶级斗争为纲”的错误方针，做出了把党和国家的工作重点转移到经济建设上，实行改革开放的战略决策。1979年9月30日，中共中央、国务院在人民大会堂举行国庆招待会，二十多年来第一次邀请了各国外交使团和外国记者团记者列席会议，让外界倍感惊讶。1980年9月29日，中共中央肯定了“包产到户”的社会主义性质，使“包产到户”这一农民们在两年前不敢实施的生产方式得以合法化。②1981年6月，中共十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，标志着中国共产党在指导思想上的拨乱反正胜利完成。1982年9月1日至11日，中国共产党第十二次全国大表大会在北京召开，邓小平指出：把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义。

从改革开放的前五年，我们可以看出两种趋势，一是在历史问题尘埃落定之后，中国需要放眼未来，而放眼未来的前提就是解放思想，勇于变革，以前不敢想的，只要符合国情的实际并且有益于未来的发展，就可以去尝试、去创新；二是在一定程度上解决了国内矛盾之后，中国需要走向世界，而走向世界的前提就是中国政府要有足够乐观与自信的态度，以前不敢说的，只要不涉及国家机密并且有益于共同进步，就可以去展示、去交流。实际上，这两种趋势就是“改革”与“开放”两个关键词的体现，是那个时代中国政府以及人民群众思想观念的体现，也正是这两个关键词，为之后政府新闻发布制度的改革铺平了道路。

2、政策层面

1980年1月16日，邓小平在中央干部会议上发表关于“目前的形势与任务”的讲话，提出了我国在80年代的三大政策，即“在国际事务中反对霸权主义、维护和平，台湾回归祖国、实现祖国统一，加紧经济建设，就是加紧四个现代化建设”，充分表明我国参与国际事务、加强对台工作、实施经济改革的积极性与迫切性，因而衍生出强化相关组织的一连串作为。③参与国际事务与加强对台工作这两项政策，都对我国的对外宣传工作提出了更高的要求。为了有效地开展对外宣传工作，我国在1980年4月8日正式成立了中共中央宣传思想工作领导小组，以作为国际宣传以及对港澳台侨宣传的协调策划机构。

中共中央宣传思想工作领导小组的日常办事机构为中央对外宣传办公室，现在与国务院新闻办公室是同一机构两块牌子，为中共中央直属机构。在改革开放初期，该小组先后起草并下发了《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》与《新闻发言人工作暂行条例》，主导了政府新闻发布制度的变革。

我国在80年代提出的三大政策，促进了对外宣传工作的发展，而作为对外宣传工作中十分重要的一方面，政府新闻发布工作也加快了变革的步伐。应运而生的中共中央宣传思想工作领导小组，则在政府新闻发布制度的变革中扮演着不可或缺的角色。

（二）建立新闻发言人制度的原因

在改革开放初期，由于思想与政策两个层面的原因，政府新闻发布制度的变革具有一定的历史必然性。作为此次变革的结果，新闻发言人制度的建立不仅是因为西方发达国家早在19世纪30年代便已聘用了新闻发言人，也源自于我国政府在改革开放初期采用由新闻发言人召开发布会的方式进行政府新闻发布收获了良好的效果。

1979年11月25日，石油部海洋勘探“渤海二号”钻井船在海上迁移井位时发生了重大翻沉事故，经调查，这是一起典型的瞎指挥造成的人为事故。为表明政府对事故勇于负责的态度，有关部门毅然对这一突发事件举行了新闻发布会，公布了“渤海二号”是有钻井船翻沉事故的调查和处理结果，这也是中国政府首次对突发事件进行新闻发布。1980年，“四人帮”集团受到法律审判，9月29日下午，全国人大常委会为此专门召开了一次新闻发布会，时任人大常委会副秘书长曾涛作为发言人，向中外记者发布了审判“四人帮”的决定并回答了记者提问，其社会影响轰动一时。

从这两次新闻发布会取得的良好效果可以看出，与新华社统一发布政府新闻相比，由新闻发言人召开发布会的形式具有两大优势：一是由于答记者问环节的设置，政府的新闻发布不再是单向的、间断的，政府与记者、民众之间的互动性以及新闻发布的连续性均得到了增强；二是新闻发言人的面孔和话语取代了新闻稿件与文字，这使得新闻发布的可信度得以提升，传播效果也得到了极大改善。以上这两点优势，便是新闻发言人制度为满足时代发展需要而建立的主要原因。

三、建立新闻发言人制度对我国新闻事业的影响

在新闻发言人制度建立以前，新华社是我国政府新闻发布的唯一途径，无论对政府新闻发布工作而言，还是对新华社自身的发展来说，这种制度都存在着一定的缺陷——由新华社统一发布政府新闻缺乏互动性与连续性，使得新闻发布的效果不甚理想，而新华社作为政府新闻的发布机关，其作为专业媒体和世界通讯社的发展也会受到限制。可以说，新闻发言人制度的建立改变了政府新闻发布工作与新华社自身发展相互钳制的状态，这一点可以从新华社在与新闻发言人制度建立同期的改革中得到证实。

新闻发言人制度是从1982年初开始筹划并在1983年得以建立的，而新华社也在这两年间出现了发展思路上的转变，其主要体现在两个方面：一是在国内新闻报道上，新华社改进了对统一发布的重大政治事件的报道，比较突出的例子是在党的第十二次全国代表大（下转第13页）（上接第9页）会和五届人大五次会议召开时，新华社将胡耀邦同志和赵紫阳同志在两次会议上的报告，按问题摘要编成新闻，有计划地逐日播发，以后再播发全文，并且对会议进程不是发程序性的公报性新闻，而是多从新闻角度进行报道；④二是在发展规划上，新华社于1983年1月29日给党中央写了一个报告，提出要把新华社建成具有中国特色的世界性通讯社，开创新华社工作的新局面，这一报告很快得到了党中央的批准。⑤以上这些，说明了新华社在发展思路上的两种转变，一是由政府新闻发布机关转向有统一发布政府新闻职能的专业媒体，二是由国家通讯社转向世界通讯社。□

参考文献

①《中央人民政府政务院关于统一发布中央人民政府及其所属各机关重要新闻的暂行办法》.《山东政报》，1950年第1期，以下条文内容均出自此《暂行办法》

②中共中央文献研究室，中国1978-

2008.北京：中央文献出版社，2009:33-34

③《邓小平文选第二卷（北京：人民出版社，1994:239）及中共对台工作组织体系概论》，郭瑞华 编（台北：法务部调查局共党问题研究中心，1999:167）

④《中国新闻年鉴》，中国社会科学出版社，1983:25-26

⑤《中国新闻年鉴》，中国社会科学出版社，1984:13

（作者:清华大学新闻与传播学院新闻传播学硕士研究生在读）

责编：姚少宝

我国政府采购制度论文 篇4

[关键词] 《政府采购协议》 中国 影响

政府采购制度是公共财政体系管理中的一项重要内容，是市场经济国家管理直接支出的一项基本手段。政府采购（Government procurement），也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，在财政监管下，以法定方式、方法和程序，利用国家财政资金和政府贷款，从国内外市场上购买商品、工程和服务①的消费行为。

政府采购制度形成于18世纪西方自由资本主义国家，最早可以追溯到1761年美国《联邦政府采购法》，迄今已有200多年历史。由于这种制度以公开招标为原则，从决策到监督体现了广泛的公平性、公正性和规范性，因此被称之为“阳光下的交易”。

一、WTO政府采购协议的主要内容

WTO《政府采购协议》1994年4月经缔约方签字通过后，于1996年1月1日正式生效。它在WTO法律体系中属于附件四的四个“复边贸易协议”（plurilateral Trade Agreement）之一，仅对签字成员方有拘束力，而不是对全体成员方有效。

《政府采购协议》由两大部分组成，第一部分包括序言和24个条款，第二部分为《政府采购协议》的附录②。其主要内容可以归纳以下几方面：

（一）目标和原则

《政府采购协议》的基本目标是：

1、通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施方面的权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界贸易现行的环境。

2、通过政府采购中竞争的扩大，加强透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和高效率。

《政府采购协议》对缔约方政府采购强调了以下原则：

1、国民待遇原则和非歧视待遇原则。各缔约方不得通过拟订、采取或实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或供应商而歧视外国产品或供应商。

2、公开性原则。各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开。

3、对发展中国家的优惠待遇原则。考虑到发展中国家的经济和社会发展目标、国际收支状况等，要求有关缔约方应向发展中国家，尤其是最不发达国家提供特殊待遇和差别待遇，以照顾其发展、财政和贸易的需求。

（二）适用范围

《政府采购协议》的适用范围包括：

1、采购主体：是“由直接或基本上受政府控制的实体或其他由政府指定的实体”，不仅包括政府机构本身，而且包括其他实体，如政府代理机构；不仅包括中央一级的政府实体，还包括地方政府采购实体。各缔约方在加入《政府采购协议》时应提供一份采购实体清单，列入《政府采购协议》附件。只有被列入清单的采购实体才受《政府采购协议》的约束。

2、采购对象：适用于缔约方一定金额的货物、工程（基本建设工程特许合同除外）和服务的采购。其中中央一级采购实体在货物采购方面受协议管辖的最低限价为13亿特别提款权，而中央一级采购实体在服务方面、地方一级采购实体在货物和服务方面受协议管辖的最低限价由各成员方协商确定，并列入《政府采购协议》附件③。工程采购项目，以联合国中央物品分类第五十一章所列的建筑工程为准。但对于涉及国家安全的采购，包括武器、弹药、战略物资的采购，或与国家安全及国防密切相关的连带采购；以及涉及到维护公共道德、公共秩

序、公共安全、人民与动植物的生命或健康、知识产权、保护残疾人组织、慈善机构或劳改产

品等方面的采购，不适用《政府采购协议》。

（三）采购方式

《政府采购协议》规定比较灵活。主要有三种方式：

1、公开招标采购，是指通过公告程序，邀请所有感情趣的国内外合格供应商参加招标的采购程序。

2、选择性招标采购，是指各采购实体在与采购制度的有效实施相一致的情况下，通过公告程序，最大限度地邀请国内外合格供应商参加投标的采购方式。

3、限制性招标采购，即《政府采购协议》第１５条规定的采取公开招标或者选择性招标

后，有下列情形发生时可不通过公告程序采取的采购方式：（1）没有供应商参加投标或者无

格标；（2）对于艺术作品或者因保护专利和版权、技术原因等，供应商独此一家，无其他替代选择；（3）出现了无法预见的极为紧急的情况；（4）如更换供应商将不能满足要求而必须向原供应商采购替换零备件；（5）因研究开发需要或者特定合同需要而续购的产品和服务：（6）追加的工程采购必须由原供应商办理且金额未超过原主体合同金额的50%；（7）在商品市场上采购的产品；（8）只有短时间内出现的对政府机构及其下属机构极为有利的向非经常供应商的采购；（9）与设计比赛获胜者签定的采购合同。

4、谈判式采购，是指一缔约方在严格的限制条件下，在授予合同程序同投标人进行谈判。这些条件包括：（1）采购方在发出招标邀请时已表达这种意图；（2）通过评估，没有一个投标明显优于其他投标；（3）谈判应主要用来坚定各个投标的优劣；（4）在谈判中采购人在不同的供应商中实行差别待遇。

（四）质疑程序

《政府采购协议》第20条规定，当一供应商对某项采购违反《政府采购协议》的情形提出质疑时，每一缔约方应鼓励该供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑；有关供应商应在知道或应当知道该项质疑之日起10天内开始质疑程序，并通知采购实体；各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理；为纠正违反《政府采购协议》的行为，确保商业机会，质疑程序中可以采取暂时的果断措施，在决定是否采取这种可能造成该采购过程中断的措施时，应考虑可能对有关利益包括公共利益产生的重大不利后果。同时，为维护商业和其他有关方面的利益，质疑程序一般应及时结束。

二、我国现行政府采购制度与WTO《政府采购协议》相比存在的问题

我国政府十分重视政府采购立法工作，曾先后草拟了《政府采购条例（草案）》、《中央机关政府采购条例（草案）》，1994年4月依据《中华人民共和国预算法》立法原则，制定颁布了《政府采购管理暂行办法》。同年6月又颁布了两个配套办法，即《政府采购合同监督暂行办法》和《政府采购招标投标管理暂行办法》。目前，政府采购资金管理暂行办法、政府采购市场准入办法也正在草拟酝酿阶段。

在地方立法方面，上海市于1995年制定了我国第一个政府采购试行办法，几经修改，1999年4月，正式制定《上海市政府采购管理办法》和配套措施等6个办法。目前，全国已有近30个地区制发了政府采购规章和制度，其中，深圳市在1998年制定的《深圳经济特区政府采购条例》是我国第一个政府采购的地方性法规。1999年5月24日，国家发行了政府令对中央和地方政府实行政府采购下达了明文规定，从而标志着我国政府采购开始走向规范化、普遍化和制度化。

《政府采购协议》虽然属于WTO成员方选择参加的协议，只是对签字国有效，但随着世界经济全球化和市场一体化的趋势，以及我国进入世贸组织脚步的临近，在不久的将来，中国开放本国的政府采购市场应是历史的必然。但是，在我国现阶段政府采购工作仍属全新领域，相关立法起步较晚，政策法规尚不健全，与WTO《政府采购协议》的要求相比仍存在较大的差距。主要表现在：

1、法律保障方面

我国推行政府采购制度工作起步较晚，近两年全国各地都在陆续试点推行，但到目前为止，许多省、市、自治区虽然根据自己的实际情况，制定了相应的办法和措施，但我国还未制定出《政府采购法》或完整的政府采购制度管理条例，尚未形成统一的政府采购体系。而各地在政府采购实际操作时存在较大的随意性和不规范性，有些问题无法可依，无章可循，只有靠一些规范性及领导的支持运作，缺乏法律的保障。

2、政府采购最低限额的规定方面

《政府采购协议》规定各缔约方的中央政府机构采购合同的限额为13万特别提款权④，而地方政府机构和政府下属机构由各缔约方自行规定。依据国际惯例，地方政府的采购合同起始限额均高于中央政府采购合同的起始限额。我国目前尚无统一的采购限额规定，而各地实际操作的限额一般都较低，如上海市《2000年政府采购目录》规定：单项采购金额超过5万元或以一级预算单位汇兑统计年批量采购超过100万元的货物；合同金额超过100万元的土建、安装、装饰、市政道路等各类工程；单项金额超过50万元的服务。这意味着一旦我国加入WTO《政府采购协议》，上述所列超过5万元、50万元、100万元的政府采购市场都将对其他缔约方开放，这样的规定对保护本国企业而言显然是很不利的，也与国际上通常做法相。

3、政府采购机构的确认方面

目前，各地政府采购大多数由地方政府协调有关部门参加组成政府采购委员会，在财政部门设立政府采购中心。这两个机构在实践中既可以审查采购主体资格，又可以在供货合同由采购单位和供应商商定的情况下，以监督方身份承担见证职责。这实际上就等于承负可能出现的经济纠纷的责任，因而这两个机构实质上既是政府采购组织者，又是政府采购管理者，在市场经济中既扮演采购员，又兼裁判员，这种身份上的双重性，必然导致职责上的混淆。因此，这样的组织形式在法律和行政体制方面如何定位、职责如何衡量，都是需进一步解决的问题。

4、预算管理形式方面

目前，全国各省、市的政府采购工作大多是经地方政府批准，由财政部门组建采购中心进行日常操作。采购中心一般为全额拨款的事业单位，但也有部门地区确定为自收自支的（或定额补助）事业单位，还有的地方采取在财政局相关处室基础上“两块牌子，一套人马”的安排，而机构组织形式和经费来源的不同，必然在相关程度上决定着政府采购中心在工作中“扮演角色”的不同，以及介入程度的深浅，这种经费上的自助自支方式可能使采购中心因关注自身利益而不能保持公平、公正地安排采购活动。

5、采购方式方面

我国《投标招标法》规定的招标方式包括公开招标和邀请招标，而WTO《政府采购协议》规定的招标方式包括公开招标采购、选择性招标采购、限制性招标采购和谈判式招标采购四种。从范围上看，我国招标方式更为狭小，选择余地小，对开放后的中国市场不利。

6、质疑程序方面

我国大部分地方立法只规定了一旦发生纠纷可以向政府采购管理办公室投诉，但没有规定投诉的程序，投诉的期限、质疑受理机构及采购过程中断等问题也未作明确规定。

三、创新我国政府采购制度的基本构想

（一）、建立政府采购制度的目标原则

实行政府采购的根本目标就是要节约财政支出，实现货币价值的最大化，同时，促进资源的优化配置。为此，政府采购制度必须遵循以下总原则：

1、公开、公平、公正原则。其基本要求是：政府采购过程必须向社会公开，不得对供应商采取歧视政策和地区封锁，采购人与供应人在采购过程中处于平等地位，必须严格依照法律规定程序进行采购。

2、效益原则。政府采购的客观效果是节省政府开支，在从事采购活动中讲求经济和社会效益，要求政府采购应当竞争的方式，通过竞争使财政性资金的使用效益最大化。

3、维护社会公众利益原则。财政性资金属公共资财，其使用必须符合社会公众的利益。首先，财政性资金在使用方向上要把社会公众的利益放在首位，要加大对公众事业的投入；其次，政府在采购日常用品时应当有利于增进公共福利，注意社会效益。

4、适应市场经济发展需要原则。建立政府采购制度是强化财政智能、加强财政宏观调控的需要。建立社会主义市场经济体制，需要建立健全相应的宏观调控体系，财政作为一种重要的财政手段也要实现面向市场的转变，并不段健全和完善。而建立政府采购制度是健全规范财政支出政策的中心内容，尤其是我国财权分散、财政智能枝解、弱化的情况下，就显得更为迫切。

5、竞争择优原则。营造一个公平竞争环境，实现真正靠实力和信用竞争。

接受社会监督原则。政府采购计划、采购过程和采购结构必须对社会公开，任何组织和个人有权对政府采购中的违法行为进行检举和控告。

（二）、建立我国政府采购制度的基本框架

1、界定政府采购制度的适用范围。

从采购主体看，我国政府采购制度的适用范围应当确定为使用政府性资金的各类行政事业单位，主要是指政府机关及全额预算拨款的社会团体和党政组织，事业单位和国有企业是否应纳入政府采购范围，应具体分析。事业单位的物品或服务可以分为两类：一类是有政府组织供给的纯公共品，这属于政府采购范围；一类并不一定都靠政府，而是在政府财政的支持下，通过授予特许权由民间组织供给，这些物品由于要对成本回收自担风险，必然走上企业化经营道路，依市场规律办事，其采购行为就不应当受政府行政控制，不应纳入政府采购范围。国有企业也有两类：一类是非盈利性的公共性企业，企业的发展靠国家财政支持，所提供的物品和服务是为了满足社会公共需要，这类企业应纳入政府采购制度规范内；一类是以盈利为目的的经营性企业，只有依市场规律办事，以追求盈利最大化为目标，依市场信号配置资源方能健康发展，为此就必须实行政企分开，消除政府直接行政干预，因此不能纳入政府采购范围。

从采购资金的性质看，所有用政府性资金安排并达到规定金额的采购项目，除涉及国家安全和另有规定外，均应纳入政府采购的范围。政府采购资金包括：各级财政预算安排的资金，需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入，国内外贷款、捐赠款，各级政府规定的其他资金。

2、选择政府采购模式

从我国的实际情况来看，推行政府采购制度，其采购模式的选择宜采用集中和分散并以集中为主的模式。

3、明确政府采购的方式

政府采购方式可分为两大类：招标性采购与非招标性采购。从我国推行政府采购制度的角度看，应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式相配合。

4、设置政府采购机构

（1）、在财政部下设政府采购管理机构——政府采购管理委员会（或政府采购管理办公室）。根据国务院1998年批准的财政部“三定”方案，明确授予财政部“拟定和执行政府采购政策”的职责，因此，财政部作为政府采购主管部门肩负着协调管理和政策指导的重任。政府采购管理委员会主要负责是：制定、修改和监督执行政府采购法规、政策；下达政府采购计划；编制和审查政府采购预算方案；批准和拨付政府采购款；分析和评估采购统计；协调有关部门的关系等。

（2）、各级政府设置政府采购事务机构——政府采购中心。其性质属于非盈利性事业法人，隶属于各级政府，接受财政部门的业务指导与监督。其主要职责是组织各级政府交办的大中型工程、货物和服务的采购事务；统一组织管理行政事业单位能够集中采购的货物、工程和服务；承担由政府采购委员会委托的被取消独立采购资格的采购机关的其他各项采购；对被授权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理和监督。

政府采购中心与政府采购管理机构的关系是一级委托代理关系，也可以直接受理各个部门或单位的委托进行直接采购活动。由于受到具体采购商品（劳务）和工程技术因素的限制，该中心还可以进行二级委托，如委托专业中介机构从事具体的采购事宜。

5、建立政府采购制度的配套改革

（1）、改革财政专项预算资金的拨付管理制度，建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理方式。将现行财政支出中的一部分专门用于单位或部门的设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置和维护等专项资金，按价值管理和实物管理相结合的办法在总预算中单独编制，不再搞条块分割，而应政府采购专业户由政府采购中心按财政批准的政府采购计划统一运作。

（2）、改革现行总预算会计制度，使之与政府采购制度相适应。现行预算按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位至少三个级次层层下拨经费，这不仅影响了财政部门有效贯彻政府采购制度，而且无法对采购行为（如招投标程序、方法等）不够规范进行有力的监督，不适应政府采购制度资金的直接支付要求。实行政府采购制度后，财政部门不再简单地按预算拨付经费，应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款（支出），或在总预算中将采购资金划拨政府采购中心支出，减少资金流动环节。由于这部分支出采取直接付款形式，支出的决策也不需要层层上报，财政总会计根据支出数额直接办理决算。

（3）、改革现行国家金库制度。实行政府采购制度后，国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式，建立一种单一的国库帐户管理方式，并制定相应的操作办法。

6、建立政府采购的监督机制

（1）、直接监督：现行的政府采购方式主要是公开招标，招标公告发布后，整个采购过程全部处于供应商的监督之下，供应商为了保护自己的正当利益，自觉地进行相互监督，对违反“三公”原则的人和事，供应商可以向招标人提出质疑。

（2）、行政监督：供应商对采购过程中出现的问题，在对质疑效果不满意的情况下，可按规定向政府采购管理部门投诉。

（3）、司法监督：供应商在受到不公平待遇时，如对政府采购管理部门的处理决定不服，可按现行的司法程序，向法院提请诉讼，也可向仲裁机构申请仲裁。

（4）、社会监督：各部门或地区在采购活动中，应经常邀请纪检、法院、公证和新闻机构的代表参加开标和评标监督。

7、建立科学的招标管理办法和程序，加强对招标代理机制的管理。招标和投标是政府采购的核心内容。科学的招标管理办法是政府采购制度完备与否的重要标志。在实践中，由于招投标技术性强，财政部门及支出单位目前缺乏专门人才，因此，需借助招标代理机构作中介，财政部门应建立相应的办法规范中介机构的智能和业务范围，充分使中介机构的独立性、公正性得以发挥。

8、加强政府采购队伍建设，努力提高业务人员素质。政府采购制度已成为双边、多边以及地区贸易谈判的重要内容。我国加入WTO以后，就必须适度开放本国政府采购市场。而政府采购是一项专业性很强的工作，采购商品物种繁多，加上我国政府采购起步较晚，政府绝大部分工作人员不熟悉现代采购业务和技巧，对市场上厂商的信誉和商品质量把握不准，不善于收集、分析和运用市场信息，构成人才资源的障碍，所以现在应抓紧时机培训政府采购专业人员。

参考文献资料：

1、《政府采购》楼继伟著，经济科学出版社，1998年版；

2、《WTO与地方行政管理制度研究》唐民皓主编，上海人民出版社，2000年版；

3、《政府采购管理与国际规范与实务》曹富国、何景成著，企业管理出版社，1998年版；

4、《关于我国〈政府采购法〉的立法探讨》李剑著，《华东政法学院报》，99年；

5、《政府采购：市场经济条件下加强财政支出管理的中心环节》刘尚希、杨铁山著，《财政研究》1998年第4期；

6、《政府采购，宏观经济政策的兴奋点》戴静、韦玲著，《企业经济》1998年第8期；

7、《世界贸易体制的政治经济学》伯纳曼·霍克曼、迈克尔·考斯泰基著，刘平、洪晓东、许明德等译，法律出版社1999年版。

① 此处的商品是指各种各样的物品，包括原料、产品、设备、器具等；工程是指新建、扩建、改建、修建拆除、修缮或翻新构造物及其附属设备以及建造房屋、新建水利、修建交通设施、铺设下水道等；服务是指除货物和工程外的任何采购，包括专业服务、技术服务和培训等。

② 附录1详细列举了缔约方承诺开放的政府采购市场清单；附录2详细列举了缔约方发布政府采购招标与决标信息的刊物名称；附录3详细列举了缔约方发布供应商信息的刊物名称；附录4详细列举了缔约方发布政府采购法规、司法判决、程序等信息的刊物名称。

③ 例如，美国对地方政府机构的货物采购规定限额为35.5万SDR，政府下属机构为25—40万SDR；欧盟对地方政府机构的货物采购规定限额为20万SDR，政府下属机构为40万SDR；加拿大对地方政府机构的货物采购规定限额为35.5万SDR，政府下属机构为35.5万SDR；日本对地方政府机构的货物采购规定限额为20万SDR，政府下属机构为13万SDR；（以上资料参见《政府采购全书》，冯秀华、秦晓鹰等著，改革出版社1999年版）韩国对地方政府机构的货物采购规定限额为20万SDR，政府投资企业为45万SDR。（参见肖渭明：《韩国政府采购法律制度简介》，http // 国家发展计划委员会主办中国采购与招标信息网，２０００年２月１５日）

政府采购协议对我国政府采购制度影响(doc7) 篇5

一、我国政府绩效审计现状

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出, “全面推进绩效审计, 促进转变经济发展方式, 提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性, 促进建设资源节约型和环境友好型社会, 推动建立健全政府绩效管理制度, 促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”是今后五年审计工作的主要任务之一, 并提出“到2012年, 每年所有的审计项目都开展绩效审计。”

进入市场经济体制, 中国政府的职责正在经历由权力型向责任型转变, 摆脱过去机构膨胀、人浮于事的现象, 致力于宏观调控和公共管理, 为社会提供优质高效的服务。这不仅要求政府转变作风和提高效率, 更要求有完善的政府绩效审计制度。高效廉洁的政府是以市场化为中心的今天的必然要求。但从我国目前的审计实践来看, 基本上还没有摆脱传统的审计的框架。政府绩效审计还处于初级的发展阶段, 绩效审计工作开展成效较低, 而且绩效审计的范围不明确, 审计手段也比较落后, 政府绩效审计的体制和方法急待改进。

国外审计制度快速发展的时期始于20世纪40年代以后, 绩效审计开始成为政府审计工作的中心, 并且开始把绩效审计与财务审计相结合发展。一些资本主义国家的政府绩效审计已经发展的很完善, 例如美国、英国、德国等。另外一些发展中国家也开展了绩效审计, 其中有的国家和地区政府审计机关还总结出一些相对成熟的绩效审计方法和规律, 例如:印度、巴西、巴基斯坦等国。本文着重选取巴西和印度为例, 通过和我国政府绩效审计环境的对比, 来找出我国目前政府绩效审计所存在的不足, 并吸取经验, 完善我国的政府绩效审计制度。

二、巴西、印度和中国政府绩效审计制度环境的对比研究

巴西、印度和中国同为发展中国家, 但是巴西和印度的政府绩效审计体制在很多方面要比中国完善的多, 三个国家所处的绩效审计发展阶段以及其政治、经济、法律和技术环境存在着很大的差异, 因此对其绩效审计制度的发展也有很大的影响。

1. 各国绩效审计发展现状。

审计作为一种职业在巴西很受人尊敬, 因此为政府绩效审计的发展提供了良好的发展空间。在政府绩效审计方面, 巴西还设立了专门的绩效审计部门, 其职能从以前的事后财务检查到现在的事前预防性审计, 表明巴西的企业对内部控制的高度重视, 审计工作的地位较高, 巴西目前有15000名职业内部审计师, 同时有20000名政府审计员。其绩效审计体制也比较健全, 可以为我国绩效审计体制的完善提供一些有效的参考。

印度在20世纪70年代, 其最高审计机关在审计内容、方法、质量方面采取了一些新举措, 使得绩效审计有了长足的发展, 印度已由过去的财务审计发展到测试评价政府活动和公共事业的总体效益, 即测试其经济性、效率和效果性阶段, 现在整个审计工作仍处在继续变革之中。印度的政府绩效审计分为宏观政府绩效审计和微观政府绩效审计:宏观绩效审计主要包括社会发展计划绩效审计、经济发展计划绩效审计、财政收支的绩效审计;微观绩效审计则大致分为企业和公共投资项目绩效审计上。在印度政府宏观绩效审计上主要在政府各种发展计划和项目支出进行审计, 以确定这些计划是否得到经济有效贯彻执行和是否达到了预期的效果、执行中是否浪费了资金、是否有效的防止财务差错。

现在我国正处于经济转型期, 对绩效审计在国家宏观调控中的地位还没有真正的重视起来。审计还没有真正的发挥其应有的社会职责。我国现阶段的绩效审计主要还是在财务收支真实合法审计基础上的延伸、深化。很多的审计还只停留在审计政府公共行为以及在下级执行这些过程中的合法性, 很多的审计都是在已经显出问题的情况下进行的审计调查, 没有对各部门各项目进行事前的预防性审计, 更没有重视对国家宏观经济调控支出项目的经济性、效率性和效果性进行审计。加拿大前审计长埃尼斯·M·戴伊.FCA在《亚洲发展中国家和工业化国家的绩效审计》一文中, 把中国排在有限绩效审计经验的国家, 而把印度排在具有广泛绩效审计经验的国家。可以看出, 我国政府绩效审计的完善还有很长的路要走。

2. 政治环境对绩效审计体制的影响。

巴西是一个联邦制国家, 国家是州、联邦行政区和市的联合。巴西的法律体制采用了罗马传统制, 联邦政府、州和市政府可以颁布法律。巴西的审计制度必然具有联邦制政体的特征, 国家审计监督必须实行对联邦政府、州和市政府的监督, 而各级政府又都有自己的权力, 这要求审计机构必须具有一定的权力才能履行其职能。因此, 巴西审计制度的主要特征是审计监督机构具有司法权, 也就是除了审计职能外, 还具有一定的司法权限, 反映了巴西政府对法制的强化及重视。

印度实际的最高行政机关是由总理和内阁部长组成的内阁, 实行联邦制体制和议会多党制的政治体制, 各党派在决策中是以“经济人”的面目出现的, 因此财富的所有者希望通过绩效审计对政府管理产生影响。印度审计会计部实行垂直领导、分级负责和归口治理的政府审计治理体制, 主要由主计审计长公署、联邦审计、地方审计、地方会计和培训机构组成。最高审计机关是主计审计长公署 (the Comptroller and Audit Ceneral of India, 简称CAG) 。这种垂直领导的模式使得下级审计机构在执行绩效审计任务时只要对上级审计机构负责, 而不用受地方政府的制约。

我国实行的是共产党领导下的多党合作的政治制度, 各个民主党派通过各种方式积极参与国家管理。我国的各级政府代表国家执行权力, 各级人民代表大会对政府的工作进行监督。我国审计机关领导体制采用的是双重领导体制。审计机关直接受本级人民政府行政首长领导, 地方审计机关实行双重领导体制, 同时受本级人民政府行政首长和上一级审计机关领导;地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。这样的一种双重领导的体制本意是要加强审计机关工作的一致性和独立性, 既要有利于审计工作的统一领导和规划, 又要使地方审计机关能结合本地的实际情况, 在本地政府的领导之下, 因地制宜的实施审计。然而, 当行政工作与目前我们的具体业务工作相矛盾时, 则行政会发挥决定性的作用。此时的“双重领导”的实质就变成了地方政府的领导, 这无疑会严重影响审计的独立性, 严重制约审计监督作用的发挥。

3. 经济环境因素。

巴西虽为发展中国家, 但综合实力居拉美首位, 经济结构接近发达国家水平。巴西经济体制是一个以私有制为基础的体系, 是一个市场经济国家。巴西的市场经济体制决定了社会对公司及政府相关的财务信息具有较强的需求, 政府必须要把其相应的财务信息充分的透漏给公众, 并且审计制度要求审计部门为社会公众提供准确的审计信息, 并要求对相关问题的后果提供明确的问责机制。

印度实行以公营企业为主导的公私企业并存的混合经济体制, 公营经济主要集中于投资较大、周转期较长、收益较少的基础工业、重工业、交通运输业、军火工业、公共设施、重要的金融机构等, 它们对整个国家经济生活起着统治和支配的作用。由于印度的生产力水平还不高, 经济还处于不发达的状态, 因此在财务活动中存在着一些违规和违纪现象;同时其国有经济关系国民经济的命脉, 国有经济的效益水平直接影响到整个国民经济的发展。因此, 印度对国有企业的审查力度也在逐步的完善, 目前印度对国有企业的审计开始采用绩效审计和财务审计相结合的办法。对国有企业的审计主要包括:财务审计、补充审计、经营事项审计和绩效评价。从对国有企业的财务审计为主转向了对国有企业的包括投资决策、工程项目实施与管理、生产情况、设备能力利用率、内部成本控制制度等为主的绩效审计。

我国现行的经济制度也是以国有经济为主的混合经济体制。国有经济也是关系我国国计民生的支柱产业或部门, 国有企业也是我国最早开展绩效审计的领域。随着我国现代企业制度的逐步深化, 国有企业管理方式与绩效考核也在相应的改进, 但与印度相比, 我国绩效审计还是相当薄弱的。目前, 我国对国有企业的审计仍基本以真实性、合法性为目标和内容, 只是在按照财务审计的要求和程序完成审计以后, 多做了一些关于经济性、效益性等方面的评价, 罗列了几个比较性的数字, 没有对国有企业的资产使用情况、投资决策、成本控制机制等做真正的绩效考核, 绩效审计的审计目标、审计方法和审计程序等要素均未体现明显。

4. 各国法律规范。

根据巴西宪法, 联邦各级权力机关及其相关机构的财务、金融、预算、经营和资产由国会负责监察, 联邦审计法院是协助国会进行监察的最高审计机关。不过, 联邦审计法院不隶属于国会, 也不隶属于政府和最高法院, 而是一个独立的、具有司法职能的审计机构, 这种结构使其可以公正独立地行使审计职能。巴西设有一个具有公众透明度的反腐败委员会, 是由社会各方面的人组成的, 主要是为反腐败提供建议。同时也跟检察院密切配合, 共同制定联邦的法律政策, 以提高政府管理水平。此外, 联邦审计法院十分重视发挥社会监督及舆论监督的作用, 他们鼓励公民利用专用检举电话向审计法院举报, 法院还会将调查处理结果告知举报人。同时, 对于媒体揭露的相关问题, 联邦审计法院都会立案调查, 并将结果公之于众。

印度为了制约腐败, 提高政府效率, 早就在宪法中规定了总审计署的职能, 并于1971年制定了《总审计长法》, 赋予审计工作广泛而独立的权力。印度《宪法》明确规定, 总审计署在国家经济生活中扮演“双重角色”, 一方面代表议会立法机关, 监督和确保行政部门收支严格按照法律行事, 另一方面代表联邦政府, 确保地方政府在政府开支中“有法必依”。为确保总审计署工作的高度独立, 避免在经济上“受制于人”, 印度法律明文规定, 包括总审计长在内所有总审计署工作人员的工资、补贴等都来源于国家专项特别基金, 不受议会和政府管辖。总审计长由总统直接任命, 监督财政事务, 并对总统负责。为避免总审计长在工作中受到行政系统或者党派影响, 印度法律规定, 总审计长在退休后, 不能在联邦政府和地方政府内担任任何职务。法律的保障使得印度在审计方面有了迅速健康的发展, 同时也为绩效审计的发展提供了很好的环境。

我国《宪法》和《审计法》对审计机制做出了规定。宪法规定我国审计机关领导体制采用的是双重领导体制。审计法规定国务院设立审计署, 在国务院总理领导下, 主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。审计机关履行职责所必需的经费, 应当列入财政预算, 由本级人民政府予以保证。并且法律对关于具体审计执行和惩处的规定则比较笼统, 其中关于绩效审计的规定相当粗略, 不具有操作性, 实际审计中的许多问题无法遵循。对国家、企业的财务审计还是主要停留在真实性、合法性和效益性上, 没有引入绩效审计。

5. 技术发展水平对绩效审计的影响。

在发展中国家中, 巴西是电子政务工作做得比较完善的一个具有代表性的国家。上世纪80年代以来, 政府精简机构, 转变职能, 由原来对企业的直接管理转变为间接管理, 电子政务也得以迅速发展。巴西政府管理和运作全都实现了电子化程序, 所有联结政府与市场乃至普通国民之间的政务活动都通过网络来完成。巴西的电子政务工作主要由一个政府内部网和一个综合服务网来承担。政府内部网是专门为政府机构内部提供服务的内部局域网。综合服务网主要是为民众提供政务信息服务, 各类政务信息以及办事的程序都公之于众, 为每一个公民提供政务服务和网上查询。如在政府财政网上, 巴西联邦政府的每一笔开支和收入都会24小时不间断地反映出来。这样一种透明化的办公模式, 使得政府的支出行为都在公众的监督之下, 无形中提高了政府绩效。

印度在各类计算机软件开发方面已跻身于世界先进行列。作为一个技术产品发展的大国, 其越来越多的政府部门和企业都加大了对计算机系统的投资, 广泛使用信息处理系统, 使得计算机系统的审计已经十分必要。由于计算机的不断增多, 将计算机用作审计工具变得非常现实, 应用价格低廉的计算机技术开发通用软件和审计软件, 以及计算机之间更好交流的潜力都有助于向审计人员提供计算机方面的支持。印度审计部门已经开始对被审计单位计算机系统进行审计, 一是对系统开发生命周期的审计;二是对IT系统的绩效审计。

相对于巴西和印度而言, 我国政府在绩效审计方面的计算机应用还处于初级阶段。由于政府绩效审计有很强的技术性, 对绩效评价的效益指标要综合应用计算机进行分析处理。而我国基层政府还主要是运用传统的手工方法, 信息化程度不高。同时, 随着近年来国家对地方转移支付的增加, 财务的不透明使得地方的贪污腐败严重, 大大地降低了国家政策的执行效果, 也使得政府的绩效考核难度增加。

三、借鉴意义

根据以上的分析可以看出, 尽管巴西、印度的政治体制、经济体制、法律制度以及技术发展水平和我国存在差异, 但是巴西和印度的绩效审计制度在很多方面还是很值得我们借鉴的。

1. 增强下级审计机构的独立性。

我国审计体制实行“双重领导”的本意是要加强国家审计机关工作的一致性和独立性, 既要有利于审计工作的统一领导和规划, 又要使地方审计机关能结合本地的实际情况, 因地制宜的实施审计。但是在实施具体的审计工作时, 当下级审计机关与当地政府的利益发生冲突时, 由于审计机构要一定程度上受制于地方政府的领导, 因此实质上就形成了下级对上级政府的审计。在我国的现行法律制度还不健全的情况下, “寻租”的机会增加, 审计的公证效力降低, 严重影响了审计职能的发挥。

因此, 建议审计体制应该改变现有的双重领导的体制, 改为垂直领导, 下级审计机构直接受制于上级审计机构, 单独对上负责, 和当地政府是完全的平行机构而不用接受当地政府的领导。这样可以集中审计部门的力量, 增加审计部门的监督权限, 各级政府直接接受审计署的监督, 实现了党中央和国务院对各级政府的有效监督。

2. 实施审计结果问责机制。

绩效审计的目的就是为了加强对政府的监督, 减少政府内部的很多不良现象, 例如:肆意挥霍公款、政府基建工程落实不利、管理成本控制不足等问题。但是如果绩效审计只停留在审计层面上, 而没有对相应的审计结果作出奖罚处治或是没有对有问题单位强制做出整改要求, 只是要求违规单位和部门进行违法违规的批评教育, 在市场化步伐不断加快的今天, 是难以产生公众对审计监督的信任, 也不利于政府管理效率的提高。因此建议, 可以建立审计署要具有一定的行政执行力, 把审计结果与审查惩处结合起来, 这样可以大大提高审计结果的透明度;同时建立了审计结果的问责机制, 增强了审计部门的公信力。

3. 完善绩效审计指标体系。

我国的绩效审计还主要是在财务审计基础上的延伸, 绩效审计指标也只是在经济性和效益性方面有一个大致的数字反应, 并没有把绩效审计结果加入到上级领导工作表现的考核机制中来。绩效审计指标的不完善大大阻碍了我国绩效审计制度的发展。

建议要借鉴印度的绩效审计评价指标体系。对政府宏观政策的审计要点进行具体的指标规定。例如:在考察政府部门经济发展计划的绩效上要审查支出是否取得了预期的效果, 执行中的浪费程度, 以及项目承担单位的使用资金权力;对社会发展绩效的考核要包括对各种发展和支出项目进行审计, 社会受益情况、财政公共支出的实际效果、资金管理情况以及取得的物质成绩指标等。

4. 要促进绩效审计与财务审计相结合。

目前, 我国政府的绩效审计还是只停留在对财政资金使用的合法性上, 只是根据一些账面数据进行真实性的审查, 并没有对资金的使用效率做出合理的审核标准。而现在我国“事权下放, 财权上收”的行政管理特点, 使得我国下级政府单位的财政收支和责任严重不相符, 资金在层层下拨的过程中大量流失, 政府部门存在大量的违法违规现象, 资金的使用效率低下, 严重影响了我国政府的执行力。因此建议, 要把绩效审计加入到财务审计的程序中, 在审核数据的真实合法性的基础上, 进行资金使用的有效性审核, 把绩效考核作为政府人事考核的重要部分。这样才能促进绩效审计的顺利执行以及增强执行的有效性。

5. 要明确绩效审计的法律法规细则。

尽管在实际工作中已经开始注重绩效审计的立法, 例如《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出了:“要全面推进绩效审计, 促进转变经济发展方式、提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性, 促进建设资源节约型和环境有好型社会。”并提出今后五年审计工作的主要任务之一是要提高政府绩效管理水平和建立政府部门责任追究制。可以看出我国政府正在向西方国家学习, 推行“3E”标准用于绩效审计中。但是现在我国在具体开展绩效审计监督方面的条文规定还是比较模糊, 现行的条文没有涉及评价被审事项绩效的指标体系。

建议要在法律中明确各机构开展绩效审计的审计标准, 根据不同的行业在法律中要有不同的绩效审计指标以及审核过程。只有用法律法规的形式把绩效审计明确下来, 审计人员在进行绩效审计时才有法可依, 才能把绩效审计真正的落实下来。

6. 改变对审计部门资金的拨付渠道。

目前我国的审计机关履行职责所必需的经费, 是列入财政预算, 由本级人民政府予以保证的。这样的一种资金拨付模式, 同时加上我国现行的审计部门实行的“双重领导制”, 这样很容易使得审计部门与本级政府成为利益相关者, 加重“寻租”现象, 降低绩效审计效率和可信力。

因此建议, 可以借鉴印度经验, 设立国家专项基金用于审计机关所有审计工作人员的工资补贴费用支出, 这样可以使得审计部门与本级政府的利益没有互相交叉, 减少了寻租机会。

7. 推行电子政务。

对我国政府来说, 过于庞大和繁复的行政体系降低了行政的效率。资金在从上向下的拨付中流失严重, 政策也常常由于信息传达的失真, 过于冗长的中间执行过程而失去其原有效力。

建议, 借鉴印巴经验, 在绩效考核中引入电子政务, 充分发挥互联网公开透明、易于部门交流的优势。把计算机用于绩效管理, 应用价格低廉的计算机技术开发软件和审计软件来综合分析绩效考核指标, 减少财务手工记账的低效率。同时可以设立网上监督检举渠道, 接受群众对政府机构的监督检举。

总之, 我国政府的绩效审计制度的完善还有很长的路要走, 在这个过程中, 一定要积极的考虑到各方面的现实情况, 完善各方面的绩效审计的细节规定, 使我国的绩效审计在理论和实践上都有所突破。

参考文献

[1].林素燕.完善我国政府绩效审计的对策研究[J].消费导刊, 2008 (12)

[2].邢俊芳.印度国家审计体制及其特点[P].中国审计信息与方法, 2004 (8)

[3].易仁萍, 张维.巴西审计制度对我国审计体制改革的启示.中国审计教育网

[4].郑红霞, 彭薇.中印政府绩效审计环境比较[J].中国论文期刊网

政府采购协议对我国政府采购制度影响(doc7) 篇6

关键词财政支出 政府行为 农民消费

文章编号1008-5807（2011）02-004-02

一、 引言

改革开放以来，中国经济保持平均8%的年增长率，但是拉动经济增长的因素主要是投资和出口，国内消费的拉动作用长期不足。消费是拉动经济增长的三驾马车之一，而在我国消费却没有起到它应该起到的作用。长期的消费需求不足不仅不利于经济的长期发展更是反过来从某些方面限制了投资，在整体上限制了我国的经济发展。从宏观上我国的消费可以分为城镇居民消费和农村居民消费。在这里我主要是从农民的消费展开研究，在农村消费长期疲软，一方面农民不愿意消费，基于长远考虑和一些心理因素的影响，另一方面农民消费能力有限，由于收入水平低，农民无法有效的满足期望消费。总的来说农民的消费受到一定的政策性因素的影响，政府的政策保障以及财政支农都会有效的影响。本文重点就放在基于收入对农民消费的影响引出政府行为即财政支农对农村消费的影响。

二、 文献综述

对于政府支出与农村消费的关系许多学者都做了相关的研究。主要以政府支出对居民消费影响的相关研究为主。从理论上讲，政府财政的变化对居民消费产生的可能影响有两种，一种是所谓的“挤出效应”， 即政府支出的增加会抢占居民消费的资源， 从而抑制居民消费的增加； 另外一种是“挤入效应”， 即政府支出的增加也会导致居民消费的增加， 从而促进经济增长。针对我国的实际情况，我国学者对财政政府支出与居民消费收入的关系也有很多不同的观点和成果， 典型的有：潘彬、罗新星、徐选华； 储德银、闫伟财政支出增加居民消费水平也相应提高；陈太明； 杨智峰； 孟祥财、叶阿忠等利用不同的方法研究了财政支出对居民消费的影响， 并得出财政支出挤出居民消费的结论； 也有部分学者得出不同的财政支出对居民消费的影响作用不同。遗憾的是， 以上的文献都是从居民总消费这个角度进行分析， 很少有人从农村居民消费和财政支出结构角度对其进行研究，还有些研究虽然对财政支农和农民收入进行分析， 但是从农业支出总体进行考虑， 而且只是单纯的考虑政府财政支农对居民消费的关系，并未从农民收入的方面研究财政支出对农民消费的影响。

三、模型设定与研究方法

（一）模型设定

根据对我国农村数据样本的分析，我采用凯恩斯的绝对收入理论中的消费函数模型，农民的消费水平由有农民收入决定，考虑到消费的滞后效应，将消费滞后一期，考虑到财政支出对农民收入的影响，加入财政支出作为解释变量，模型设定如下：

模型一：

模型二：

模型三：

模型四：

xf表示农村居民人均消费，sr表示农村居民人均收入，xf（-1）表示消费的滞后一期，dk表示农村人均贷款，zf表示人均财政支出，€%[表示自发性消费。本研究设计到的变量数据主要来源于中国统计年鉴。

对改革开放之后的数据进行重点分析，90-96年的增长最快，应该是跟92年的市场经济体制的确立有密切关系，这几年的消费和收入增长水平也是最快的。98和99年的增长是改革以来增长最低的两年，这和亚洲金融危机有关。由于与农民收入和消费的强相关关系，本文分析影响农民收入变动的原因。

（1）农产品价格的变动：78-84年间，由于农副产品价格大幅度提高，农民收入实现了超常规增长。79年国家提高农副产品的收购价格，平均提价幅度在25%左右，6年间，农产品收购价格总共提高了54%，而同期农业生产生产资料价格仅上涨9%。85-88年，农产品收购价格进一步提高，据测算，由于农副产品提价所增加的农民收入占收入增量的84%。89-91农民人均纯收入实际增长只有0.7%，由于农副产品的价格持续下降，农村工业品价格持续上涨。92-96年间，收入和消费增长水平明显加快，据测算，农产品价格提高对农民收入的贡献度为28%。97-2002年，是农产品价格的第三次周期性波动的下降时期，这一时期的农产品价格下降的范围扩大、强度加大、频率加快。农民的消费和收入的变动直接取决于农产品收购价格的变动，间接取决与国家队农产品价格的控制，而我国的农产品收购价格是由中央政府确定的。

（2）储蓄的变动也是影响消费的因素。改革开放几十年，我国农民的人均储蓄存货款增长远远高于实际人均收入的增长。最重要的是制度因素，制度因素包括财政金融支农政策、各种预期、城乡收入差距和农村金融市场的健全程度。

可以明显看出，财政支农和农村贷款变动频繁，贷款起初是起伏较大，后来较为平稳。本文在此重点分析改革开放之后的年份。表面上看，财政支农对消费和收入的影响不够明显，而农村贷款力度的加大对消费和收入的增长效应明显，不过在2000年之后，这阶段的贷款明显增加可以用“三农”问题得到广泛地重视有关，增加农民收入、促进农村地区消费、加强农村基础设施建设等方针使得农村地区的投入不断加大，但是贷款的增加似乎并没有对消费的增长做出多大贡献，特别是06年之后的农村人均贷款明显超出了收入和消费，这要根据消费的滞后效应和投入产出滞后期来解释，说明农村的投资得到增加。

四、实证结果分析

以上四个模型的方程右边存在滞后因变量，所以DW检验不再有效。在估计方程后，计算残差序列的自相关系数、偏自相关系数和Q统计量，可以确定残差序列存在二阶序列相关。用AR（2）模型对每个模型进行修正回归方程残差序列的自相关。研究结果表明了在1978-2008 年上述四个变量之间存在长期的均衡关系，从中可以发现中国农民人均纯收入和农村人均贷款与农民人均消费之间存在正向作用关系，而人均财政支农的增加不仅无助于农民消费的提高，反而起到了抑制作用。说明了我国的财政转移支付所起到的作用十分有限，而且对接受地区的农村内和城乡间收入差距反而有扩大的作用，更不用说对促进农民消费的应有效果了。这明确预示着财政转移支付必须形成明确的原则、使用方向、操作规则和监督检查制度，否则可能造成资源分配不当和浪费，同时也说明中国农业和农村经济发展存在资金投入不足和资源配置低效率的双重瓶颈，对农村的投资绝非简单的注入资金的过程，财政金融支农需要密切配合才能对扩大农村消费起到互补增效的作用。

五、结论及政策建议

通过以上的实证分析我们发现，我国农村消费与农民收入存在联系，且关联性较强。农村贷款能有效地很好地促进消费。而对于财政支出对农村消费的影响，我发现财政支出没有对促进农民消费起到实质性的作用，并且这种作用存在与表象中，但没能从根本上解决问题。财政支农不但没有更好的促进消费，而且在某种程度上抑制了农民消费。基于此，要实现财政支农对农民消费正向作用这一目标，首先要保证政府财政支农政策的完善，其次要促进农村消费结构升级，解决农村有效需求不足。

参考文献：

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[2] 潘彬,罗新星,徐选华.政府购买与居民消费的实证研究.中国社会科学,2006， 5： 69-76.

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[5]杨智峰.地区差异、财政支出与居民消费.经济经纬,2008,4： 64-67.

[6]孟祥财,叶阿忠.对我国居民消费及其影响因素的动态分析—基于VAR 模型的实证研究.统计教育,2009， 7 (7)：3-14.

[7]高铁梅.计量分析方法与建模—eviews应用及实例.北京：清华大学出版社，2005.