公共决策过程中的听证制度研究

公共决策过程中的听证制度研究

公共决策过程中的听证制度研究 篇1

摘要

公共决策是公共行政中极其重要的一环，公共决策的质量直接影响到政策实施的绩效。随着改革开放的深入，尤其是近些年来政治体制改革的深入进行，如何通过有效的制度设计来保证公共决策的质量，日益成为国家政治生活中一项重要的课题。近些年来，听证制度的应用开始进入公共决策领域的视野，并成为深入政治体制改革的一个重要着力点。这项制度设计也吸引了全社会的关注，民众热切地盼望通过这一制度更多地参与公共生活。但随着听证实践的深入进行，这项制度暴露了一些问题。这影响到制度本身发挥作用，也挫伤了公众的热情。正是在这样的背景下，笔者结合前人的研究成果与自己的所学知识，从理论上对这项制度进行了分析，对在实践中表现出的问题进行了归纳与总结，也有的放矢地提出了相应的对策建议。本文拟从以下三部分进行探讨：

第一部分介绍公共政策与听证制度的基本理论，并着重分析了在公共决策领域引入听证制度的必要性，以及听证制度在公共决策过程中所具有的功能。

第二部分分析当前我国公共决策听证制度中存在的问题，并系统地归纳为两个方面，一是实施公共决策听证制度的大环境不够完善，二是公共决策听证制度本身存有一些问题。关于前者，笔者又细分为政治体制改革滞后、公众参与意识与能力不足、行政主体对听证制度认识不足几个方面；关于后者，笔者则细分为未形成统一的法律规范、听证会的发起模式不合理、听证主持人中立性不足、听证代表的选择机制不合理、听证笔录的效力不确定五个方面。

第三部分根据存在的问题，提出了相应的对策建议，包括完善公共决策听证制度运行的大环境与完善公共决策听证制度本身设计两个大方面。第一个大方面包括深入政治体制改革、提高公众参与意识与能力、转变政府决策观念三个要点；第二个大方面包括形成统一法律规范、完善听证会的启动模式、完善主持人制度、完善听证代表选择机制、确定听证笔录法律效力、加强信息公开与社会监督等六个要点。

[关键词] 公共决策 听证 问题 对策分析 Study on Hearing System of Public Policy Formulation

Abstract

Public policy formulation, which impacts directly on the implement of public policy, plays a key role of public administration.Reforms on the politics system have gotten a great progress in recent years with the REFORM AND THE OPEN POLICY developing into practice, and it has become a important issue in national politics that how to guarantee the effectiveness of public policy by means of perfecting the regime design.Recent years has witnessed that the HEARING SYSTEM was put into practice in the process of public policy formulation and became a important part of reforms on the politics system.In addition, the whole society has drawn great attention to the HEARING SYSTEM, which enables citizens to have a new way to take part in public administration.However, with the hearing practice developing, this new thing encountered some problems, which have a negative effect on its effectiveness as well as public enthusiasm.In such backgrounds, this thesis sums up these problems and offers relevant proposals according to the other scholars’ study and the writer’s own thinking.This thesis consists of three parts as the below.Part One introduces the basic theory of the PUBLIC POLICY FORMULATION and the HEARING SYSTEM, and analyses the necessary of introducing the hearing system into public policy formulation along with its functions.Part Two summarizes the problems into two aspects, the imperfect environments and the defective itself designs.The first aspect includes the slow-processing politic reforms, dim awareness and disabilities of the public in politic participation and government’s indifferent care about the hearing system.The second includes the lacking of complete law, unreasonable starting way of hearing, the emcee’s shorting of neutrality, the imperfect selecting mechanism of hearing representatives and the unsure potency of the hearing record.Part Three is mainly involved in relevant proposals, which divide into two aspects.The first apply itself to perfecting the whole environment, which is composed of developing politic reforms, increase public awareness and abilities in politic participation and change the government’s idea on policy formulation.The second aims at perfecting the hearing system itself, including formulating complete law, perfecting the starting way of hearing and the selecting rule of the emcee and the representatives, ensuring the potency of hearing record and strengthening information releasing and social supervision.Key words: Public Policy Formulation

Hearing

Problem

Path Analyses

目录

导言.............................................1

（一）选题背景和意义.............................1

（二）现有文献综述...............................2

一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究.....3

（一）公共政策与听证制度的基本理论................3

（二）公共政策制定中引入听证制度的必要性..........4

1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求......4

2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求......5

3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求......5

（三）听证制度在公共政策制定中的功能..............6

1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施..............6

2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变............6

3、听证制度能够提高公民的公共参与意识，增强公共参与技能................................................6

二、当前我国公共政策制定过程中存在的问题.........7

（一）实施公共决策领域制度的大环境不够完善........7

1、政治体制改革相对滞后............................7

2、社会公众政策参与的意识不足......................7

3、社会公众政策参与的能力不足......................8

4、行政机关对公共决策听证制度的认知不足............8

（二）我国公共决策听证制度自身设计不完善..........8

1、尚未形成关于公共决策听证制度的统一规范..........8

2、听证会的启动模式不合理..........................9

3、听证会的主持人中立性不足........................9

4、听证代表的选择机制不合理.......................10

5、听证笔录的效力不确定...........................10

三、建立和完善公共政策制定中听证制度的对策分析..10

（一）完善行政决策听证制度运行的外部环境.........11

1、加快推进政治改革的进程，改善我国行政决策听证制度运行的环境.........................................11

2、拓宽公民的政治参与渠道，培养公民的政治参与意识，提高公民的政治参与能力..............................11

3、加快转变行政机关决策观念，重视公众意见.........12

（二）完善行政听证制度的自身设计.................12

1、加快形成统一、完善的行政决策听证制度的法律体系.12

2、改变现有的行政决策听证会的启动模式.............12

3、完善听证主持人制度.............................13

4、完善听证代表的选择机制.........................13

5、确定听证记录的法律效力.........................13

6、加强信息公开与社会监督，确保行政决策听证会的有序进行...............................................14

结论............................................14 参考文献........................................15 谢辞............................................17

公共决策过程中听证制度研究

导言

（一）选题背景和意义

公共政策制定中的听证制度源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论，是现代民主政治和现代行政程序的重要的支柱性制度，对于促进公共政策过程中各方利益的平等参与，保证政府公开、公平、公正的行使公共权力，实现公共政策的科学化、民主化和法治化有着极为重要和不可为其他制度所替代的作用。

公共政策制定中的听证制度在我国的起步比较晚，但今年来听证实践发展很快，表现出了巨大的生命力。胡锦涛在十七大报告中指出：“推进决策科学化、民主化、完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度；制定与群众利益密切相关的法律、法规和公共政策，原则上要公开听取意见。”①温家宝在十一届人大第一次会议的政府工作报告中指出，“通过各种形式征求专家、学者和人民群众的建议，接受新闻媒体和社会各界的监督，实行重大事项决策公示和听证制度”。②听证制度要求各方利益代表方的公平参与，表现出较大的民主性和正当性，为公民的政治参与提供了一条可行的途径，因此为社会所广泛关注。然而，在具体的操作过程中，听证制度作用的充分发挥还面临一些问题，比如，实施公共决策听证制度的大环境不够完善、制度设计本身也存在缺陷等，这都是我国听证制度进一步完善与发展所必须解决的问题。针对这些问题，笔者根据有关文献资料，并结合所学知识，提出了一些对策，力图能为公共决策领域中听证制度的完善提供一份绵力。

① 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，北京，人民出版社，2007：29.② http:// , 2011年2月15日访问。

（二）现有文献综述

我国听证制度的研究起步较晚。80年代中后期，随着王名扬先生系统地将美国、英国、法国行政法介绍给国内读者，理论界和实践领域开始认识和了解并研究听证制度。比如，肖风城在1988年《法学》上发表的《协商对话制度的法律化探讨》一文中指出，协商对话制度的内涵是参与制和公开制，其实质是用法律手段确保人民群众了解和参与国家事务的权利，帮助国家机关客服官僚主义。③叶必丰于1989年的《法学研究》上发表的《行政程序中的听证制度》一文中也明确了听证是一项很好的行政程序制度，他能增强行政活动的透明度，是行政官

④员兼听则明，比较客观地作出决定，同时有利于保护行政相对人的合法权利。另外，应松年教授、马怀德教授也在相应的著述里提到了听证制度在行政处罚领域中的运用。当然，学者们对听证制度的研究并不局限于此，杨惠基的《听证程序概论》、刘勉义的《我国听证程序研究》、汪全胜的《立法听证研究》以及彭宗超的《听证制度：透明决策与公共治理》等学者的著作从听证范围、听证原则、听证主体、听证方式、听证程序及其立法完善、法律适用等角度对听证制度进行了系统的研究。

但是，当前对于听证制度的研究更多的集中在法学领域，尤其是行政法领域，从公共行政和公共管理角度思考建立完善有效的听证制度的研究却相对较少。

③④ 肖风城：《协商对话制度的法律化探讨》，《法学》，1988，1.叶必丰：《行政程序中的听证制度》，《法学研究》，1989，2.一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究

（一）公共政策与听证制度的基本理论

公共政策是国家机关、政党和其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。⑤公共政策是阶级意志、利益的集中表现和表达，它的目的在于服务于社会经济的发展。作为各种利益的调节器，公共政策的形成，也往往是各方利益激烈博弈后的结果。关于公共政策制定的体制，可以以历史发展为线索，笼统地分为独裁制和民主制。前者集中表现为君主独裁，后者则主要表现为议会制、总统制。我国所实行的人民代表大会制度虽然不同于西方传统的议会制，但也可以看做是议会制的一种发展形式，是极具中国特色的公共政策制定的体制。

发展中国特色社会主义政治、建设社会主义政治文明，是当前中国政治改革中的一项基本任务。近年来，随着改革开放的深入，人们的主人翁意识和公共参与意识越来越强烈，人们迫切地要求在关乎自身利益的公共政策的制定过程中发出足够有力的声音。正是在这样的背景下，听证制度作为一项能够满足公共参与政策制定要求的制度，开始进入人们的视野，吸引着人们足够的关注。

听证制度是一件舶来品。它的理念源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论：自然公正原则要求公共权力的行使影响个人的权利、财产及人格时，必须听取当事人的意见⑥；正当程序理论则要求“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”⑦。以这两种理论为发轫，时至今日，听证制度已经广泛存在于西方国家的民主生活中，各种立法、政策、司法听证会常见诸于报端。我国对于听证理论的研究，始于20世纪八十年代末，真正将这一制度以法律的形式固定下来，则是九十年代的事情。从1996年起，我国在全国层面陆续在行政处分、价格调整、立法决策、行政许可等领域相继引入听证制度。1996年，《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序，这标志着听证制度在我国的确立。⑤⑥ 陈振明主编：《政策科学：公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2004，第50页。

参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987.⑦ 法学教材编辑部：《外国法制史资料选编》，北京大学出版社，1982.随后，1997年通过的《价格法》对价格听证制度做出了明确的规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”⑧这是我国首次在国家里发上引入听证制度。

听证制度根据适用领域的不同，大体上可以分为立法听证和行政决策听证。本文所论及的听证制度是后者，即公共政策制定中的听证制度。目前，我国学术界尚未对行政决策听证制度进行统一的定义，笔者参考各种资料后，认为可以将这种制度定义为：行政主体在制定公共政策的过程中，为了保证政策的科学性和民主性，在涉及到公民、法人或者其他组织的权益时，给予利害关系人发表意见的机会，由政策制定主体吸收合理意见并体现于新形成政策之中的一种制度。不难看出，行政决策听证的主体主要分为行政主体以及相关利益方，由于政府在我国公共管理中的强势地位，行政主体无疑是在这一制度中的居于主导地位的一方，而相关利益方由于处于较为被动的地位，往往是较为弱势的一方。如何平衡两方之间的力量对比，进而使公众参与在行政决策过程中发挥更大的作用，从而提高决策的科学性、民主性，是今后我国行政决策听证制度发展过程中必须解决好的问题。

（二）公共政策制定中引入听证制度的必要性

1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求

实践是检验真理的唯一标准，公共政策作为人类一种特有的认识成果，集中体现着人类的主观能动性。但即使是看上去很完善的公共政策，不经实施也无法先验地决定其正确性与真理性。在制定一项公共政策时，只有尽量把可能触及到的问题考虑全面，并在政策中加以预防，才能尽可能地避免政策实施中出现的问题。这也是通过提高政策科学性来保证政策时效性的必然逻辑。如何才能提高政策的科学性呢？信息是决策的基础，全面、详实、准确的信息，是一项力求科学性的政策所必不可少的要素。由于听证制度的主体是政府以及相关利益者，涉及 ⑧ 《中华人民共和国价格法》，中国法制出版社，1998.面较广，能兼顾各方的利益考量，因此能够呈现代表各方利益、涉及各个层面的信息，待将这些信息进行有效的整合之后，呈现在政策制定主体面前的信息便具有极大的利用的价值。基于这些信息所制定的有关政策，由于兼顾到了各方利益，因此在实施之中便能最大可能的避免出现问题，从而保证了政策的有效实施，降低了各种不利成本，进而便能保证政策的科学性。

2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求

改革开放三十多年来，我国的经济建设突飞猛进、日新月异。经济基础决定上层建筑，经济上的腾飞所带来的政治层面上的一个显著变化是，当前的中国公民越来越希望在这个人民当家作主的国家中发出越来越有力的声音，公众的参与意识与主人翁意识越来越强烈。如何开辟公民参与政治生活的途径，无疑是关乎国家稳定和社会和谐的一个重要课题。正是在这样的大背景下，能够使民众发出更大声音的听证制度才会如此引人关注。听证制度要求各方主体的平等参与，这种至少能够保证形式民主的制度设计无疑能让大众给予其相当的期待。当然，随着这项制度在实践中的日臻完善，其必然也能带来一定程度上的实质民主，即民众的意见会在公共决策的过程中占据巨大的分量，从而提高公共政策的民主性。

3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求

合法性是公共政策的生命，是否具有合法性以及具有何种程度上的合法性，是衡量一项公共政策有效与否的重要标准。公共政策的合法性源于社会公众对于政策的普遍认同和接受。只有得到广泛的社会支持，一项公共政策才具有较高的合法性，在实施的过程也才能有更高的绩效。听证制度的引入，其实质是尊重各个利益相关主体尤其是社会公众的意见，并在形成的政策中体现出对这种意见的足够尊重，因此往往使得公共政策更容易为各方所接受，在实施中更容易获取公众的理解与自觉遵守，从而使得公共政策具备相当的合法性。

（三）听证制度在公共政策制定中的功能

1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施

听证本身即是以实现政策的科学化、民主化为目的，运用民主和科学的方法，把政策制定过程变成集思广益、有科学根据、有制度保证的公共行政过程。听证制度的首要目的便是保证公共政策的顺利实施，这也是听证这项制度设计的首要功能所在。如前文所述，听证制度能够提高公共政策的科学性、民主性、合法性，从而兼顾到各方的利益诉求，使政策本身具有较强的公共性和合法性，有效地预防了可能出现的潜在问题，从而使公共政策在实施的过程中具有更大的适应性，并表现出更高的绩效。

2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变

我国曾长期处于计划经济体制之下，其所带来的各种弊端根深蒂固，难以一时革除。受其影响，在我国的政治体制中，政府一直处于十分强势的地位。在公共政策的制定过程中，政府高高在上，说一不二，拥有绝对权威。很多时候，人们对于一项好的公共政策的期待只能寄托于政府官员能够真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公众的这种被动地位，使公众的境遇具有较大的不确定性。而听证制度的引入，使公众在公共政策制定的过程中获得话语权，使自身合理的利益诉求能够在公共政策中得以体现。这不仅能够有效保证公众的利益，更是对政府固有行政理念的有力冲击。政府越来越意识到，引入听证制度后的公共决策主体除了自己，还有其他利益相关方，自己拍脑袋决策的一家独大的待遇已经成为历史。引入听证制度，打破政府在公共决策领域中传统的垄断地位，是当前转变政府职能的一个重要着力点，无疑会对建设一个新型政府产生积极作用。

3、听证制度能够提高公民的公共参与意识，增强公共参与技能

听证是一项制度设计，更是一种政治实践。通过这种实践，公众能体会到亲身参与所带来的现实利益和精神快乐，从而激发起巨大的参与热情，树立强烈的 参与意识。同时，随着这项实践的深入进行，公众会摸索出相应的经验与心得，不断提高自身的参与能力，获得较强的参与技能。这项功能虽然并不是听证制度设计初衷的直接指向，但却可以说是对社会影响最为深刻的一项功能。当前，随着我国向市民社会的转型，公众政治参与意识的觉醒与参与能力的提高，会极大地推动这一进程向前推进。

二、当前我国公共政策制定过程中存在的问题

（一）实施公共决策领域制度的大环境不够完善

1、政治体制改革相对滞后

公共决策听证制度是行政体制改革的一部分，其构建和发展是在中国政治体制改革的总体性架构内进行的，从根本上说，政治体制改革的进展程度无疑构成公共决策听证制度发展的系统环境。改革开放三十多年来，相对于经济建设所取得的伟大成就，我国的政治体制改革相对滞后，在政治领域实施改革所取得的突破可谓是相形见绌。近些年来，深化政治体制改革，一直是我国政治生活中曝光率高之又高的一项课题，尽管此项改革已进行多年，但组织的惯性⑨和一些传统的行政理念仍然影响着我国各级政府官员并进而影响到行政管理的方方面面。我国目前的公共决策体制仍呈现一种精英决策尤其是党内精英居于主导的内输入⑩特点，具有的较强的封闭性。在这样的大环境下，期待注重公众参与的听证制度在公共决策领域发挥较大的作用，无疑是对这项制度的苛求。

2、社会公众政策参与的意识不足

公共决策听证的最大特点，就在于打破了以往政府在公共决策中的绝对权威的垄断地位，为公众提供了一个参与公共决策、表达自身利益诉求进而影响公共 ⑨⑩ 参见金东日：《现代组织理论与管理》，天津大学出版社，2003.在这种“内输入”机制下，精英决策不仅表现在狭义的决策过程中，而且也表现在决策问题信息的输入、政策规划、执行等阶段，它使公共政策由一个超强制的主体设计出来并强化于共同体，基本上不是通过政府与社会的互动进行决策。这种决策机制导致我国比较封闭的决策模式，对公民参与缺少制度设计，公民参与难以落实，公民对公共政策的影响能力也十分微弱。决策的机会。从这个角度说，听证制度的作用能否得到充分发挥，听证制度的价值能否得到充分实现，在很大程度上取决于社会公众能否有效地参与公共决策。长久以来，社会公众只能充当公共决策的对象，而不是参与公共决策的主体，这种固有的角色定位导致了社会公众的政治卑微感和对公共生活的政治冷漠心理，这直接导致了公众的政策参与的意识不足。

3、社会公众政策参与的能力不足

由于长久以来公众缺少政治参与的实践，难以获得政治参与的直接经验，加之自身文化水平的影响，所接触到的政治参与的间接经验也较为有限，这导致了社会公众的政治参与能力较低，无法在获得政治参与的机会时合理、有效地利用相关的制度设计，实现自身的利益诉求。另外，由于公众在公共参与时多为个人所为，缺少合理的组织形式，利益表达单一，声音有限，难以形成团体的合力，这也在一定程度上降低了社会公众的能量与影响力。

4、行政机关对公共决策听证制度的认知不足

长久以来，行政机关一直是公共决策的绝对主体，高高在上、说一不二。这种角色传统所形成的固有观念，成为当前行政官员接受听证制度并保证听证制度发挥作用的一个障碍。很多时候，政府官员在做决策时，根本不会想到利用听证制度听取民意、维护民益，即使是想到了，也仅仅将听证制度当作一个体现自身民主意识的花瓶，只是能实现“装饰性”的公民参与，并不会对公共决策产生实质性的影响。行政机关这种走形式、走过场的心态，严重贬低了听证制度的价值，更是对公众参与的亵渎。

（二）我国公共决策听证制度自身设计不完善

1、尚未形成关于公共决策听证制度的统一规范

1996年，《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序，这标志着听证制度在我国的确立。从那时起，关于听证制度的规范开始散见于我国的多部法律之 8 中，如《价格法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》等单行法和一些行政法规、地方性法规之中。但是，这些法律不能涵盖我国公共决策的所有方面，造成了某些领域关于听证制度的法律空白。法律规范上的缺失，使政府获得了大量的自由裁量空间，很多听证会的发起与否完全取决于自身意愿，而不受法律规范的制约，从而限制了听证制度作用的完全发挥。

2、听证会的启动模式不合理

根据启动主体的不同，听证会的启动模式可分为政府主导式和民间导向式：前者指由政府决定是否就某一决策事项发起听证会，并由自己设定相关议程；后者指社会公众可以就某一事项向政府申请举行听证会，由政府有关部门决定是否举行听证会，一旦决定举行听证会，听证会的议程设置由社会公众和政府有关部门协商设定。11从理论上讲，民间导向式比政府主导式更注重发挥社会公众的作用，更能体现听证制度的精神，无疑是启动听证会的理想模式。但迄今为止，我国公共决策听证会的启动模式仍然采用政府主导式，民间导向式的案例应用鲜有所闻。

3、听证会的主持人中立性不足

听证会的主持人是整个听证会的掌舵者，对听证会的进程演进和进展节奏起着举足轻重的作用。由于听证会的参与主体涉及行政机关以及各方利益相关者，主体较为多元，为了保证听证会最起码的公正，听证会的主持人理应处于第三者的中立地位。但是综合这些年的实践看，听证会的主持人多由行政机关指定，并且绝大多数为本行政机关的负责人。12这不仅与听证主持人应为非本案调查人员的法律规定不符，而且关键环节上的如此设置让听证会看上去更像是行政机关主导下的一次作秀，一切似乎尽在政府的掌控之中。这对听证会效力的负面影响是显而易见的。

1112 参见周汉华：《对我国听证会制度发展方向的若干思考》，《南方周末》，2003，第5期。

同上。

4、听证代表的选择机制不合理

综观现存有关行政决策听证的相关立法，并结合行政决策听证的有关实践，可以发现行政决策听证代表如何选择基本上取决于行政机关的自由裁量。听证会的价值在于通过倾听各方利益相关者的声音来达到保证行政决策科学性、民主性和保障各方利益从而实现决策的顺利执行的目的，如果听证代表不能真正代表各方的声音，势必会对听证价值的实现产生阻滞作用。行政机关对于听证代表的选择环节上插手过多，有可能导致真正有资格参加行政决策听证的人进不来，而进来的都是一些由行政机关安插的“耳目”，这与行政决策听证这项制度设计的初衷是相悖的。

5、听证笔录的效力不确定

听证笔录对整个听证会的完整记录，是各方利益代表意见的文本反映。充分参考和研究听证笔录的内容，对于综合各方意见，保证行政决策的必要性和可行性具有十分重要的意义。但是，在现行的有关行政决策听证制度的法律中，仅《行政许可法》原则性规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”，其他法律都未听证笔录的效力作出规定。听证笔录这种缺乏法律保障的尴尬境地，很容易使听证笔录仅仅停留在文字文本的层面，并不能对行政决策产生实质性的影响。这是很可怕的，关于这一环节的法律规定的缺失，很容易导致整个听证过程的功亏一篑，因为缺少了法律的强制性保障，听证笔录在行政决策者面前是一张可有可无的纸头，而整个听证过程也仅仅是一次形式，到头来，行政机关还是可以按照自己的意志进行决策，全然不用考虑各方利益相关者的声音。

3三、建立和完善公共政策制定中听证制度的对策分析

结合前文对我国当前行政决策听证制度中所存在问题的分析，笔者认为对这一制度的完善可从两个方面着手：一要完善行政决策听证制度运行的外部环境，二要完善行政决策听证制度的自身设计。

参见《中华人民共和国行政许可法》。

（一）完善行政决策听证制度运行的外部环境

1、加快推进政治改革的进程，改善我国行政决策听证制度运行的环境

任何制度都不是一个孤立的点，而是一系列纵横交错的线所交织的结，各项制度之间是相互联系、相互制约的。14我国当前所着力推进的政治体制改革是由控制的、封闭的行政走向服务的、开放的行政，是一个政治与行政现代化、民主化的过程，它追求整体性的、系统性的制度变革，而不是单一的、孤立的制度创新。因此，政治体制改革构成了行政决策听证制度的外部环境，政治体制改革进程的推进力度也在一定程度上决定了行政决策听证制度发展的快慢。当前，我国正在加紧推进政治体制改革，如推动政府信息公开、保证实现民主选举、加大对行政权力的监督等等。事实上，行政决策听证制度的构建与发展，也是推进政治体制改革的一个重要着力点。作为行政体制的一项重要的制度创新，行政决策听证制度一方面受到政治体制改革大环境的影响，另一个方面又对政治体制改革的推进产生反作用，两者是整体与部分的关系。政治体制改革进程的加快推进，必然能够带来行政决策听证制度的进一步发展与完善。

2、拓宽公民的政治参与渠道，培养公民的政治参与意识，提高公民的政治参与能力

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，而选举权和被选举权是公民一项最基本的政治权利，因此，要完善各级人大选举制度，保证实现公民这一最基本的政治权利，进而保证人民当家作主的权力。另外，还要加强基层群众自治制度的完善，使民众能对关乎自己切身利益的身边事务行使决定权。通过各种形式的政治参与，使民众真正认识到自己是国家的主人，逐步培养起并进一步加强公民的政治参与意识和国家主人翁意识，具有更为强烈的政治责任感。通过这些切实可行的政治实践，使公民积累起相当的政治参与经验，掌握一 14 L.M 弗里德曼著，李琼英、林欣译：《法律责任制度——从社会科学角度考察》，中国政法大学出版社，1994，第252页。定的政治参与技能，不断提高自身的政治参与能力。当然，也要加强对民众的政治教育以及政治常识的普及，使社会公众具有更高的政治素养，为政治参与意识和能力的提高打下基础。

3、加快转变行政机关决策观念，重视公众意见

加快转变政府职能，建设服务型政府，是我国政治体制改革的一项重要课题。这项改革任务是实践层面的操作，更是观念层面的转变。因此，要特别重视革除行政机关历史遗留下来的官僚观念，树立起权为民所用、情为民所系、利为民所谋的新型行政观念。在行政决策这一环节上，政府更要摆脱固有的一家独大的观念，充分认识到公众意见在行政决策中所能发挥的巨大作用，积极引导民众对公共政策的制定建言献策，修正行政机关自身的决策偏差，努力实现行政决策的科学化、民主化。

（二）完善行政听证制度的自身设计

1、加快形成统一、完善的行政决策听证制度的法律体系

实行依法治国、建设社会主义法治国家，是我国的一项基本国策。针对各个层面、各个领域的问题，运用法律手段都是行之有效的一项措施。当前，我国尚未形成关于行政决策听证制度的统一、完善的法律规范，这才使得各级行政机关在实际操作中有了回旋的余地，未能发挥出听证制度的应有作用。因此，有必要加强这一领域的立法工作，提高立法质量，运用国家力量保证相关法律规范的实施，用刚性的手段保证行政决策听证制度发挥出自身巨大的能量，从而保证公共决策的可行性与有效性。

2、改变现有的行政决策听证会的启动模式

如前文所述，行政决策听证会的启动模式有政府主导式和民间导向式。鉴于民间导向式更有利于发挥社会公众的作用，更契合听证制度创设的本意，因此笔者建议改变现有的政府主导式的启动模式，代之以民间导向式，将行政决策听证 12 会启动的主导权赋予社会公众，避免行政机关在行政决策听证领域拥有过大的权力，并保证社会公众在行政决策听证的制度框架下享有更大的发言权。

3、完善听证主持人制度

衡量一名行政决策听证会的主持人合格与否，无非两个标准，一为专业性，二位公正性。要实现主持人的专业性，笔者认为可以利用考试等形式加以考察，而考察内容主要涉及被考察人对听证制度的价值和目的的理解以及对各个听证环节的准确把握和掌控。考察主体可以是相关行政机关，也可以是地位中立的学术机构；被考察人的范围则主要根据个人的申请进行确定。要实现主持人的公正性，则主要看候选人是否来自相关的行政部门以及是否与决策事项具有利益关系，即通过对候选人的中立性的考察来评判其公正性。

4、完善听证代表的选择机制

行政决策的听证代表可以分为两大类，一为利益相关方，二为对决策事项有着深入研究的专家。对于前者的选择，应本着自愿的原则，从申请人中选出与决策事项确有利益关系的人。之所以强调相关利益，是因为在行政决策听证会的场合下，利益相关者能基于对自身利益的考虑，真实、不受他人控制地提出决策事项可能触及到的问题，从而为行政决策提供有价值的听证信息。对于后者的选择，则应该主要强调专业性和公正性。专业性要求听证专家必须是在相关领域作出一定成绩、有一定名望的人，从而保证其所提供的决策意见对具有足够的专业水准；公正性要求听证专家必须处于第三者的中立地位，不因与行政机关或利益相关者有某种牵扯而违心地提供虚假决策信息。

5、确定听证记录的法律效力

听证记录是对整场听证会的文本总结，它集合了各方的意见，是整场听证会的成果所在。通过对听证记录进行法律定位，能够确保各方意见在行政决策中予以体现，避免行政机关闭门造车，防止听而不证、证而不用的局面的出现，从而保证公共决策的质量。

6、加强信息公开与社会监督，确保行政决策听证会的有序进行

权力不受制约和监督，极易导致权力的滥用，并为权力阶层的腐败提供滋长的土壤。加强信息公开与社会监督，能将公共权力的运用至于透明的环境中，使公共行政在阳光下有序进行。具体到公共决策听证领域，由于行公共决策听证会的环节较多，任何一个环节出现问题，都会影响到整场听证会的效果。而较为复杂的程序设计，又极可能导致行政机关在其中的某一环节上根据自己的意志进行暗箱操作。为了避免这种问题，行政机关应该在公共决策听证的框架下，加强有关信息的披露，使公众能够了解听证会的进程，并进行必要的监督，避免行政机关随意更改听证程序，操作听证会的进展。这不仅能够保证公共决策听证的效力，也是推进科学行政、民主行政的要求。

结论

当前，中国正处于深刻的社会转型期，期间的很多制度都有不完善，或者说是具有能够改善与发展的巨大潜力。毋庸置疑，公共决策听证制度就具有这样的潜力。作为一件舶来品，这项制度在中国存在和发展的时间并不长。正是因为这个原因，笔者坚信，这项制度虽然目前有着很多问题，但随着时间的推进和政治体制改革的深化，其必然会得到长足发展，成为一项符合中国国情并能够体现人民当家作主地位的重要制度。道路坎坷，前途光明，所以，一方面要坚定信心，另一方面更要脚踏实地，为这项制度的完善和发展付出必要的努力。笔者学力有限，在文中的论述必定有欠缺深刻和妥当的地方，惟愿这项制度早日得以完善，在中国的政治生活中占得一席之地，发光发热，更祝愿祖国的政治体制改革顺利进行，使社会主义政治文明建设取得更大的成就。

参考文献

（一）著作及译著类

1.王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，2004年版。

2.彭宗超、薛澜主编：《听证制度：透明决策与公共治理》，清华大学出版社，2004年版。

3.陈振明：《政策科学：公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2004年版。

4.陈振明：《政策科学分析》，中国人民大学出版社，2002年 5.陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社，1996年。6.陈哲夫：《监督与监察》，北京大学出版社，1994年

7.郭霖：《经济学——行为与政策分析》，厦门大学出版社，1996年。8.方福前：《公共选择理论：政治的经济学》，中国人民大学出版社，2000年。

9.蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社，1998年。10.伍启元：《公共政策》，香港，商务印书馆，1989年 11.刘军宁：《民主与间接民主》，三联书店，1998年

12.【美】丹尼斯·C·繆勒：《公共选择》，商务印书馆，1992年 13.【美】丹尼斯·C·繆勒：《公共选择理论》（2版），中国社会科学院出版社，1999年。

14.【美】肯尼斯·约瑟夫·阿罗：《社会选择与个人价值》，四川人民出版社，1987年。

15.【美】乔·萨托利：《民主新论》，东方出版社，1993年

（二）期刊报纸类

1.胡建华、黄凡：《和谐社会视角下我国行政听证制度的发展与完善》，《河北科技师范大学学院学报（社会科学版）》，2010年3月，第9卷第1期。

2.李方杰：《对我国听证制度的思考》，《今日南国》，2010年4月，总第154期。

3.任俊：《从听证会制度完善我国环境影响评价公众参与》，《企业导报》，2010 15 年第7期。

4.闫娟：《明确的功能定位:建构与完善我国公共决策听证制度的重要前提 》，载《理论月刊》，2008年第5期。

5.丁玮、赵雪婷：《论我国公民参与听证制度的完善》，《法学研究》。6.张琳：《论公共决策听证中的公民参与》，载《华中师范大学学报》，2006年12月

7.束媛媛：《听证制度在我国公共政策制定中的作用及限度》，载《法制与社会》，2009年第35期

8.肖北庚：《行政决策听证制度之民主性困境及突围》，载《广东社会科学》，2010年第5期。

9.胡本春：《对完善我国行政决策听证制度的思考》，载《中共山西省直机关党校学报》, 2009年第5期。

10.李晓光：《浅析我国听证制度效力》，载《法制与社会》，2010年9月（下）。11.张翠荣：《浅析我国行政听证制度的缺陷及完善》，载《金卡工程·经济与法》，2010年08期。

12.蔡尚义：《听证制度:老百姓可以和政府机关“对薄公堂”》，载《中国行政管理》, 1997年第10期

（三）外文论著类

1.Mater·Jean, Public Hearing procedures and Strategies, New jersey: Prentice-Hall.2.Oleszek·Walter J, Congressional Procedures and the Policy Process, Washington, D.C.:CQ Press,1984.3.Connor, D.M.A new ladder of citizen participation.National Civic Review.4.Theodore J.Lowi, Four System of Policy, Politics, and, Daniel C.Mc-Cool, Public Policy Theories, Models, and Concepts, 1995 by Prentice-Hall, Inc.谢辞

公共决策过程中的听证制度研究 篇2

然而价格听证会在实践中也暴露出各种各样的问题, 以至于价格听证几乎成了形式主义的代名词。当务之急是找出制约听证制度发展的因素, 克服这些因素, 完善听证制度, 使听证制度的功能得到充分发挥。

一、我国价格听证制度运行中的主要问题

(一) 听证会的组织不完善

1. 听证主持人缺乏中立性。

《听证办法》规定听证主持人有价格主管部门的负责人担任, 实际上违背了行政听证必须遵循的“职能分离原则”。在我国, 定价权作为一种炙手可热的行政权力或是由政府计划部门掌管, 或是由计划管理部门与行业主管部门共享。以民航价格改革为例, 当涉及到民航应该继续实行价格管制还是实行市场定价这样的根本性问题时, 再由掌握着价格管制权的部门来主持听证会了就有当自己法官和先判后审的嫌疑, 听证会难以对政策制定产生实质性的影响, 还会使公众对流于形式的听证会制度产生悲观失望和排斥情绪。

⒉听证代表的遴选不尽合理。

目前从中央到地方仍缺乏规范性的代表产生办法。实践中, 选择消费者代表的方式往往过于简单, 一般是给政府办公室发函, 要求从所在地选代表, 只要该人选具有一定的“表达能力”、“热心公益事业”“能遵守听证会各项纪律与注意事项”, 最后代表名额往往到某个街道干部头上, 故而产生的代表一般无法代表不同的消费者利益群体, 其辩论能力与专业维权能力也参差不齐。而专家学者代表则往往与听证申请者关系密切。实践亦证明, 这种由政府价格主管部门与垄断经营主管部门“请来”的专家代表极可能被邀请方“俘虏”, 从而严重影响专家话语权的公正行使。这种做法有违背听证所追求的民主、公正与理性的嫌疑, 无怪乎广大民众将听证会称为“民主作秀”。

(二) 听证会的程序不规范

⒈听证材料的审核不规范。

对听证材料的审核又是保证材料真实性进而保证听证科学性的必要步骤。审核涉及到两个关键问题:一是审核什么, 即审核的内容;二是由谁审核, 即审核机构。关于审核内容现行做法大都只解决财务说明材料的真实性而不涉及定价成本的合理性。而定价成本合理与否恰恰是价格决策听证的关键, 对定价成本合理性的审核无疑是正常听证的前提。关于审核机构, 虽然《听证办法》也规定了应由中介机构对材料进行评审, 但并无对中介机构资质的相关规定, 而且在选择评审机构的问题上又存在表述不准确的毛病。《听证办法》第十六条第一段规定, 评审工作应由具有合法资格的中介机构进行;第二段又规定政府价格主管部门可以指定有关评审机构。这两点的关系如何处理?

2. 听证材料的送达与公布不及时。

《听证办法》规定, 听证材料至少提前10天送达正式代表手中, 而对材料公布与否未作规定。实践中, 听证材料往往是到10天之限的最后时刻才被送至代表处, 可10天的时间对于还有日常工作的听证代表来说, 掌握甚至只是熟悉听证材料都很困难。至于是否公布听证材料, 实践中看来是以不公布未常规, 公布为例外。这些做法不仅是一种间接或直接地对公民听证权的损害, 而且对决策本身的合理性也是一种减损。

3. 听证意见的效力不明确。

听证会作为人们表达不同的意见的一种制度化形式, 在一定意义上就是人们接受利益冲突的过程, 只有让人们觉得自己的意见受到重视, 才能增加人们对听证会制度与论证会成果的认可程度。而要人们接受听证结果, 最根本的是要让代表其利益的听证代表的意见在最终的决策上有所体现。《听证办法》中对此未做强制性的规定, 只是在第二十五条中含混地规定“价格决策部门定价时, 应当充分考虑听证会提出的意见”。这意味着价格主管部门仍在定价格决策中处于绝对的主体地位, 听证意见似乎对价格决策不能产生实质性意义, 其功能的发挥取决于价格主管部门主动听取听证意见的程度。现实中大量“听而不证, 证而不听”的假听证之名行独断之实的例子招致民众的强烈的反感, 不仅损害了政府的公信力, 也矮化了听证会的地位。

(三) 听证救济制度缺位

有权利就应该有对该项权利的救济。我国价格听证制度, 虽然赋予了公民参与价格制定的权力, 却缺乏对这一权力的救济途径。《听证办法》规定, 听证代表纪要有疑议只能“向听证主持人或者上级政府价格主管部门反应”;而如果“听证主持人违反规定程序弄虚作假, 徇私舞弊”, 则“由同级人民政府或上级政府价格主管部门宣布听证无效, 并建议有关机关追究其行政责任。”这些规定属行政救济之列, 且不说过于笼统, 可操作性和强制性都较差, 救济面也较狭窄, 仅限于听证代表对听证有疑义与听证主持人弄虚作假, 而公民的听证权却相当的宽泛, 相应的其受侵犯的表现也将是多种多样的, 例如当公民被拒绝参加听证、不同意行政机关选出的听证代表, 不满意听证结果、认为决策违法等情况下, 公民是否可以获得相应的救济并能自己选择救济途径的问题, 这都是现实中完全可能的而法律中却没有相关的规定。

二、完善我国价格听证制度的建议

制约我国价格听证制度发展的因素是多方面的, 但主要的原因还是在于我国价格听证制度设计上的诸多不周之处。笔者就此提如下建议:

(一) 完善听证组织活动

1. 关于听证主持人。

听证主持人的公正性、独立性地位将会影响到听证的效果, 决定听证程序的公正性, 所以我们强调听证主持人的选择要实行“职能分离原则”。从国外的情况看, 美国的听证主持人称“行政法官”, 是美国行政机关中行使准司法型听证权的一类特殊行政人员, 他们由文官事务委员会从具有律师资格和行政工作经验的人当中通过考试录用, 他们的工资与任职由文官事务委员会管理, 不受听证所在机关影响;其职能是保证把事实查清并把事实全部展现出来, 最突出的特点是其地位的独立性。有鉴于此, 从长期来看可考虑在我国建立一只相对独立稳定的听证主持人队伍, 要求听证主持人具有专业法律知识与若干年行政工作经验, 并通过全国统一考试取得资格证书, 然后与其所在行政机关脱钩, 根据案例具体要求统一选派听证主持人。

2. 关于听证代表的遴选。

价格主管部门圈定听证代表的做法使得原本应该以唇枪舌战之势进行激烈利益博弈的听证会变成了往往变成了申请方单方面的信息发布会。要遴选出真正能够代表多元利益的代表, 必须做到:

首先, 打破政府对听证代表遴选的垄断格局, 建立一种由社会中介、利益集团和政府共同协商遴选代表机制, 保证听证代表的广泛性、独立性以及代表性。

再者, 针对不同类型的听证代表采用不同的遴选方式:[1]经营者代表和相关部门代表有所在行业或单位负责推荐。这两个利益集团内部不乏业务扎实、训练有素的经营管理人员, 其自身完全可以产生一流的代表。[2]专家学者代表应随机从专家库中抽取产生。专家代表的学术水准和人格独立是其赢得社会信赖的关键因素。[3]消费者代表应由消费者协会负责遴选。首先在消费者自愿报名的基础上根据既定的遴选标准确定正式代表的候选人, 然后将正式代表候选人按阶层进行分类, 保证每一阶层都有代表出席听证会;最后在保证广泛性与代表性的前提下, 尽量选择有一定专业水准和参政能力的人士作为正式代表出席听证会。

(二) 规范听证程序

1. 关于听证材料的审核。

就审核内容而言, 要明文规定审核内容包括调 (定) 价申请方提出的财务说明材料和定价成本, 对于前者主要审核其真实性, 对于后者主要审核其合理性;就审核机构而言, 对财务说明材料的审核可交由公开征召的会计事务所完成, 对定价成本合理性的审核可交由各地的价格协会进行。专门的会计事务所能较准确的测量出申请单位会计成本的真实性, 却难以界定定价成本的合理性。价格协会作为价格专业的行业协会, 具有专业人才和专业知识以及横向联系广的优势, 具有开展调查研究、独立做出判断的能力, 就目前状况而言, 是审核定价成本合理性的最佳人选。

2. 关于听证材料的送达与公布。

针对材料送达听证代表手中过晚不利于听证代表充分掌握信息、充分行使听证权利的情况, 建议:将向听证代表送达材料的时间提前到“至少在举行听证会的30日前”, 以便代表能为出席听证会进行充分的准备。针对因听证方案未及时向社会公布导致听证会合理性、公正性受质疑的情况, 笔者建议:听证方案在送达听证代表的同时, 也应在网上予以及时公布;在方案公布之后, 听证组织者应该以热线电话、专用电子信箱等方式广泛听取各方意见, 并广泛搜集来自报纸、电视、网络上的关于听证方案即听证会的意见和建议。

3. 关于听证意见的效力。

针对“听而不证, 证而不听”现象, 笔者建议首先应该确认我国的价格听证为正式听证, 价格决策就必须基于听证中的案卷做出, 不经听证的材料不得作为决策的依据, 听证意见与决策结果间有很强的因果关系, 即实行所谓的“案卷排他原则”。实行“案卷排他原则”保证了听证意见必须在最终决策中得到体现, 决策依据必须是听证过程中公开的材料, 这就确定了听证意见的效力, 能有效避免听证流于形式。

(三) 建立听证救济制度

我国亟需建立起基本的价格决策听证救济制度。对此, 笔者建议:加快行政法的改革步伐, 在改革中解决这一问题。可以通过修改我国《行政诉讼法》和《行政复议法》, 将价格决策听证这类抽象行政行为纳入受案范围之内, 实现对相关公民权利的救济;通过修改《价格法》设立专门章节对价格听证制度加以具体规定, 使公民在维权时能掌握更有力的工具;最彻底的解决方法是通过制定《行政程序法》对包括价格听证在内的行政听证制度加以系统而严格的规定, 尤其要强调听证程序和和对违规行为的责任追究。

笔者深信价格决策听证程序的民主与公正性质, 和它具有可操作性的理性决策机制的设计, 符合社会发展趋势。这在我们这样一个尚需大力发展社会主义民主和加强权利保护的国家, 其重要性尤为明显。这也是听证制度在我国从无到有、日渐完善的内在原因。尽管目前听证制度在我国价格决策领域的发展仍然存在着一定的制约因素, 但以长远的眼光来看, 它与制度民主及公民权利本位和追求公平、正义的时代潮流是相符合的, 它会成为我国程序法律制度中不可或缺的重要组成部分, 成为行政决策领域不可忽视的路径依赖。

参考文献

[1]汪永清.中华人民共和国行政许可法释义. (第一版) [M].北京:中国法制出版社, 2002.

[2]马怀德.中华人民共和国行政许可法释解. (第一版) [M].北京:中国法制出版社, 2002.

[3]彭宗超等.听证制度:透明决策与公共治理. (第一版) [M].北京:清华大学出版社, 2004.

[4]蒋善利.探索价格协会在价格听证会中的作用[J].价格理论与实践, 2002, (5) .

[5]周望军.完善价格听证制度的几点设想——民航运价听证会引发的思考[J].价格理论与实践, 2003, (9) .

[6]周鑫.公共治理中的中国听证制度改革[J].广西社会科学, 2004, (6) .

[7]章志远.价格听证困境的解决之道[J].法商研究.2005, (2) .

[8]马壮昌.是调定价理由还是调定价依据——对完善价格决策听证会制度的一点思考[J].价格决策理论与实践, 2005, (8) .

重大决策论证、听证制度 篇3

第一条 为贯彻落实区委、区政府关于推行重大决策听证、重要事项公示等制度的精神要求，进一步提高我局行政决策的科学性和民主性，规范重大决策行为，切实保障人民群众的知情权、表达权、参与权、监督权，根据相关法律法规，结合我局实际，制定本制度。

第二条 本制度所指的决策听证，是指区司法局在作出本制度第五条规定范围内事项的决策前，公开听取和收集行政管理相对人和社会公众的意见和建议的活动。

第三条 区司法局组织的听证，本实施制度进行。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第四条重大决策听证应当遵循公开、公正、客观、全面、高效、便民的原则。

第五条 重大决策涉及下列事项之一的，单位应当依照本制度组织听证：

（一）起草和制定涉及公众重大利益的规范性文件；

（二）涉及人民群众集中反映的热点、难点问题的决策事项；

（三）其他需要进一步了解情况、广泛听取群众意见的重大事项；

（四）法律、法规、规章规定应当听证的其他决策事项。

第六条 由区司法局作出的重大决策，区司法局是听证机关。区司法局与其他行政机关共同决策的，牵头机关或者主办机关是听证机关。

第七条重大决策专业性、技术性较强的重大决策事项提交决策听证前，还需事先组织相关的专家进行论证。

第八条除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证面向社会公开，接受社会监督。国家法律、法规、规章有具体规定的,从其规定。

第九条公民、法人和其他组织认为应当由区司法局组织的听证而未组织听证的，可以向区司法局提出举行听证申请。

公共决策过程中的听证制度研究 篇4

制度

第一条 为进一步规范行政行为，增强重大行政决策的民主性、科学性和透明度，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》及省、市、区相关规章制度，制定本制度。

第二条 本制度所称进行社会公示及听证的重大决策事项包括：

（一）街道经济社会发展和改革开放的重大举措及中长期规划；

（二）土地管理、劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生、生态环保等涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项；

（三）政府投资建设的基础设施、公益事业有关情况，重大工程项目招投标情况；

（四）救灾、救济、优抚款物的发放、使用情况，各项专项资金的使用情况；

（五）征地拆迁补偿政策的执行情况；

（六）群众关心的热点、难点问题等；

（七）有必要进行社会公示和听证的其他事项。

第三条 重大决策事项的公示、听证应当遵循公正、透明、真实和效率的原则。

第四条 重大行政决策事项公示，应包括以下内容：

（一）拟作出的重大决策事项的基本情况；

（二）拟作出的重大决策事项的可行性说明；

（三）拟作出的重大决策事项的有关统计数据、调查分析资料；

（四）拟作出的重大决策事项的论证经过，即听取意见的范围、人数，尤其是利害关系人、专家所占的比例及意见；

（五）拟作出的重大决策事项的法律分析意见书；

（六）拟作出的重大决策事项的利害关系、行政成本；

（七）收集反馈信息的渠道；

（八）其他需要公示的内容。

第五条 公示前应当进行重要事项公示内容保密审查，对重要事项公示内容不能确定是否为保密的，应当提交区政府保密部门进行审查；听证举行前应当将听证事项提交区政府保密部门、法制部门进行审查。第六条 公示的时间一般不少于10个工作日。

第七条 拟作出的重大决策事项应通过新闻媒体、网络、呈贡区政府门户网站进行公示。

第八条 公示中收集的信息，应如实、全面、及时形成公示报告。公示报告应当包括以下内容：

（一）公示的基本情况；

（二）收集的主要意见、建议及理由；

（三）对主要意见、建议的处理意见。

第九条 拟作出的重大决策事项需要听证的，应在公示结束后5个工作日内作出决定；并向社会公告听证会的时间、地点、参加方式和人数等。

第十条 举行听证会，设听证主持人，组织实施听证会。根据听证事项的性质、复杂程度及影响范围，确定听证代表的范围、条件、数量，并将名单向社会公布。听证会举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。听证会后，应如实、全面、及时形成听证报告。

第十一条 公示、听证报告应当作为政府决策的重要依据。

第十二条 公示、听证报告中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。

第十三条 对应当公示、听证而没有公示、听证的重大决策事项，不得提交街道决策机构讨论。

第十四条 街道党政综合办公室负责重大决策事项公示、听证的组织实施。

公共决策过程中的听证制度研究 篇5

公共听证的理想与现实——以北京市的制度实践为例

许传玺 成协中

摘要: 源于普通法之自然正义原则的听证制度，因可为当事人提供意见表达与利益交涉的平台，而成为行政决定合法性的重要制度装置。但与私益听证主要代表消极的防御权不同，公共听证含有知情权、表达权、参与权等多种公共价值，是公共决策正当性的重要制度支撑。我国的公共听证理论，未从根本上区分代表防御权的私益听证和代表民主参与权利的公共听证，因此造成了制度建构的诸多误区。公共听证的引入，旨在破解公共决策过程的封闭性、结构化与单向度，为公众参与公共决策提供一种制度化的渠道；在实践中，我国的公共听证程序设计与运作仍然延续了传统科层制习气，与民众之表达和参与意愿相去甚远，公共听证俨然已成为现代行政合法性的制度装饰。公共听证因此面临严重的信任危机。要从根本上改变这种现状，就需要从性质上明确公共听证的定位与价值，充实公共听证的民主取向，理顺公共决策与公共听证的逻辑关联，健全和完善公共听证的操作程序。

关键词: 公共听证；私益听证；公共决策；民主参与；正当性

导言

听证源于普通法上的自然正义原则，旨在为受不利决定影响之当事人提供申辩机会，最初适用于司法过程。后来，随着行政权的扩展，行政机构也经常作出限制和剥夺当事人人身权、财产权之行为，听证也逐渐扩展至行政过程。[1]在现代社会，不少国家在立法过程中也采取听证会等形式听取公众意见。听证由此成为现代公共治理中支撑公共权力运行合法性的重要程序装置。

按照听证所涉事项是否与不特定多数人的利益相关，听证可以分为私益听证和公共听证。私益听证是指与特定个体存在直接利益关联之听证，其以正当法律程序为基础，为当事人防范公权力之侵犯提供程序保障，主要包括司法过程中的听证、行政处理中的听证。而公共听证则指与不特定的多数人存在利益关系的听证，其以公众参与和民主理论为基础，为当事人参与公共决策提供制度管道，主要包括行政决策中的听证和立法中的听证。[2]对此界定，需要说明两点：一是行政处理中的听证，性质略微特殊，其既可能涉及私益听证，如行政处罚听证，也可能涉及公共听证，如规划许可听证。本文所论之公共听证，包括了后者；二是从性质上看，立法听证显然属于公共听证的范畴。受制于研究对象的限制，本文未对立法听证做专门分析。如未特别说明，后文所指公共听证都指行政听证，而不涉及立法听证。

我国自1996年《行政处罚法》引入听证制度后，先后在《价格法》、《立法法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》、《城乡规划法》等法律中规定了公共听证制度，将其作为吸纳民意和凝聚共识的制度渠道。公共行政听证的引入，旨在增强公众在行政过程中的话语权，改变传统行政过程的单向度和封闭性，扩展公众在公共政策方面的表达权和参与权。然而，近年来公共听证的实践却备受批评，这在价格听证领域体现得尤为明显。价格听证会变成“涨价会”，是一种预设结果的“奢侈的表演”，是“走过场”，诸如此类的批评不断见诸报端。如此听证，不仅使公共听证本身面临严重的信任危机，公共决策之正当性也饱受质疑。

于此，我们不禁要问：问题究竟出在哪里？是公共听证制度的引入和设计本身存在问题，还是公共听证的实践偏离了制度设计者的初衷？学界大力推崇的听证制度缘何在实践中陷入如此尴尬的境地？公共听证的理想与现实之间，究竟存在怎样的鸿沟？这种鸿沟又该如何弥合？

基于对上述问题的思考，本文拟以公共听证的理想与现实为主题，探讨了现代社会中公共听证运作的基本法理和适用规则。本文第一部分分析了听证制度的发展脉络，揭示了听证由防御权转为参与权的过程与法理；第二部分以北京市的制度实践为例，分析了我国公共听证制度运作的基本现实，并分析了其中存在的基本问题；第三部分分析了公共听证的理想与现实发生鸿沟的原因和具体表现；第四部分提出了弥合这种鸿沟的具体对策。

一、公共听证制度的引入

学者普遍认为，听证制度源于普通法上的自然公正原则。尽管该原则从未得到精确界定，但听取陈述和申辩、反对偏私始终是其最基本、最核心的内容，听证是一条永恒的、普遍的正义要求。最初的自然正义原则，只适用于司法过程，旨在防止司法权对个人自由权、财产权的限制和剥夺。在早期主要适用于两类案件：一是法官审理的案件，既包括刑事案件，也包括征收赋税、颁发扣押财物的令状等行为；另一类是褫夺职位或者其他荣誉的案件。[3]1615年巴格案件(Baggs case)[4]是听证制度的重要起点。巴格是普利茅斯自治市的议员，因为谩骂、羞辱市长而被剥夺了议员职位。王座法庭认为，市长没有褫夺议员职位的权力；即使他有权褫夺议员职位，这个处罚决定仍然是无效的，因为他没有为当事人提供一个申辩的机会。1723年本特利案件(Rv.Chancellor of the University of cambridge)案中，法官重申了同样的原则。[5]在这一时期，法院认为司法性行为须受自然公正原则的规范，行政性行为即使已违反了自然正义原则，也不受法院的审查{1}(P.392)。

十九世纪后半期，国家活动和国家机构扩张导致授予公共机关的决定权越来越大、范围越来越宽，从卫生、社会保障到城乡规划、移民控制，影响到人民日常生活的方方面面。法院日益清醒地认识到，授予公共机构的权力越大，相应的遵守和实施保障机制就要求越高{1}(P.390)。这些新的公共管理机构主要是根据议会制定法设立，其职权和行使职权的方式也由制定法规定。在制定法没有规定这些机构听证程序的情况下，法院把普通法所要求的自然正义原则引人了案件。Cooperv.Wandsworth Board of works案是其中一个典型案件。法院在该案中确认，工程管理局强行拆除房屋前，没有听取当事人的意见，违反了自然正义原则。拜尔斯(Byles)法官指出，“虽然立法中没有明确规定要听取当事人的意见，但普通法上的公正弥补了立法机关的疏漏。”威尔斯(Willes)法官还在判决中说了一段被人广为引用的话：“一个机构(tribunal)在作出影响臣民财产的决定前，必须给他听取申辩的机会；这个规则是普遍适用的，它建立在最朴素的正义原则上。”[6]在另外几个案件中，法院试图通过区分司法性行为与行政性行为来解决自然正义原则的适用空间。[7]但在Ridgev.Baldwin一案[8]中，里德(Reid)勋爵反对把法院干预仅局限于司法性决定或准司法性决定，并指出，从对个人权利产生影响意义上分析，凡行使影响到个人权利的权力，都属于司法性行为，均必须公正行使。丹宁法官在一个案件中总结说：“曾经有一个时期，自然正义原则只适用于司法程序而不适用于行政程序，这种说法在里奇诉鲍德温案件中已经被摒弃了。”[9]自此，自然正义原则的适用范围被扩展。公共机构的权力行使，只要其影响到个人权利，都要受到自然正义原则的规范。听证原则也从传统上单纯的司法原则，扩展为对行政过程的普遍要求。在这一阶段，无论是司法听证还是行政听证，都旨在为受公共机构不利影响之当事人提供陈述和申辩之机会，防止司法或行政机构恣意行使公权力，确保最终决定公正合理。在这个意义上，听证主要是一种私益听证，其性质主要是一种防御权，具有被动性，只有在当事人即将受到公权力不利影响之时，当事人才享有申请听证的权利{2}(P.19)。

二十世纪以来，听证被逐步运用于公共治理实践中。在美国，在城乡规划、社会福利、环境保护等领域，听证程序已经得到普遍运用。[10]在1962年American communication assn.v.United states一案中，法院明确指出，只要不影响公共事务有条不紊地进行，任何利害关系人都有权参加听证。同时，利害关系人的变化也使得“公共”的范围非常灵活，涉及的可能是某个团体、某个区域的公众利益。“上述发展过程已经超出了单纯的拓展参与权利和起诉权利，形成了传统模式的一个根本性变革。行政法的功能不再是保障私人自主权，而是代之提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。”{3}(P.2)在日本，《行政程序法》规定，行政庭对申请作出处分时，当应该考虑的申请人之外者的利害属该法令所规定的许可认可等的要件时，根据需要，必须努力以举行公听会以及其他适当的方法设置听取该申请人之外者的意见的机会。此规定旨在保护受行政许可影响之第三人的利益，而非行政许可申请人之利益{4}(P.108-114)。

如此，在行政决定影响不特定多数人之领域，听证作为一种利害关系人的参与和表达机制，受到了越来越多的重视。与传统的私益听证主要在于查清事实，保障行政相对人之合法权益相比，公共听证更多是为了获取公众对于特定问题的意见和看法，保障公众之参与权、表达权。听证就从一种纯粹的消极性的防御权，转变为一种积极的主动的参与权。听证的类型与从传统的私益听证，发展为公共听证。在现代公共治理中，随着利益多元化的加剧，传统的管制模式在信息收集、政策选择、行政成本、责任承担等方面都面临危机。而治理模式则以其多中心、网格状、扁平化的优势而获得了越来越多的认同。在公共治理中，公众被视为利益相关者，是需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴{5}。公共听证作为一种相对正式的听取不特定利害关系人意见的程序，在现代公共治理中正发挥着越来越大的作用。

但是，需要指出的是，在公共政策领域，听证程序的适用并非普适的、无限制的。比如1946年美国《联邦行政程序法》第553节第3款规定：“法律规定必须根据听证的记录制定的法规，不适用本款的规定，而适用本法第556节和第557节的规定。”在英国，在公共政策领域，如行政立法和行政政策制定过程中，听证并非一项普遍要求。主要理由如下：第一，立法行为涉及千家万户，行政机构一一听取意见显然无法实行。第二，行政立法和政策制定对议会负责，受议会监督。第三，对违反程序公正的行政立法提供救济，操作起来有困难{6}。然而，在我国，听证已经作为一项普遍的制度要求被提出，[11]并在诸多具体管制领域展开。公共听证正在成为我国现代行政合法性的重要制度支撑。

二、公共听证的实践—以北京市为例的分析

目前我国的公共听证主要存在于价格制定、城乡规划、环境行政许可、重大决策等领域。听证的具体制度往往因省区而异，本部分仅以北京市为例，分析我国公共听证的制度规范及其实践运行情况。

（一）公共听证的主要类型

目前，我国公共听证主要适用在如下领域：

价格听证。价格听证是我国当下公共听证的重要组成部分，也是公众最为关注的公共听证形态。北京市的价格听证，主要适用以下几类法律规范：(1)《价格法》[12]（1997年）;(2)《北京市实施价格听证会制度的规定》（1998年）;(3)《北京市政府价格决策听证办法实施细则》（2004年）;(4)《政府制定价格听证办法》（2008年）。

规划许可听证。城乡规划旨在对特定区域的土地利用和空间布局进行统筹安排。与普通的行政决定相比，规划影响的人群更为广泛，影响的利益更为深远。传统的城乡规划由于其封闭性、神秘性而远离公众视线。随着民众权利意识的增强，规划公开和参与规划成为现代民众的一项普遍诉求。我国当下城乡规划的诸多法律规范也对民众的此类诉求给予了积极回应。听证作为一种相对正式的公众参与方式，在城乡规划中也发挥着越来越重要的作用。目前，北京市城乡规划听证适用的法律规范主要有：(1)《行政许可法》（2003年）;(2)《价格行政许可听证工作规定》（2004年）;(3)《城乡规划法》（2007年）;(4)《北京市城乡规划条例》（2009年）;(5)《北京市规划委员会规划许可听证程序规定》(2010)《城乡规划法》涉及听证程序的运用，主要有四个条款，即第26条[13]、第46条[14]、第50条[15]、第60条[16]。《北京市城乡规划条例》涉及听证的条款主要有三处。[17]

环境许可听证。环境也是对不特定多数人影响深远之领域。在我国，由于环境与公众利益之紧密关联性，环境领域的公众参与开展得相对较早，也较为成熟。但听证在环境领域的实践确相对较晚。目前，北京市的环境听证适用的法律规范主要包括两种：(1)《环境保护行政许可听证暂行办法》（2004年）；(2)《规划环境影响评价条例》（2009年）。

重大决策听证。如前所示，听证已经成为我国行政决策的一项普遍程序要求。国务院多次在文件中提出，要加强行政决策中的听证程序制度建设。我国各地围绕行政决策的听证，已经展开了相当丰富的制度实践，并取得了良好的效果。北京市的行政决策听证，主要适用如下几类规范：(1)《国务院全面推进依法行政实施纲要》（2004年）;(2)《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年）;(3)《北京市人民政府贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政决定的意见》（2008年）;(4)部分区县的制度，如《顺义区人民政府重大行政决策听证制度》（2009年）。

（二）公共听证的基本要素及其制度陷阱

本部分将以北京市上述领域公共听证的制度规范为对象，分析公共听证的基本要素，以及北京市在这些制度要素上存在的制度陷阱。

1．公共听证的适用范围及其强制性

目前，实践中关于公共听证的适用范围，不同领域的规范呈现出不同特点。价格听证的适用范围相对明确，[18]强制性也较高；而在有关规划听证、环境听证、决策听证中，由于使用了“涉及公共利益”、“行政管理部门认为需要的”等灵活性较强的限制性条件，其适用范围难以明确，实践中存在选择性适用的情形。

以规划听证为例，根据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《行政许可法》、《建设行政许可听证工作规定》、《北京市规划委员会规划许可听证程序规定》的规定，规划听证适用于：第一，城乡规划编制；第二，规划实施情况评估（北京：总体规划实施情况评估）；第三，修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图修改；第四，城市规划许可。但实践中，只有规划许可中实施了听证。但即使在规划许可中，听证的适用范围仍存在较大操作空间。《北京市规划委员会规划许可听证程序规定》规定的范围是，规划行政主管部门认为需要听证的涉及公共利益的重大规划许可，或者规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；利害关系人提出书面申请，规划行政主管部门经研究应当举行听证的事项；其他法律、法规、规章规定实施规划许可应当听证的事项。但是，哪些内容属于许可法规定的“涉及公共利益”，哪些许可“直接涉及申请人与他人之间存在重大关系”，目前的法律规范未作出明确规范。实践中，规划主管部门具有较大的裁量空间。

环境领域也是如此。原国家环保总局2004年制定的《环境保护行政许可听证暂行办法》对于环境行政许可的听证范围作出了规定；[19]国务院2009年通过的《规划环境影响评价条例》明确了各级政府编制规划应当进行环境影响评价，其中也涉及听证程序的运用。[20]但在实践中，环境领域的听证只在环境许可领域展开，环境影响评价的公共听证尚未展开。据了解，北京市环保局迄今为止，只举行过一次环境保护行政许可听证，即针对2004年关于西沙屯一上庄-六郎庄220kv/110kv输电线路工程。如此低频率的环境保护行政许可听证，使得环境行政许可中听证制度的功能难以得到充分发挥。

2．利害关系人范围的确定

基于对公共利益影响的局部性，在一些公共听证中存在利害关系人的确定问题。典型的是规划许可听证和环境影响听证。依《行政许可法》第46条之规定，行政机关应当告知利害关系人有听证之权利。因此，确定是否属于涉及申请人与他人之间重大利益关系，是行政机关是否需要履行听证告知的前提条件。但是，何为重大利益关系？《行政许可法》没有界定；立法机关及国务院、最高法院和有权机关至今亦未作出法律解释、司法解释或明确规定如何具体操作。《北京市规划委员会规划许可听证程序规定》明确了确定规划许可利害关系人的主体和原则：由听证会组织部门根据规划许可事项的具体情况研究确定。听证会组织部门可结合建设项目的现状基本情况、历史审批情况、建设用地及周边的物权归属、住宅销售情况、潜在的矛盾和问题等情况进行研究，确定听取意见的范围。这种规定较为原则，可操作性不强。在实践中，如何确定利害关系人仍主要由规划部门自由裁量。（实际上不可能有非常具体的操作性细则，只可能在司法实践中确立）在环境行政许可中，每个人都是环境利益的承受者，但是否每个人都能够成为环境行政许可的利害关系人，则存在不少争议。在具体个案中，由于许可项目对环境影响的不确定性，利害关系人的确定是摆在环境保护行政主管部门面前的一大难题。

3．听证代表的遴选

对于对公共利益具有普遍性影响的价格听证、重大决策听证，由于受影响人的范围相当广泛，就存在听证代表的遴选问题。《价格法》规定了价格听证的组织方式：即价格听证会由政府价格主管部门主持，听证会的代表要由消费者代表、经营者代表和其他有关方面的代表组成。《北京市政府价格决策听证办法实施细则》进一步明确规定，听证会代表一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。听证会代表总人数为20人左右。经营者代表、消费者代表和有关方面代表约各占三分之一。政府价格主管部门认为有必要时，可以适当增加代表人数。在重大决策领域，由于重大行政决策没有直接的行政相对人，其对公众的影响往往是宽泛的、不确定的，在决策之前引入听证制度就面临利害关系人难以确定的难题。目前的制度探索多采取原则性的规定，这给行政部门留下了较大的裁量空间。较为理想的模式，应是组织化的推荐方式和公众自主报名参与相结合。

4．听证前的信息披露

听证代表要对听证事宜作出准确的判断，必须获得关于听证事项的具体素材。目前关于听证前的信息披露事宜，缺乏统一的规定，实践中的操作也是五花八门。《政府制定价格听证办法》关于听证前的信息披露有过规定。其第20条规定：听证会举行15日前，政府价格主管部门应当向听证会参加人送达下列材料：

（一）听证会通知；

（二）定价听证方案；

（三）定价成本监审结论；

（四）听证会议程；

（五）听证会纪律。但其披露的材料相当有限，只有“定价成本监审结论”。在规划、环境、重大决策领域，听证前的信息披露还处于空白阶段。

5．听证过程的组织

听证过程的组织是听证程序的重要组成部分，是听证程序得以展开的基础。目前，各种法律规范对于听证程序的组织都有规范，区别不大。《环境保护行政许可听证暂行办法》规定了听证的具体程序。该法第20条规定了环境保护行政主管部门告知行政许可申请人、利害关系人享有要求听证的权利，并明确了《环境保护行政许可听证告知书》的形式和具体内容；第22条规定了当事人申请听证的具体要求；第23、24条规定了环境保护部门对于当事人申请的不同处理；第26条规定了《环境保护行政许可听证通知书》的内容；第28条规定了环境保护行政许可听证的具体流程。

6．听证议题和议案的设置

听证总是围绕具体事宜而展开，因此，在听证会前，组织方一般会就听证所针对的具体问题，提出几种解决方案，让公众选择。但如此，也可能构成议题的结构化，即公众会由此认为政府在此问题上已经形成了特定的倾向（一种或多种解决方案），如此，将严重影响公众的参与热情和参与意愿。在价格听证中，这点表现得尤为明显。

7．听证笔录和报告的公开及其法律效力

听证笔录是听证组织者对听证组织过程的一种如实记录。很多学者批评听证笔录的效力不明，主张引入西方的案卷排他性原则。这实际上是对公共听证的一大误解，混淆了私益听证和公共听证。私益听证主要是案件双方当事人就所涉案件的法律和事实问题进行论辩，因此，私益听证的主要功能是查清事实；而公共听证则是不特定的利害关系人就特定的政策问题进行价值判断与选择，其主要功能在于民主表达和价值选择。在公共听证中，听证笔录主要起的是政策咨询作用。对此，现行立法也有类似规定。《价格法》对听证会的功能进行了规定，即论证有关价格决策的必要性和可行性，而不是直接对有关价格变动作出决策。听证仅具咨询性，属于价格政策方案规划阶段的咨询机制。《环境保护行政许可听证暂行办法》规定了听证笔录的法律效力。该法第30条规定，听证终结后，听证主持人应当及时将听证笔录报告本部门负责人。环境保护行政主管部门应当根据听证笔录，作出环境保护行政许可决定，并应当在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明。

8．听证的反馈

《北京市规划委员会规划许可听证程序规定》明确了听证笔录的采信及其反馈机制：听证会结束后，听证会组织部门应及时组织相关部门，对听证会各方意见进行分析，确定采信内容，提出处理意见，并予落实；情况复杂的，应及时向主管领导请示汇报。经办人员应在规划许可的办理过程中对听证会反映的主要观点及采信情况进行说明，听证会有关材料应归档备查。听证会组织部门应通过北京市规划局或分局官方网站、北京市规划局或分局公告栏等方式，公布听证会研究结果。

（三）北京市公共听证的个案分析

2010年11月12日，北京市发展和改革委员会举行北京市居民天然气价格调整听证会。北京市发改委严格遵照上述制度要求，在听证会召开之前公告了相关事项，听证会也通过网络对公众直播。当然，听证会的结果也逃脱“逢听必涨”的魔咒,25名听证代表中，23人同意气价上调，其中20人同意上调0.23元／米3，1人同意上调0.27元／米3，另有两人提出降低涨幅；不同意气价上涨的有两人，其中代表卫爱民强调，涨价时机不对。下面，笔者以此次听证的实践为例，分析北京市价格听证的基本流程，并分析其中存在的问题。

根据公开获得的材料，笔者认为，此次居民天然气价格听证会至少存在如下问题：

首先，听证代表遴选方式的单一性。根据10月8日的第一次公告，本次听证会共设听证参加人席位25个，全部委托市人大、市政协、市消费者协会、有关部门以及行业组织推荐产生。听证参加人的此种产生方式过于单一，这可能造成未组织化的利益相关人很难被吸收成为听证参加人。本次听证会的听证参加人，都委托正式的组织通过正式的推荐程序产生，而实践中大量未组织化的利益群体，如农民工群体、失业群体、自由职业者等，难以通过推荐方式，成为听证参加人。他们的利益，很难通过这种正式的、制度化的方式得到代表。他们的声音，也难以通过制度化的方式，在听证会上得到表达。而人大代表、政协委员和有关部门的声音，本可以通过其他制度化的途径来表达他们的意见和利益。

其次，听证方案的结构化。在北京市发改委事先公布的听证方案中，政府拟定的价格调整方案有二。方案一：居民天然气价格上调0.23元／米3，即从现行的2.05元／米3调整至2.28元／米3调幅11％。方案二：居民天然气价格上调0.27元／米3，即从现行的2.05元／米3调整至2.32元／米3，调幅13％。换言之，听证参加人在此次听证会上，只能就这两种方案进行选择，这严重限制了听证参加人的选择空间，不利于听证参加人的真实意见表达。

再次，信息披露的模糊性和有限性。在北京市发改委公布的听证会“背景材料”和“听证方案”中，更多地考虑了天然气涨价的必要性，而较少考虑天然气涨价对居民生活造成的不利影响。如其关于本市天然气价格调整的必要性分析中，指出天然气价格调整是促进天然气资源优化配置和节约使用的需要，是适应国家推进天然气价格改革的需要，是保障城市燃气行业可持续发展的需要。这种论断既缺乏精细的数据支撑，也缺乏严格的分析论证。其科学性、合理性有待商榷。而且，其对天然气价格调整给居民日常生活造成的影响的分析过于简单，没有考虑CPI上涨给居民日常生活造成的巨大压力。

最后，听证会的实效性不明确。尽管听证会是公开举行的，听证会也通过网络向社会直播，但听证参加人在听证会上表达的意见是零散的，听证会组织者不可能将这些信息完整地交给决策者，其必然要在听证笔录的基础上对听证参加者的意见进行加工整理。换言之，听证组织者向决策者提交的听证报告是一种经过加工、整理和过滤后的信息，而此种信息是不向社会公开的，不受听证参加者检验的，不受社会监督的。在此种情形下，听证参加者在听证会上表达的意见会得到怎样的处理，听证参加者和公众都无从得知。在此意义上，听证会的实效是不明确的。

三、理想与现实的鸿沟何以产生？

通过前文对北京市公共听证的制度规范及其实践的细致分析，我们不难发现，公共听证的引入，旨在破解公共决策过程之封闭性、结构化与单向度，为公众参与公共决策提供制度化的渠道；而实践中，公共听证的程序设计与运作仍然延续了传统科层制习气，与民众之表达和参与意愿相去甚远，公共听证俨然已成为现代行政合法性的制度装饰。如此，公共听证的理想与现实之间产生了难以弥合的鸿沟。具体来说，这种鸿沟的产生主要源于如下几个方面的原因：

（一）制度需求与制度供给的不匹配

从性质上讲，公共听证属于行政过程中公众参与的一种方式，其旨在增强公共决策之民主性，弥补行政过程中民主性之欠缺。而行政过程的民主化必须以立法过程的民主为前提，没有了立法过程的民主，行政过程的民主将欠缺必要的制度框架。如果试图以行政过程的民主代替立法过程的民主，则无异于缘木求鱼，舍本逐末。行政过程的民主只能用于补充，而永远不能替代立法过程的民主。

在我国，由于代议机关民主性的欠缺，公众和利害关系人在立法和政治过程中无法获得可靠的利益代表，他们的意见和利益在立法和政治过程中无从得到直接表达。因此，公众具有强烈的民主需求。受制于政治体制改革的缓慢，他们在立法和政治过程中的表达自由受到严格限制。这种受压制的民主需求由此转移到行政过程中。

但是，行政过程本身的特性决定了听证只能扮演决策咨询的角色，而不能成为纯粹的公众决策。行政过程具有技术性、效率性、灵活性、合目的性等诸多特征，这决定了行政过程不可能如立法过程和政治过程一样开放和漫长。行政机关在行政决策中征求公众意见，旨在提升行政决策之科学性和可接受性，而非让渡决策权，使行政决策演变为纯粹的公众决策。因此，在行政过程中，听证制度所扮演的，只能是决策咨询的功能；公众和利害关系人通过听证程序所表达的意见，只是为提升行政决策之科学性和可接受性所提供的外部信息。行政机关在收到这些外部信息后，是否将这些信息转化为行政决策，以及如何转化，完全取决于行政机关的自由裁量。公众基于强烈的民主意识而表达的参与意愿，与行政过程的非民主性之间产生了巨大的功能间隙。希冀以行政过程的民主替代立法和政治过程的民主，必然陷入无可自拔的制度困境。

（二）制度设计不成熟

公共听证制度设计的不成熟主要表现在如下几个方面：

1．公共听证的选择性适用。目前立法较少明确规定哪类行政许可“应当”举行听证，更多的立法例是规定行政机关可以采取包括听证会、座谈会、论证会等方式征求利害关系人和公众意见。而且，哪些行政许可涉及公共利益，哪些行政许可涉及申请人与他人之间重大利益关系，这在实践中完全依赖于行政机关的裁量。[21]因此，在实践中，对于听证程序的启动，行政机关享有绝对的主导权。行政机关可以根据自身需要，随意决定听证程序的启动与否。而由于公共决策中利益影响的不确定性和广泛性，公众对于行政决策利益影响的感知力相对较差，行政机关未告知利害关系人和公众听证权利，听证程序也难以启动。选择性适用背后是社会利益群体追求权利和利益实现能力的失衡，公共部门的中立性和超越性的减弱。

2．信息的非对称性。信息对称是确保听证参加人有效表达的前提。在公共听证中，信息不对称是一种普遍现象。以价格听证为例，纳入价格听证的项目，一般属于垄断经营的公用事业、公益性服务，专业性强。一方面，价格的形成信息和经营信息往往为垄断经营者掌握，政府的成本核算也往往依赖企业提供的信息。而面对高度专业化的企业成本核算，即便是相当出色的专家也会出现“失语”现象，因而价格听证会就只能沦为垄断行业经营者单方信息发布会。另一方面，消费者由于个人素质、地域、职业及时间精力有限，难以在短期内熟悉了解经营者的业务，对经营者的成本、市场供求状况不可能有深入的了解，代表功能大打折扣。

在规划许可听证中，信息不对称的情形也相当明显。北京市规划委员会《规划许可听证程序规定》第12条规定了听证前的告知程序。[22]而这些内容又相对简单，技术性强。单从这些资料，利害关系人和公众很难获得对于建设项目的真实意向。而这种信息披露的不完全性、技术性，将严重影响利害关系人和公众参与的积极性和有效性。

3．听证参加人遴选机制不科学。公共听证往往涉及到多方利益群体，各方均需参与和不能人人参与的现实矛盾使得听证参加人的遴选成为公共听证制度实际运作的首要问题。以行政过程论的观点审视之，造成公共听证制度梗阻的首要原因就出在听证参加人的遴选上。既无法保障所有的利益集团都能取得平等的代表权，也无法保证所遴选的代表能够独立自主地表达所代表利益集团的诉求。在规划许可和环境行政许可领域，由于规划和环境对公众的影响都难以确定，利害关系人的确定也是一直困扰实践部门的难题。实践中遴选机制的运作受到种种条件的制约，如利益群体发育不成熟等。制度上的原则性规定和相关配套制度的不成熟，使得实践中行政部门对于听证参加人的遴选具有相当大的裁量权，存在权力滥用的可能和危险。

4．听证案卷效力不明和听证报告的非公开。目前各种制度都未规定听证报告的公开。这将严重影响公共听证的法律效力。听证案卷法律效力的不明，弱化了民意对权力的限制功能，使得公共听证严重背离了该制度设计的初衷，极大地削减了民众对公共听证会的热情。实践中，听证笔录通常可以从官方网站上获得，但是听证报告却未见公开。[23]但是对决策起实际作用的是对听证会上的各方意见进行总结、归纳、过滤后的听证报告。听证报告的非公开，使得公众无从知晓他们的意见被如何加工和处理，这将严重影响公众对于价格听证会的公信力。由于许可决定只对当事人作出，利害关系人仍无从知晓自己意见的采纳情况。听证会公布的结果往往是行政决定结果，而不公开听证结果，听证会成了走过场，没有起到应有的作用。利害关系人和公众无法得知自己在听证会上表达的意见被如何处理，他们也无从对行政决策进行有效的监督和制约，公共听证的制度功能难以实现。

（三）实践中操作的不规范

目前，我国关于公共听证的制度规范主要分散于各单行立法中，且规范内容较为抽象、原则，这为各级地方政府的操作留下了极大的空间。以价格听证为例，尽管《政府制定价格听证办法》对于价格听证的适用范围、听证参加人的产生方式、听证的具体程序、听证的意见采纳与反馈等有相对明确的规范，但在实践中，这些规范并未能得到较好的执行。如该办法第10条规定：听证会参加人由下列方式产生：

（一）消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织推荐；

（二）经营者、其他利害关系人由政府价格主管部门确定或者委托行业组织、行业主管部门推荐；

（三）专家、学者、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请。但北京市2010年举行的天然气价格调整听证会的听证参加人全部委托市人大、市政协、市消费者协会、有关部门以及行业组织推荐产生。尽管从字面上看，北京市的做法并未违背《政府制定价格听证办法》之规定，但其实际上剥夺了消费者自主报名成为听证参加人的资格。在许多其他地方举行的价格听证中，也存在类似的不规范之处。[24]

正是由于在制度功能、程序设计和操作中存在上述问题，公共听证不再是公众表达民主意愿和利益诉求的畅通渠道，不再是公众参与公共决策的重要程序制度，而成为一种预设了结果的制度表演，成为一种满足公共决策程序合法性的制度装置。民众对公共听证的态度，也急转直下，从先前的欢迎与期待，到今日的麻木甚至反感。公共听证遭遇着严重的信任危机，公共听证的理想与现实之间产生了难以弥合的鸿沟。

四、理性回归：弥合鸿沟的政策选择

恢复其应有的制度功能，需要从如下几个方面入手：

（一）充实公共听证制度的民主功能

要解决公共听证过程中的种种问题，首先必须对公共听证的功能作出合理界定。与私益听证的核心在于事实调查不同，公共听证的核心应当是民主参与。公共听证是公众表达自身诉求，参与民主决策的重要途径。在其他民主形式功能不畅的背景下，在公共政策领域探索听证制度的普遍适用，不仅可以为利害关系人和公众提供更多的话语空间，也能为行政机关提供更为宽阔的信息渠道，增强行政决策的科学性和民主性。

要充实公共听证的民主功能，需要从以下几个方面入手：第一，决策者应当以开放的、不带预设偏向的态度去听取不同声音。我们的很多听证会，都是在行政主管部门的请求下召开的，而行政主管部门作为管制机构，与被管制的产业有着实质性的利益关系，从而导致“管制俘获”，即管制机关成了被管制产业的俘虏。这提醒我们，决策者在听证会中应当对那些势单力薄的微弱声音给予更认真更深切的关注；第二，决策者听取各种声音，必须做到全面、公正，克服对意见“选择性听取”的立场；第三，既然听证会是一种公众参与的特殊形式，那么决策者在听取意见时，不仅要听取听证参与各方的声音，还应当充分考虑社会公众的声音，在有限的参与者和广泛的民意之间作出权衡和兼顾；最后，决策者应当对所有的、不同的利益诉求进行考虑，并且在作出最终决策时以一种令人信服的方式让公众相信，他们的诉求得到了认真的对待，即使这些诉求可能并没有在最终结果中得到全部实现。

（二）根据公共决策与公众利益的关联程度选择听证形式

作为一种利益表达机制，听证是否应当适用于所有的行政过程呢？答案显然是否定的。听证适用的范围应当取决于公共决策与公众利益的关联程度。换言之，越是与公众利益密切相关的行政决策，听证在其制定与实施过程中所占有的比重就越大。听证会虽然是一种较为正式的公众参与形式，但是其运行成本较高、效率较低的特点也决定其并不适合大范围广泛采用，相反，网络留言、电话访谈等多种非正式的公众参与的形式应大力推广。政府可以自行也可以通过社会调查公司、网络公司对公众的意见和建议进行了解，并提供政府参考，关键是这种参与的过程也应公开进行。听证的形式应当服从于其功能和目的。既然听证的主要功能在于听取公众和利害关系人的意见，那么凡是有助于实现此目的的方式都可纳人听证的范畴。在美国，听证程序有正式听证和非正式听证之分。在我国，统一的行政程序法迟迟未能出台，国家层面的听证制度主要体现为正式的听证会。各单行立法对于听证都规定了相对严格的程序。但过于严格的程序可能阻碍听证“听取意见”功能的发挥，而使得其“表演性”功能大为增强。要真正恢复听证制度的听取意见功能，必须对听证制度减负，减缓其程序性要求，而增强其实质性内核，即意见交流与对峙。应当允许行政机关根据管制事务的性质，灵活采取形式多样的听证形式。

在政治体制改革推进缓慢的情形下，通过推动行政决策的民主化来增强行政过程的民主性具有重要意义。在公共政策领域探索听证制度的普遍适用，不仅可以为利害关系人和公众提供更多的话语空间，也能为行政机关提供更为宽阔的信息渠道，增强行政决策的科学性和民主性。因此，应该不断扩大公共决策中听证制度的适用范围，扩大它在整个政策过程中的应用范围。目前的公共听证主要限于价格听证、规划许可听证、环境许可听证，将来可以扩展至公共政策的所有领域和整个过程，不仅包括公共政策的制定，也包括公共政策的实施和评估。例如重大的工程建设决策、重大的人事任免决策、重大市政设施的布局、城乡规划的编制、土地开发的审批等诸多领域，皆可探索听证程序的运用。

（三）建立健全公正的听证程序

听证程序的公正性主要体现为以下几个方面的要求：

1．提高信息披露的广度和深度。公开是参与的基础。如果政府将价格决策过程中的所有资料，包括价格组成、计算方法，影响价格的因素，政府的调查报告等都公开，供公众讨论，进而将公众讨论的内容也公开，即使政府最后并未完全吸纳听证参加人的意见，也会得到公众的理解。要确保信息披露的有效性，还应充实听证参加人的知情权。在听证举行之前，听证参加人有权就听证事项进行调查，有关各方包括听证申请人、价格主管部门以及其他相关部门都应当积极协助，使其能够对听证事项有全方位的了解。除了法律规定听证代表的查阅、复制、摘抄相关文件材料和要求相关各方对特定问题作出解释、说明的权利外，为了实现对消费者群体利益的特殊保护，还应当赋予消费者代表对评估机构的选择权，以确保其对定价方案的合理性作出科学判断。

2．听证参加人遴选机制的优化。听证参加人是听证会的灵魂人物，在某种程度上决定着听证会的效果。尤其是他们的广泛性、代表性、专业性、独立性直接影响听证结果的科学性、真实性和合理性。目前人们质疑最集中的也是听证参加人的选择。听证参加人的选择应当贯彻自愿、公正、公开原则。针对不同利益集团的代表应分别采取不同的遴选方式，建立起一种既能体现组织部门中立性，又能保障听证参加人的广泛性、代表性和独立性，即由各种利益群体和价格主管部门双向互动，共同协商选择听证参加人的机制。这里需要指出的是，听证制度的主要功能在于听取利害关系人和公众就听证事项的意见，听证参加人的选择也应服从于此功能。因此，一方面，应当将人大代表、政协委员、行政机关代表等“政治性代表”从听证参加人类别中删除，因为这些人的意见和诉求可以通过其他正式途径得到表达；另一方面，应当将专家代表从听证参加人类别中删除，因为专家表达的是决策科学性的意见，其意见应当通过专家咨询会或论证会的方式得以呈现，而非在公众和利害关系人表达价值性诉求的听证会中呈现。在听证参加人的遴选方式上，应当采取组织化的推荐与开放式的报名相结合的方式，以保证组织化的利益和非组织化的利益都能得到代表。

3．强化听证过程的质证与辩论。充分的博弈、公开的辩论是达成妥协的重要前提。没有利益相关方代表的“势均力敌”，就没有辩论，也就没有公平和公正。如果缺乏公开的政治辩论，公共政策即使是“一致通过”，也可能隐匿着重大分歧和陷阱，就像众多垄断领域的质次价高，最终必将损害民生的根基，也进而损害垄断集团的长远利益，使民众对垄断企业产品和服务的“购买力”日益衰弱。目前的听证制度更多地强调听证秩序，只给听证参加人有限的陈述时间，没有热火朝天的辩论程序，听证会现场一谈和气。真理越辩越明，没有辩论的听证会，没有意见的交流和对话，没有利益的博弈与妥协，成为听证参加人对听证主持人的单向信息输入。这不利于公共听证的功能发挥。要激活公众和利害关系人的参与激情，必须强化听证过程的质证和辩论，使听证会真正成为一个利益博弈和意见交换的平台，而不只是一场预设结果的政治表演。

4．明确听证报告的公开义务和公共决策的说明理由。政府在听证结束后，应当作出听证报告，并在此报告基础上作出决策。政府应当将听证报告和决策结果一并向社会公开，并对决策依据、决策理由进行充分的说明，其中针对反对意见更应逐一进行解释和说明。这种决策理由说明，既有利于调动公众参与的热情，也有助于公众的理解和支持。目前公共听证的过程基本公开，听证笔录也是公开的，但听证报告的公开还未从制度上确立，公共决策的说明理由也未从制度上普遍确立。这两项制度的欠缺，将严重影响听证结果的实效，影响听证参加人和公众对于听证会的制度预期。

每一次公共听证，作为一个公共事件，对于政府、参与者和公众而言，都是一种民众参与公共治理的练习和学习过程。在这一过程中，我们可以反思公共管制的必要性、公平行政的实现方式、公共信任的维护等公共治理本质问题。通过上述制度矫正，我们有理由期待，公共听证不再是一个让公众受伤的“预设结果的练习”，而成为一个公众与政府理性沟通、真诚对话的制度平台。

注释: [1]关于听证从司法过程引入行政过程的具体历程，可参见何海波：“英国行政法上的听证”，载《中国法学》2006年第4期。

[2]关于私益听证与公共听证的概念界分．可参见李春燕：《中国公共听证研究》．法律出版社2009年版．第42-43页

[3]De Smith, Woolf＆Jowell, Principles of Judicial Review(Sweet＆Maxwell), pp.250-256(1999).[4]Baggs Case [1615] ,11 Co.Rep.93b.[5]R v.University of Cambridge[1723] ,1 Str.557.[6]Cooper Y.Wandsworth Board of Works [1863] ,14 CB 180.[7]在上述案件中，威尔斯法官说：“责令一个人拆除他的房子，就好像对他处以罚金；鉴于工程管理局是惟一有权作出这个决定的机构，它的行为必定是司法性的。”另一名审理此案的法官拜尔斯(Byles)也说：“在我看来，工程管理局的行为不管是司法性的还是行政性的，都是错的。我认为它是司法性的，因为它确认当事人的行为是否违法，又由它来实施制裁，它来救济。”而在Errington v.Minister of Health一案中，上诉法官Maugham强调指出，如果卫生大臣的行为被定性为纯行政性行为时，将不使用自然公正原则。最终法院判决认定，卫生大盗的行为属准司法性行为，违反了自然公正原则。而在Nakkuda All v.Jayaratne一案中，枢密院判决认定，锡兰纺织品总监撤销该经销商许可证的行为不是司法性行为，不适用自然正义原则。在R v.Metropolitan Police Commissioner, ex Parker一案中，法院判决指出，行政领域的程序标准应当完全不同于司法领域中的程序标准，而许可证的授予与撤销完全属于行政事务，公共机关有权不经听证而合法撤销许可证。R v.Metropolitan Police Commissioner,ex Parker[1953],2 A1ER353.[8]警察局长Charles Ridge因涉嫌阴谋妨碍司法公正受到刑事指控。虽然法院最终宣告Ridge无罪，但法官对他的行为予以严厉批评，认定他的行为内在地说明他缺乏诚实、责任心和领导能力。由于这些批评，当地纪律委员会既未告知Ridge准备解雇他的动议，也未举行任何听证，就作出了解雇他的决定，同时，也未告知解雇决定的具体理由。Ridge在向纪律委员会申诉无果后，向法院提出了解雇决定越权的宣告令申请。Ridge Y.Baldwin [1964] , AC 40.[9]R.v.Gaming Board for Great Britain, ex pane Benaimand Khaida [1970],2QB417, at 430.[10]在1958年的Schlagheck v.Winterfeld案件中，俄亥俄州法院指出，规划立法中的公共听证，要求向受到规划影响的人提供出席听证会和陈述其意见的机会。在1949年的Braden v.Munch案件中，伊利诺斯州法院认为，分区规划条例中的公共听证意味着出席听证会并提供证据的权力，以及听取对方当事人提供的证人的陈述和质询该证人的权利。在1957年的Lamb v.Town of East Hampton案件中，纽约州法院认为，公共听证意味着公正和无偏私的听证；所有参加听证会的利害关系人都有机会被听取意见。参见Keith M.Black, Pub-lic Hearings—An Appearance of Fairness,5 Gonz.L.Rev.1969-1960,p.327.[11]国务院2010年公布的《关于加强法治政府建设的意见》第11条“规范行政决策程序”明确提出：完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。

[12]第23条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

[13]第26条：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

[14]第46条：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。

[15]第50条：在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。[16]第60条：镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：„„

（五）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；„„ [17]第14条第3款：规划的组织编制机关应当依法征求专家和公众的意见，可以采取论证会、听证会、座谈会、公示等多种形式，并在报送审批的材料中附意见采纳情况及理由。第50条：城市总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家每五年对总体规划的实施情况进行评估，采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见，形成评估报告，并将评估报告及征求意见情况报送本级人民代表大会常务委员会和原审批机关。第53条：控制性详细规划、修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图在修改过程中，依照法律规定需要征求利害关系人意见的，可以采取听证会、论证会、座谈会、公示等多种方式。

[18]根据《价格法》第23条和有关规范的规定，价格听证的适用范围是涉及关系群众切身利益的三大类价格：公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断性服务价格。听证的要求是“应当”听证，强制性高。

[19]该法第5条规定，实施环境保护行政许可，有下列情形之一的，适用本办法：

（一）按照法律、法规、规章的规定，实施环境保护行政许可应当组织听证的；

（二）实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可，环境保护行政主管部门认为需要听证的；

（三）环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的。第6条规定：除国家规定需要保密的建设项目外，建设本条所列项目的单位，在报批环境影响报告书前，未依法征求有关单位、专家和公众的意见，或者虽然依法征求了有关单位、专家和公众的意见，但存在重大意见分歧的，环境保护行政主管部门在审查或者重新审核建设项目环境影响评价文件之前，可以举行听证会，征求项目所在地有关单位和居民的意见：

（一）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；

（二）可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目。

[20]该条例第13条规定：规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但是，依法需要保密的除外。有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的，规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。规划编制机关应当在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明。

[21]如北京市规划委员会制定的《规划行政许可听证规定》第5条规定的听证适用范围：经办部门依法实施以下规划许可的，应当在报请主管领导研究确定后，组织听证：

（一）规划行政主管部门认为需要听证的涉及公共利益的重大规划许可，或者规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；

（二）利害关系人提出书面申请，规划行政主管部门经研究应当举行听证的事项；

（三）其他法律、法规、规章规定实施规划许可应当听证的事项。如此规定，将规划许可听证的适用权完全交由规划主管部门决定。利害关系人和公众难以对规划许可听证的启动施加有效的影响。[22]该条具体内容如下：经办部门实施本规定第5条的规划许可，应在作出规划许可决定前，告知规划许可申请人和利害关系人有要求听证的权利。听证会组织部门可以委托街道办事处、居民委员会、业主委员会、物业委员会、村民委员会等机构进行听证告知工作，并收集听证申请人报名情况。听证告知可选择在利害关系人能看到的显著位置张贴公告、媒体公告、直接送达、信件邮寄等方式告知。需要告知的内容包括：(1)项目基本情况，总平面图及相关图纸；(2)规划许可申请人、利害关系人享有听证权利；(3)规划许可申请人、利害关系人应当在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请，同时到指定地点进行登记、填写听证申请表格。逾期不提交听证申请的，视为放弃听证权利；(4)听证申请人的报名范围和条件、报名时间、地点和报名方式、听证代表的选择办法等。根据此项规定，我们不难看出，听证告知的内容主要是当事人申请参加听证的相关程序性内容，对于建设项目的相关信息，只有项目基本情况、总平面图和相关图纸。

[23]《政府价格决策听证办法》第24条规定，听证会举行后，听证人应当根据听证笔录制作听证报告。听证报告包括下列内容：

（一）听证会的基本情况；

（二）听证会参加人对定价听证方案的意见；