南京市住房制度改革实施方案

南京市住房制度改革实施方案（精选7篇）

南京市住房制度改革实施方案 篇1

【发布日期】1992-06-14 【生效日期】1992-06-14 【失效日期】 【所属类别】地方法规 【文件来源】中国法院网

南京市住房制度改革实施方案

（1992年6月14日南京市人民政府令第20号）

为贯彻党中央、国务院关于“八五”期间“要积极推进住房制度改革”的指示，根据国务院国发〔1991〕30号《 关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》及江苏省政府苏政发〔1991〕125号《江苏省城镇住房制度改革实施意见》的要求，结合我市实际情况，特制定本方案。

一、一、指导思想

住房制度改革（以下简称房改）是经济体制改革的重要组成部分。其根本目的是缓解居民住房困难，不断改善住房条件，正确引导消费，逐步实现住房商品化，发展房地产业。房改要按照社会主义有计划商品经济的要求，通过转换机制，从改革公房低租金制度着手，将现行的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。住户通过商品交换（买房或租房），取得住房的所有权或使用权，使住房这种特殊商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环，从而逐步过渡到住房商品化和社会化。

二、二、基本原则

（一）坚持国家、集体、个人三者共同负担投资建房的原则。在保持现有建房资金渠道不变的前提下，逐步改变由政府和单位把居民住房包下来的制度，适当增加个人在住房建设投资中的比重，建立政府、单位、个人三结合筹资建房的新机制。

（二）坚持租、售、建并举的原则。形成一个逐步提高租金，推动职工买房、加快资金回收、促进住房建设的良性循环。

（三）坚持机制转换的原则。逐步改变现有资金分配体制，把住房资金从作为积累形式的计划分配变为消费形式的商品交换分配，使目前实际用于职工建房、修房的大量暗贴转化为明贴，并逐步纳入职工工资；将现行的住房作为固定资产投资的计划管理体制转化为住房作为商品生产投资的指导性计划管理体制；在理顺目前围绕住房所发生的各种资金渠道的基础上建立住房基金，逐步形成住房资金的良性循环；开放房地产市场，发展房地产金融和房地产业，建立适应社会主义有计划商品经济要求的新的住房制度和运行机制。

（四）坚持在统一政策下的因地制宜、积极稳妥、分步渐进的原则。既要在房改的目标、基本政策上同国家和省保持一致，又要使房改的具体内容、措施和步骤切合我市实际。要从现实经济状况出发，充分考虑国家、集体和个人的承受能力，采取循环渐进的办法逐步实施。

三、三、奋斗目标

（一）近期目标。“八五”期间，以改变公房低租金、无偿分配为基本点。公房租金标准在房改起步阶段按实际支出的维修费一项计租，“八五”末期，要力争达到三项因素（维修费、管理费、折旧费）租金水平，实现“以租养房”。在保持原有建房资金渠道不变的基础上，通过建立公积金、分房缴定金、买房给优惠，开辟新的资金渠道，建立市、企事业单位、职工个人三级住房基金，加快住房建设。“八五”期间，要建房800万平方米，重点解决危险住房和人均居住面积在4平方米以下的困难户住房问题，使全市人均居住面积达到8平方米，住房成套率达到60～70％。

（二）中期目标。2000年，公房租金标准应达到五项因素（维修费、管理费、折旧费、投资利息和房产税）的成本租金水平，初步实现住房建设资金投入产出的良性循环，“九五”期间，要建房900万平方米，重点解决人均居住面积在6平方米以下的拥挤户住房问题，使全市人均居住面积达到9平方米，住房成套率达到70～80％。发育房地产市场，建立和健全住房资金的融资体系。

（三）长期目标。公房租金标准要达到八项因素（上述五项因素基础上增加土地使用费、保险费和利润）的商品租金水平，使每户有一套舒适的住房。形成房地产市场，完善住房融资体系，完成住房商品机制的转换，实现住房商品化、社会化。

四、四、主要内容

住房制度改革的主要内容是：“建立公积金，提租发补贴，分房缴定金，买房给优惠。”

（一）建立公积金

公积金是一种通过义务性长期储蓄积累，提高职工家庭解决自住住房能力，扩大住宅建设资金的融通，加速住宅建设发展的社会保障机制。

凡在本市工作，具有本市城镇常住户口的在职职工，按月缴存占工资一定比例的公积金，单位按月提供占职工个人工资一定比例的公积金，两者均归职工个人所有。

离退休职工、计划外临时工、在宁的外籍和外方工作人员，单位和个人均不缴存公积金。

职工因各种原因停发工资时，单位和个人均不再缴存公积金。恢复工资关系后，继续缴存公积金。

职工个人缴存和单位提供的公积金存入中国人民建设银行南京市房改信贷部（以下简称建行市房改信贷部），比照活期存款利率计算。

1992年职工个人和所在单位的公积金缴存率分别定为职工月工资的5％，以后随经济发展和职工个人收入的变化，分别进行调整，予以公布。

公积金中职工个人缴存的部分，由职工个人支付；企业提供的部分，在公有住房的折旧费中列支，不足部分，国营企业经财政部门核定、集体企业经税务部门核准，可在成本（费用）中列支；全额预算事业单位提供的部分，按差额比例分别比照全额预算单位和企业开支渠道列支；自收自支事业单位提供的部分，比照企业开支渠道列支；外商投资企业提供的部分，在提取的自营住房折旧费和住房基金中列支。

职工可使用本户成员及其直系亲属积累的公积金购买、自建自住住房，或进行私房翻建和大修。职工离退休或死亡，所结余的公积金本息还给职工或依法由继承人、受遗赠人提取；工作调动或调离本市的，其结余的公积金本息转至调入单位该职工名下继续存储。职工出国定居，其结余的公积金本息，属个人缴存的部分，归还职工本人；属单位提供的部分，留作单位的住房基金。

各单位原则上可有偿使用本单位职工名下结余的公积金进行住宅建设；原有各种渠道用于建造职工住房的资金，仍不能减少。

在征收职工个人收入调节税时，可扣除职工个人缴存的公积金数额；职工提取的公积金本息，免缴个人收入调节税；继承和受遗赠的公积金本息，受益人免缴个人收入调节税。

（二）提租发补贴

改革现行低租金制度，将公房租金逐步提高到商品租金，是推进住房制度改革，实现住房商品化的一项长期目标。

在房改起步阶段，按照“横向统一、纵向微调、提租补贴”的原则，我市房管部门直接管理和系统单位自行管理的公有住房，租金标准一律提高到每平方米使用面积平均月租金0．30元。每处住房的实际租金，按市政府宁政发〔1992〕55号《南京市公有居住房屋租金标准》评定。

对多占住房的，要加收租金。具体办法根据省有关规定，结合我市实际情况，另行制定。对租住提租公房的职工，由所在单位分别按其工资或月离退休费的2．5％一次核定金额，按月随工资发给住房补贴。原来部分职工享受的租住公房补贴相应取消。

对居住集体宿舍和私房的职工，暂不发住房补贴。租住私房职工，过去已发给住房补贴的，全市不作统一规定。

租住提租公房职工因各种原因停发工资时，住房补贴也随之停发。恢复工资关系后，继续发给。

提租后的租金收入专项用于公房维修、管理。

发放的住房补贴，企业随工资渠道列入成本；全额预算行政事业单位列入同级财政预算；差额预算事业单位，按差额比例分别比照全额预算单位和企业开支渠道列支；自收自支事业单位比照企业开支渠道列支。

1937年7月6日及以前参加革命工作享受离休待遇的干部或已故离休干部的配偶，一处住房提租后，新增租金支出与家庭住房补贴相抵，每户每月净增支出一次核定，全额免缴。

1937年7月7日及以后参加革命工作享受离休待遇的干部或已故离休干部的配遇、建国前参加革命工作的退休老工人或已故退休老工人的配偶，一处住房提租后，新增租金支出与家庭住房补贴相抵，每户每月净增支出超过15元以上的部分，给予减免。

民政部门确定的社会救济户和非在职优抚户，提租后，新增租金酌情全额免缴或限额减免。

（三）分房缴定金

分房缴定金，是推进住房有偿分配，建立住房需求自我约束机制，筹集住宅建设资金，加快住宅建设，增加住房供给的一项措施。

凡分配的公有新旧住房，住房必须按规定缴纳定金后才能获得住房使用权，并按月缴纳房租。1992年缴存定金的标准定为每平方米使用面积20～50元，今后随物价指数的变动进行调整。住房缴存的定金归缴存人所有，享有低息，不计复利，5年后一次还本付息。

定金由产权单位专项用于住房建设。

（四）买房给优惠

出售公有住房，筹集建设资金，是缓解住房矛盾，实现住房资金良性循环，建立国家、集体、个人三结合解决住房问题新机制的重要内容。

各单位在分配住房时，应实行先售后租、租售并举的原则。要优先安排房源出售（或出租）给住房困难户，以及作出突出贡献的先进人物、科技人员、知识分子、一线职工。

凡具有本市城镇常住户口，以自住为目的，且符合分房条件的职工，均可向本单位申请购买（除列入不予出售的范围外）新建的（含腾空的）或现已租住的成套公有住房。

职工购买公有住房，在规定的面积标准内以标准价为基价；超过面积标准的，超过部分按市场价计价。在房改起步阶段，新房暂以住房本身的建筑造价为基价；旧房以重置价（上一竣工的同类新建住房本身的建筑造价）乘以成新折扣为基价，两者都按住房所在地段、楼层、朝向等因素增减后计价。

职工以优惠价格购买公房，以户为单位，每户限购一次。一次付清全部购房款的，可减收房价的20％。也可分期付款，首期付款不得低于购房款的30％，在此基础上每多付10％，减收房价2．5％，剩余部分可向建行市房改信贷部申请低息贷款，由购房人按月还本付息。还款年限新房15年以内，旧房10年以内。贷款利率根据还款期限长短确定。

职工以优惠价格购买的公房，拥有部分产权，原产权单位为共有产权者。购买人享有永久使用权和合法继承权，但不得转让、出租、赠与或改变用途。购房人付清全部房款并住满5年后可以出售，原产权单位有优先购买权。出售的收入，购房人只能分得原购房款所占平均综合造价比例的部分，剩余的部分归原产权单位所有，列入住房基金。

产权单位以优惠价格出售新房，免征固定资产投资方向调节税，暂免征营业税；旧房暂免征营业税。售房筹集的住房基金，暂免征国家预算调节基金和能源交通重点建设基金。购房人免征城镇土地使用税、房产税和一次性契税。

企业以优惠价格出售公房，对尚存的产权，可继续提取折旧费和大修理基金。

五、五、加强房改工作领导

住房制度改革是一切长期的社会系统工程，它涉及千家万户的切身利益，各级政府和各单位领导要高度重视、切实加强对房改工作的领导。市政府决定：

（一）成立具有综合协调功能的常设机构－南京市住房制度改革办公室（以下简称市房改办），在市政府和市住房制度改革领导小组领导下，负责房改的日常工作。

各区、县和各大中型企业也要成立房改领导小组及其办公室。各部委办局应确定有关部门分管和指定专人负责房改的日常工作。

（二）成立南京市住房基金管理中心，与市房改办合署办公，负责统一归集、管理、监督和使用全市住房基金。

（三）建立市、企事业单位、职工个人三级住房基金。在立足现有资金转化的基础上，把围绕住房生产、经营、消费所发生的资金集中起来，使之合理化、固定化和规范化。

三级住房基金的归集、存贷等金融业务，委托建行市房改信贷部办理，实行单独核算、自主经营、自负盈亏、自求平衡、就地完税的原则。经办的住房基金存款免缴存款准备金；政策性住房信贷的金融业务收入，暂免征营业税；取得的利润，暂免征所得税。

六、六、附则

本方案实施中，原来已推行的商品房、侨汇房售购以及集资建房、住宅合作社、住房储蓄等行之有效的办法，仍应继续积极推广，并结合本方案实施。

实施房改方案，要紧紧围绕“解危”、“解困”，重点解决危险住房和人均居住面积在2～4平方米的居住困难户的住房问题。无论在资金使用、计划安排、组织建房、分配或出售住房各方面均应优先落实。

与本方案配套的《南京市公积金管理办法》、《南京市公房提租和补贴实施办法》、《南京市分房缴定金暂行办法》、《南京市优惠出售公有住房暂行规定》、《南京市住房基金管理办法》、《南京市住房基金金融管理暂行办法》、《南京市住房制度改革中有关财税管理的暂行规定》、《南京市缴存公积金和发放住房补贴若干具体问题的暂行规定》等项措施，和方案同步实施。

本方案先在十个区范围内施行。

根据国务院国发〔1991〕30号文件第八条规定，国家、部和江苏省属及外地在宁单位，均按本方案实施。

根据国务院房改领导小组房改字〔1991〕3号文件和中央军委〔1992〕1号文件规定，驻宁部队企业化工厂的住房制度改革按本方案实施。军队人员租住地方公房的，按地方房改方案规定的租金标准交租；地方人员租住军产房的，按军队房改方案规定的租金标准交租。

根据国务院房改领导小组房改字〔1992〕6号文件规定，铁道部部属在宁独立事业单位（院校、科研院所）按本方案执行。铁路分局可单独制定房改实施方案。交叉住房的部分，按本方案执行。

本方案由市住房制度改革办公室负责解释。

南京市住房制度改革实施方案 篇2

1我军现行住房补贴制度存在的不足

1.1资金空挂影响保障效率

由于受军费投入的限制, 军人住房补贴制度自实施之日起, 实行挂账运转和计划兑现相结合的特殊管理模式。从个人住房资金账户挂账的情况来看, 目前只能重点保障军队退役人员, 广大现役军人的住房补贴采用“挂账运转”的方式, 只见数字不见钱, 这样虽可以缓冲国家和军队支付住房资金的压力, 但从个人角度看, 住房资金账户如同个人在银行开设的银行账户一样, 记入住房资金账户的住房补贴也属于个人财产, 在不计利息情况下挂账运转, 无形中造成了资金的贬值, 对军人的利益造成了一定损害。以一名2005年12月转业的正营职干部为例, 如果该干部2006年回到某沿海城市安置, 可领取住房补贴12万元, 而当时该城市商品住宅平均价格为5000元/平方米, 可以购买24平方米住宅, 到2012年, 由于房价大幅上涨, 平均价格达10000元/平方米, 此时这24平方米住宅价值为24万元, 如果这名干部2012年转业回到该城市安置, 所能领取的住房补贴虽然可达20万元, 但只能购买20平方米住宅, 经济损失达4万元。

1.2住房补贴标准待提高

在确立住房补贴计提标准时, 军队基准房价全部按1999年省会城市或计划单列市的经济适用房价格计算, 采取了就高不就低的原则, 确定出当初的基准房价为2300元/平方米, 补贴系数也是以此为基础算出的。1999年以来, 由于我国经济发展驶入快车道, 各地的商品房价格大幅上涨, 据国家统计局最近公布的数据, 全国70个大中城市绝大多数房价呈现出持续快速上涨的态势, 地方政府公布的经济适用住房基准价格也已进行了多次调整。这些城市, 无论是商品房还是经济适用房, 价格都已远远超过10年前的水平, 有的城市商品房价格甚至翻了几番。如图1所示, 笔者以自己所在城市为例, 列出近十年房价变化的走势图, 可以清晰的看到, 商品房平均价格几乎每年都是以超过10%的速度增长的, 反观军队, 住房补贴的计提标准仍停留在十几年前的水平上。可见, 军队住房补贴的计提标准, 已经与如今的房价现实严重不符, 难以有效满足军人对住房消费的实际需求, 急需提高。

1.3地区补贴制度不够合理

现行军人住房补贴包括基本补贴和地区补贴两部分, 地区补贴是给高房价地区购房人员的住房消费补助, 是平衡购房者支付能力的调节系数, 总部规定了驻北京、上海、天津等11个大中城市的军官和士官可以享受住房地区补贴。对于这些地区的驻军人员而言, 住房消费的经济负担重, 相应的享受一些地区补贴是合理的, 但在保障高房价地区人员能够支付相对较高住房价格的同时, 实际上又造成了一种新的制度不公。原因在于, 住在这些大中城市的军人已经部分享受了当地社会经济发展带来的好处, 家属就业、子女上学等各种条件相对优越, 而驻其他地区尤其是驻艰苦边远地区的军人, 由于驻地社会经济文化欠发达, 军人家属就业困难, 又难以享受地区住房补贴, 基本上仅能依靠军人个人的住房补贴, 但是其住房补贴却没有规定的驻11个大中城市的军人多。以一名副团职干部为例, 在北京安置可以多享受约7.5万元的地区补贴, 比其他地区多出近75%, 究其原因仅仅是在北京安置, 这事实上是对不享受地区补贴人员的一种地域性歧视和对艰苦边远地区军人所做出贡献的不尊重, 是一种明显的不公。

2住房补贴制度改革思路与建议

2.1逐步取消住房资金空挂管理模式

鉴于住房资金空挂的许多危害和当前国内经济高速发展, 中央财政收入快速增长等因素, 军队应抓紧协调中央财政逐步兑现军队住房补贴空挂的资金, 并分步骤、有条件地允许现役军人支取住房资金。在国家财力允许的情况下, 应优先兑现以下几类人员的住房补贴:一是移交政府安置自理住房的离退休干部 (手续未办齐也未腾退军产住房) 。这类人员戎马一生, 年龄大, 职务高, 理应及时兑现他们的住房补贴。对于这类干部, 在房源落实, 产权已明确的情况下, 应迅速落实其个人账户中的经费用于其自理住房。二是服役年限20年以上且准备在部队长期工作下去的军人。这类人员在部队工作时间较长, 贡献较大, 家庭负担较重, 迫切需要拥有一套属于自己的住房。借鉴外军的做法和经验, 凡工作年限在15年以上的军人基本上都能拥有一套私房, 理应支付他们的住房补贴用于购房, 解除他们的后顾之忧。三是长期驻守艰苦边远地区的干部士官。这是因为, 一来虽然艰苦边远地区房价低廉, 但是他们大多不愿意在当地安家落户, 都迫切想在内地购房安家, 况且有些边远地区根本无商品房可住;二来考虑到艰苦边远地区条件苛刻、环境恶劣, 理应从经济上给予一定的补偿。

此外, 鉴于目前地区补贴存在的不公平现象, 建议为常年驻守艰苦边远地区的军人建立艰苦边远地区住房津贴, 以此纠正地区补贴的错误导向和避免部队苦乐不均的现象, 体现国家对艰苦边远地区军人的关心和照顾。国家应当在短时间内尽快弥补军队住房的挂账资金, 待资金全部到位后一次性发放给剩余的符合享受条件的个人, 在全部发给个人以前, 应当根据市场利率对资金计提利息, 并根据国内年通货膨胀率予以保值。待住房补贴的资金全部兑现完毕后, 住房补贴就按月随工资发放到个人, 彻底让空挂成为历史。

2.2建立住房补贴定期增长机制

住房补贴定期增长机制是指为使住房补贴标准随着国家经济发展、住房价格和个人生活水平的提高而提高的一种增长机制。住房补贴的定期增长机制应包括以下几方面内容:

首先是军人工资待遇定期增长。现行住房补贴制度与军人个人待遇直接挂钩, 军人基本工资是计算住房补贴的基数, 因此, 建立住房补贴定期增长机制要求军人工资待遇具备相应的定期增长机制, 要随着国民经济增长和生活费用价格指数的变动, 适时调整军队各类人员的工资标准。要建立军人定期增资机制, 使军人工资收入随人民生活水平和物价上涨水平而提高, 保证军人享受到国家经济发展的成果。

其次是增长的依据。住房补贴的定期增长从目前情况看, 尚不能完全依靠工资的增长而实现自然增长, 因为工资增长与住房补贴增长的依据有所不同。住房补贴的增长应依据三个因素, 一是经济发展带来的住房价格增长, 这也是目前军人住房补贴定期增长的主要依据。二是通货膨胀造成的货币贬值, 为抵消通货膨胀给军人住房补贴带来的损失, 应依据国家有关部门发布的通货膨胀率对住房补贴进行调整。三是生活水平提高所带来的住房标准上升, 住房面积的增加和住房质量的提高都会造成军人住房消费增多, 这也是住房补贴定期增长的依据之一。

最后还要考虑住房补贴系数的动态调整。补贴系数就是住房补贴占基本工资的比例, 如果国内住房价格与其他商品价格涨幅基本一致, 住房补贴就会与工资增长一致, 补贴系数可以固定。但是, 由于国内居民消费价格指数在制定时各种商品所占的权重不透明, 且依“国际惯例”, 房价上涨幅度并未列入其中, 有时房价上涨了几倍, 居民消费价格指数上涨却不大, 依据这种物价指数而调整的基本工资数显然不能体现住房价格的变化。因此, 住房补贴系数必须依据住房价格指数而对其进行动态调整, 从而使军人享受的实际住房补贴与现实房价保持一致。

2.3提升管理人员素质, 运用现代化管理手段

住房资金虽然在军费中所占比例较小, 但却关乎每个军人的切身利益, 是不容忽视的一部分。而且, 随着军队住房制度改革的逐步完善, 住房补贴作为住房资金的“大头”, 相应落实到每个军人身上的住房补贴也会越来越多, 所以对其进行有效的管理, 使住房补贴这部分军费达到效益最大化, 就需要大批业务素质强的管理人员进行管理。可以从以下两方面做出尝试:

一是定期组织住房资金管理知识培训, 提高军队住房管理人员素质。我军各单位现有的住房资金管理人员, 大多是财务部门的助理员, 分管住房业务, 专职管理住房的助理员很少, 对于大多数管理人员来说, 住房资金的管理方式和相关法规可能略知一二, 但精通的实属少数。为此, 建议总部和各大单位定期组织本单位分管住房的领导和助理员进行集中学习, 以达到交流管理经验, 丰富管理知识, 提升管理技能的目的。

从住房制度改革到住房保障 篇3

关键词：住房制度；制度改革；住房保障

中国住房制度改革已经历了32年，大致经历了“住房商品化——住房市场化——住房分配货币化”等阶段，市场化程度较高，是所有经济领域改革较为成功的。但也存在着市场化过度、政府缺位、住宅产业政策不稳定，住房保障制度建设滞后等不容忽视的问题。应当反思我国住房制度改革，重构住房体系，从以“居者拥有其屋”目标调整到“住有所居”的目标上来，制定中长期房地产业发展规划和住房保障规划，政府从经济政策入手引导普通商品住房的发展，有效发挥市场在住房配置中的主导性作用；同时，应强化政府在保障住房体系中的主导作用，确立以公平价值为取向的住房保障制度，完善住房保障体系，改革现行的经济适用房政策，积极发展多渠道多方式供应保障性住房，扩大廉租房的保障范围，大力发展公共租赁住房，使所有公民“住有所居”目标得以实现。

一、我国住房制度改革历程

随着我国社会经济水平的不断提高与人口的迅速增加，进一步加剧了我国住房问题，使得传统的住房制度已经不能够满足现行社会的发展需求，因此，实现我国住房制度改革已是必然趋势。自二十一世70年代末截止至今，我国住房制度改革先后步入三个阶段。

1.住房商品化阶段

住房商品化阶段是我国住房制度的初次改革，该阶段起于1979年止于1990年，其主要是以提租和出售公房为突破口，以解决住房短缺问题为基本目标。住房商品化阶段下，重点针对于公房租金调整，一方面是所有房屋均按成本租金计租；另一方面是将住房消费纳入工资，彻底实现住房商品化。此次住房制度改革虽一定程度上满足了部分人的住房需求，但其未从根本上解决住房短缺矛盾。

2.住房制度改革在全国逐步推开并深化阶段

住房市场化是我国住房制度改革的第二阶段，该阶段起于1991年至于1997年，其主要是以“租、售、建并举”为手段，推进市场化改革。为响应住房制度的改革，上海和深圳等城市先后实施了“提租给补贴、买房给优惠以及各种购房优惠政策”，推动在全国范围内开始建立住房基金或住房公积金，实行“租、售、建并举，以提租促售房”的房改举措，以此，推进我国住房市场化的发展。

3.实行住房分配货币化并逐步建立住房保障制度体系阶段

住房分配货币化是我国住房制度改革的第三阶段，该阶段起于1998年止于2007年，其主要是以取消住房实物分配，实行住房市场化和社会化。1998年，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，该文献进一步确定了我国住房制度改革的目标和基本方向，其内容包括：一是打破住房实物分配，实行住房分配货币化；二是健全和完善以经济适用住房为主的住房供应体系；三是完善我国住房交易市场，强化公有住房改革。以上内容有效推进了我国住房由传统住房体制逐渐向住房投资、分配、消费的社会化和市场化转变。

二、我国住房保障的性质和原则

1.我国住房保障的性质

(1)部分福利性。住房保障是政府部门为救助弱势群体所实施一系列机制，因此，福利性是其核心特征。总结来说，其部分福利性特征主要表现在三个方面：一是由以往的向全体社会人员提供福利转变为仅向中低收入阶层群体提供福利；二是对于能够有能力解决住房问题的全体，其享受福利待遇越低；三是加大对中低收入阶层的福利力度，即住房补贴、经济适用房、廉租房等。

(2)广泛覆盖性。住房保障是在全社会范围内开展，并非只针对于某一地域，因此，其具有广泛覆盖性特征。在市场经济环境下，部分群体有足够的能力解决自身住房问题，所以，我国在住房制度改革时应进一步缩小住房保障范围，即明确规定：住房保障机制仅覆盖于无力自行解决住房的中低收入困难的居民。

2.我国住房保障的基本原则

(1)制度化原则。完善的相应制度体系是保障民生问题的基础。就住房保障问题而言，我国只有建立起相应的住房保障制度体系，中低收入阶层居民的住房问题才能够得到有效的保障。同时，我国还需要构建起健全的监督机制和问责制度，为住房保障机制的顺利开展营造一个良好的环境。

(2)人性化原则。住房保障机制的人性化原则主要体现在三个方面：一是尊重被资助人的尊严和人格。其应将其住房资助视为社会给予的温暖，切勿将其视为自上而下的施舍。二是尊重被资助人的选择权。对于政府提供的公共福利品，应赋予被资助人充足的选择权，使其能够感受到政府给予的人性化服务；三是注意保护被资助人的发展权。住房保障作为一种社会救济或救助，其直接关系到被资助人日后生活的稳定，资助过程中应切实规避被资助人对资助形成依赖，积极鼓励其能够自主发展，为理想而奋斗。

(3)公平优先原则。住房保障机制的公平优先原则主要体现在三个方面：一是供给过程的公平。即在对每一个贫困居民进行住房保障时，应保证其程序的公开、公正以及透明，自觉接受社会公众的监督；二是供给机制的公平。即针对于中低收入阶层群体的住房保障经费均来源于财政，其供给并非全面通过市场机制的等价交换实现；三是供给取向的公平。即政府部门在实施社会住房保障时应始终树立公益性意识，尊重社会公众的集体意愿。

三、我国住房制度改革到住房保障的演变

我国住房制度改革到住房保障的演变，其供给形式表现为:住房合作建房、经济适用房、廉租房以及限价商品房等。

1.合作建房

对于住房合作社来说，其主要具有三种产权方式：一是由住宅合作社出资建设，其产权归住宅合作社所有；二是由个人出资建设，其产权归出资人所有；三是由住宅合作社和个人共同出资建设，其产权归住宅合作社和个人共同所有。针对于住房合作社，我国政府部门具有明确的规定：该住宅不得向社会出租、出售，一旦住戶不需要该住宅时应归还住宅合作社，由住宅合作社支配和管理。注：对于个人出资建设的住宅，住宅合作社应给与一定的补给。

2.经济适用房

经济适用房是城镇住房供应体系渠道之一，其主要针对于离退休职工、教师以及住房困难户。经济适用房是由政府部门或政府部门与开发商共同出资建设，并以成本价出售给离退休职工、教师中的住房困难户。经济适用房政策的出台在社会范围内引起了极大的轰动，很大程度上缓解了我国离退休职工、教师中的住房困难户的合租房问题，维护了我国社会的和谐稳定。

3.廉租房

廉租房是由政府出资建设，将其房屋租赁给中低收入阶层群体，其所收取租赁资金远远少于普通住房的租赁资金。继1998年起，国务院相继颁布了多项关于廉租房的政策法规，其中在《城市最低收入家庭廉租住房管理办法》进一步加大对中低收入阶层群体的住房保障，包括租赁住房补贴、实物配租以及租金核减，以此，最大限度上减轻中低收入阶层群体的住房负担。

四、建立统一协调的住房市场调控机制

基于我国房地产企业起步比较晚，目前，尚未构建起统一协调的住房市场调控机制，因此，不利于实现我国住房市场的可持续发展，故而，应采取有效措施力求构建起统一协调的房地产市场调控机制，具体措施包括以下几个方面：

1.进一步完善房地产预售制度。房产预售制度是房地产企业的一次创新与完善，该制度为推进我国房地产业的发展起着非常重要的作用，现阶段，我国房地产制度尚未成熟，其运用过程中还存在着诸多的漏洞，因此，房地产企业应不断完善房地产预售制度，严格预售条件，切实充分发挥房地产预售制度应有的职能。

2.不断加大租赁市场培育力度。租赁是解决居民住房问题第二选择，近年来，我国租赁市场得到了突飞猛进的发展，当前社会下，租赁的重要性越来越显著，而社会中绝大部分居民尚未能够认识到租赁的重要性，他们过分执着于购房，给予自身带来了巨大的经济压力和思想压力，因此，这就需要政府部门不断加大租赁市场培育力度，首先要彻底打破传统思想观念的束缚，加强居民树立购买与租赁并购的二元化消费观念；其次是政府不断加大对租赁市场的建设，营造良好的政策环境，进一步推进我国租赁市场的发展；最后是积极开辟保障性房源，切实充分发挥我国住房租赁保障功能。

参考文献:

[1]国务院发展研究中心课题组,张玉台,刘世锦,贡森,张文魁,陈昌盛:突出五项保障 保民生扩内需[J].发展研究, 2010,(10).

[2]白 雪:住房制度建设与改革的国际经验和启示[J].北方经贸,2010,(07) .

[3]刘润秋 曾祥凤.住房保障制度的目标及实现路径[J].经济纵横, 2011,(02).

[4]周阳敏:基于包容性社会治理的保障房建设与管理研究——国外的经验教训及其对中国的启示[J]. 河南社会科学, 2011,(04).

南京市住房制度改革实施方案 篇4

【发布文号】甬政办发〔2009〕271号 【发布日期】2009-11-23 【生效日期】2009-11-23 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】宁波市

关于加强农村住房制度改革和住房集中改建用地管理的实施意见

(甬政办发〔2009〕271号)

各县（市）区人民政府，市政府有关部门、有关单位：

为加快城乡统筹发展，改善农民生产生活条件，切实加强耕地保护和节约集约用地，根据省委、省政府《关于加快农村住房改造建设的若干意见》（浙委〔2009〕56号）、《浙江省人民政府办公厅关于切实做好城乡建设用地增减挂钩工作的通知》（浙政办发〔2009〕121号）和市委、市政府《关于推进农村住房制度改革和住房集中改建的意见》（甬党〔2009〕7号）精神，经市政府同意，现就加强农村住房制度改革和住房集中改建(以下简称农村住房两改)用地管理工作提出如下实施意见，请认真贯彻执行。

一、明确农村住房两改用地的基本原则和要求

农村住房两改用地要符合土地利用总体规划，符合城市规划和镇村建设规划，顺应工业化、城市化发展要求，坚持因地制宜、科学规划、规范管理、节约集约原则。通过对旧村庄改造、农村居民住房的集中建设和宅基地置换城镇住房等途径，鼓励村民放弃宅基地申请或退宅还耕，原则上不再采取单

一、分散的农村宅基地分配方式，促进农村居住点相对集中，村民向城镇集聚，改变农村建设用地粗放利用状况，提高农村建设用地利用效率。在新一轮土地利用总体规划实施中，结合“农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩”政策，大力开展农村建设用地复垦，积极盘活和充分利用农村建设用地资源，为农村住房两改工作有序推进提供有力保障。

二、科学规划布局，合理保障两改用地

加强农村住房建设的规划和计划管理。充分利用新一轮土地利用总体规划修编的契机，按照建设中心村、撤并自然村、整治空心村的原则要求，充分考虑农村经济社会和村镇建设的用地需求，合理确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模，预留必要的村庄建设空间。在年度土地利用计划管理中，确保将市切块下达新增建设用地总量的10%以上（含增减挂钩指标和周转指标）用于农村住房建设。对当前不符合现行土地利用总体规划的旧村整体改造项目，在新一轮规划批准实施前，可根据《关于加强社会主义新农村建设试点用地管理的若干意见》（甬政办发〔2006〕150号）文件精神，在确保基本农田数量不减少、质量不降低、耕地有增加且封闭运行的原则下，逐级申报新农村建设试点项目，并在新一轮土地利用总体规划的空间布局中予以落实。

三、规范供地方式，加强转让管理

农村住房两改用地，应根据不同的用地区域、不同的用地主体确定不同的用地性质和供地方式。实施农村住房制度改革后的居住区用地在城镇规划区内，可以国有建设用地使用权供地。其中以政府部门或事业单位作为用地主体的，可以划拨方式供地，经批准可补办出让手续后转为国有出让；以企业、村社团体或个人为用地主体的，应以招标、拍卖或挂牌出让方式供地。以招标、拍卖或挂牌方式出让的，出让文件中应明确住宅套型、销售价格、销售对象、配套用房处置等。农民集中居住区用地在城镇规划区外的，建设用地使用权原则上以集体使用方式供地；其中按城镇住宅小区标准建设多层或高层的，也可以参照城镇规划区内国有建设用地使用权供地。

在确保自身住房的前提下，建设用地使用权为国有出让的，可办理完全产权的房产所有权证和建设用地使用权证，允许上市交易；建设用地使用权为国有划拨的，可办理房产所有权证和国有划拨建设用地使用权证，允许在补缴土地出让金后，有条件地上市交易。建设用地使用权为集体使用方式的，可办理房产所有权证和集体建设用地使用权证，允许出租，但不得转让（法律法规和政策规定允许转让的除外）。对可上市交易的商品性住房实行动态监管制度，规定自身住房必须按人均25平方米以上（以套为单位）作为基本生活住房，一定期限内不准交易，具体由各县（市）区人民政府明确并监管。

四、转变用地观念，提高节约集约用地水平

农村住房两改用地，要切实做到保护耕地、节约集约利用土地。在城镇规划区内，应按照城镇住宅小区建设标准建造多层、小高层或高层公寓式住宅，积极利用地上和地下空间资源。在城镇规划区外，要尽可能向多层发展，积极盘活农村存量建设用地，充分利用原有建设用地、废弃地。要严格执行《宁波市宅基地管理办法》（宁波市人民政府令第93号）、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》，坚持农村宅基地“一户一宅”的政策规定。要依法合理确定宅基地换城镇住房的建筑面积标准，符合宅基地换城镇住房的村民，换取的城镇规划区内的城镇住宅，原则上户均建筑面积不得超过250平方米或人均建筑面积不超过60平方米。各地可结合本地实际，确定具体建筑面积标准。

五、加强政策引导，加大建设用地复垦力度

充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，进一步加大政策支持力度，大力推进农村建设用地复垦，确保新一轮土地利用总体规划期内，全市10.67万亩的“增减挂钩”任务顺利完成。对农村建设用地复垦，在省政府按复核认定的复垦新增耕地面积给予实施资金补助的基础上，其余复垦资金由市和各县（市）区、开发区（园区）按一定比例承担。农村建设用地复垦产生的新增耕地归村集体所有。产生的农村建设用地复垦指标，首先用于农村住房两改和配套设施建设，剩余指标实行有偿调剂，用于拓展城镇建设用地空间。复垦项目在本文件下发后批准立项的，其指标有偿调剂价格每亩不低于30万元。指标调剂所产生的收益，用于复垦项目、农村住房两改及配套设施建设。“增减挂钩”具体操作办法由市国土资源局另行制定。

六、加强土地登记信息化建设，严格村民住宅管理

结合第二次全国土地调查工作，全面推进农村居民点数字地籍调查，查清每一宗宅基地的位置、权属、界址、面积和利用状况等，依法妥善处理各类问题，逐步推进农村宅基地登记发证工作。抓紧完善地籍信息管理系统，建立健全农村宅基地和农村住房两改信息档案，完善勘测调查流程，强化信息化测绘和数据采集，保持地籍数据实时更新维护，确保地籍数据库现势性和准确性，并努力实现与农村房产信息系统的互通共享。结合土地登记规范化建设,加强宅基地和农村住房两改后村民住宅登记发证资料的管理，保证村民住宅登记档案资料的完整和准确，防止和避免发生新的历史遗留问题。

七、加强组织领导，积极推进农村住房两改工作

农村住房两改工作意义重大，涉及面广，政策性强，各地要切实加强组织领导，统筹协调各项工作，深入广泛宣传发动，充分调动广大干部群众的积极性、创造性，积极营造良好的社会氛围。国土资源、农办、建设、规划等政府职能部门要努力改进服务方式，按照“提前介入、搞好协调、加强指导、加快报批”的原则要求，进一步简化办事程序，提高办事效率，为顺利推进农村住房两改工作提供有力保障。

二○○九年十一月二十三日

南京市住房制度改革实施方案 篇5

【发布文号】甘政办发〔2004〕139号 【发布日期】2004-12-09 【生效日期】2004-12-09 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】甘肃省

甘肃省人民政府办公厅关于省政府驻外办事处住房制度改革的实施意见

(甘政办发〔2004〕139号)

省政府各驻外办事处：

现将《关于省政府驻外办事处住房制度改革的实施意见》印发给你们，请结合实际，认真贯彻，并抓紧制定各自的住房制度改革方案。各办事处的住房制度改革方案报省政府办公厅审批后组织实施。

二○○四年十二月九日

关于省政府驻外办事处住房制度改革的实施意见

根据《甘肃省进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设实施方案》(甘政发〔1998〕72号)、《关于开展职工住房情况清查工作的通知》(省委办发〔1999〕49号)、《甘肃省省级行政事业单位职工住房补贴发放管理办法》(甘政发〔2002〕72号)，以及《甘肃省人民政府驻外办事处管理暂行规定》(甘政办发〔2004〕126号)精神，为了避免国有资产流失，保障职工切身利益，规范办事处住房管理工作，结合办事处实际情况，现就办事处住房制度改革工作提出如下实施意见：

一、积极开展住房清查工作

(一)范围和对象。住房清查(以下简称“清房”)的范围是办事处由省政府办公厅直管、职工(包括离退休人员，下同)配偶单位和办事处自管的所有公有住房；清房的对象是办事处的职工及其配偶。

(二)工作原则。一是严格执行住房控制面积标准的原则。二是坚持双向申报的原则。职工所属办事处和产权单位同时填报有关资料，并将两种资料进行对照，防止漏报漏清。三是坚持自查从宽，被查从严的原则。四是“谁的人谁管，谁的房谁清”的原则。

(三)住房控制面积标准和住房补贴面积标准。职工及其配偶住房控制面积标准按建筑面积计算，一般干部、职工为60―70平方米，科级和中级职称职工为70―90平方米，县(处)级和副教授级高级职称职工为90―120平方米，地级和正教授级高级职称职工为120―150平方米。住房控制面积标准下限为住房补贴面积标准，住房控制面积标准上限为清房和售房标准。

(四)有关规定。住房面积的计量、住房控制面积标准的具体施用等，严格执行《中共甘肃省委办公厅甘肃省人民政府办公厅关于开展职工住房情况清查工作的通知》(省委办发〔1999〕49号)附件中“清房原则”部分11条(见附件1)和《甘肃省清房领导小组关于印发〈清房中几个具体问题处理意见〉的通知》(甘清房办〔1999〕10号)的有关规定(见附件2)。

(五)登记办法。清房工作采取个人申报登记，单位自查核实，群众监督，上级检查验收的办法。每个职工及其配偶，都要填报《办事处职工住房情况登记表》。《办事处职工住房情况登记表》必须经主管单位房管、纪检部门审查，主要领导签字(2000年清房时已填报的职工，这次不再填报，经单位审查无误后列入清房资料)。

(六)工作步骤。清房工作分5个阶段：

1、学习动员阶段。办事处召开全体职工动员大会，学习有关文件，了解政策，统一认识，组织安排清房工作。

2、自查清查阶段。职工及其配偶填报《办事处职工住房情况登记表》，办事处填写《办事处职工住房情况汇总表》，建立职工及其配偶住房档案。

3、检查验收阶段。由省政府办公厅房改工作领导小组派员检查办事处的清查情况，审查汇总后，将清查情况报省政府办公厅房改工作领导小组。领导小组对各办事处的清房工作认真验收，对遗留的特殊、疑难问题集中调查取证，研究提出意见，妥善处理。

二、出售公有住房

根据住房改革有关政策规定，本着积极稳妥，老房老办法，新房新制度的原则，组织实施办事处公有住房的出售工作。

(一)售房对象。办事处职工及其配偶，除已参加了省内或驻地房改的外，均可购买一处现本人居住的住房。未参加清房的，不能参加房改。

(二)售房范围。办事处由省政府办公厅直管和办事处自管的所有公有住房，除有以下几种情况之一者不得出售外，其它不论新旧，均可出售。

1、产权未得到确认的住房；

2、两户以上共用不便分割的住房；

3、办事处确认不能出售的住房。

对不属于售房范围，但已售出的公房应收回产权，过户到办事处，由职工租赁居住，并按月缴纳租金。

办事处自行购置的住房，未经房改，产权证已办在个人名下的，按本人住房控制面积标准和1998年的售房价格，个人一次性补缴房款。

(三)售房价格与产权界定。售房价格按属地化管理的规定(含各项优惠政策)，统一执行1998年的售房价格。超标准购买多余的面积，按市场价格缴纳购房款；超标准租住多余的面积，按租住面积缴纳租金。

售出的住房必须到当地房改部门进行产权界定和办理产权过户手续。售房款由办事处统一管理，专户存储。

(四)售出公房的维修与管理。整栋住宅楼房屋使用权属于办事处的，住宅楼的共有部位和共用设施、设备，由办事处负责维修；住宅分户门以内的自用部位和自用设备的维修，由住户承担维修费用；零星购置的，由房屋使用权单位(物业公司)负责维修。维修资金从售房款中提取的维修基金产生的利息中解决，不足部分由办事处自筹解决。

三、发放住房补贴

(一)住房补贴发放对象。

1、职工及其配偶，均未按房改政策购买过公有住房(含集资房、安居房和解困房)，也未租住公有住房的人员；

2、职工及其配偶，虽按房改政策规定购买了公有住房或租住公有住房，但住房面积未达到控制面积标准下限的人员； 3、1998年12月1日以后新参加工作的在编人员。

(二)住房补贴标准。

各办事处参照当地住房补贴标准执行。

(三)住房补贴的资金来源。

1、公有住房售房收入扣除房屋共用部位设施、设备维修基金后的余额；

2、公有住房租金收入；

3、各办事处自筹资金。

(四)住房补贴的审批和发放。

1、符合发放条件的职工向办事处提出申请，按规定填写申请表，由办事处汇总审核后，报省政府办公厅审批。

2、住房补贴的发放由职工所在办事处依现任和离退休时的职务实行按月发放和一次性发放相结合的办法。工龄在25年(含25年)以上的一次性发放；工龄不足25年的，在25年内，逐月按标准发放。

3、办事处建立职工住房补贴发放档案和个人明细账，统一管理，不得随意支取。职工购房、调离、在职期间去世和离退休时，按规定程序支取。

4、办事处向职工发放住房补贴，必须用本单位售房和租金收入发放，不足部分由办事处自筹。

四、全面推行住房公积金制度

根据《住房公积金管理条例》(国务院2002年3月24日第350号令)和《甘肃省人民政府办公厅印发省建设厅关于贯彻国务院〈住房公积金管理条例〉实施意见的通知》(甘政办发〔2001〕76号)规定，按照“个人存储、单位资助、专户储存、统一管理、专项使用”的原则，对职工统一实行住房公积金制度。

(一)公积金的缴纳。个人缴纳上一年12月份工资总额的5％，单位相应资助5％，总计10％；有条件的单位，个人缴纳上一年12月工资总额的7％，单位相应资助10％，总计17％。随着职工工资总额的变动，每年个人缴纳和单位资助的公积金比例也要作动态调整。办事处个人缴纳和单位资助的住房公积金比例，必须报省政府办公厅审批后执行。办事处职工住房公积金的单位资助部分，省财政纳入预算安排补助一部分，不足的由办事处自筹解决。

(二)公积金的使用。住房公积金只能用于支付职工购买房屋、自建自住住房、房屋大修及内部装修的费用。职工购房、工作调动、在职期间去世和离退休时，按规定的程序支取，一次结清本息。

五、切实加强组织领导

为了搞好办事处的房改工作，省政府办公厅成立办事处房改工作领导小组，省政府副秘书长、办公厅主任陈克恭任组长，办公厅副主任张国荣、纪检组长张正锋任副组长，监察室、联络处、人事处、房产处、机关事务管理处负责同志为成员。联络处负责组织协调工作。办事处成立相应的工作小组，具体负责本办事处的房改工作。

各办事处房改方案，经办事处会议初审，报省政府办公厅审批后组织实施，力争2005年8月底结束房改工作。

附件：

1、中共甘肃省委办公厅甘肃省人民政府办公厅关于开展职工住房情况清查工作的通知

2、甘肃省清房领导小组关于印发《清房中几个具体问题处理意见》的通知

3、办事处职工清房汇总表

4、产权单位住房租售情况登记表

5、办事处职工住房情况汇总表

6、办事处职工住房情况登记表

7、办事处清房工作检查验收表附件

改革开放后住房制度 篇6

改革开放三十年是我国城市快速发展的三十年，也是城市土地制度不断优化和调整的三十年。文章回顾了三十年来城市土地制度改革的历程，分析了城市土地使用制度从有偿使用的试点探索到招拍挂市场化土地出让模式的推广和完善过程，透视了城市土地宏观调控从行政手段到经济手段的转换路径，研究了土地制度改革过程中土地收益分配关系的演进逻辑，同时也检讨了现有城市土地制度存在的问题并对未来城市土地制度改革的方向进行了展望。关键词：城市经济，土地经济，制度改革

改革开放三十年是我国城市快速发展的三十年，也是城市土地制度不断优化和调整的三十年。对城市土地制度改革历程的回顾和分析将有助于理解我国城市土地制度改革的逻辑，也有助于理解土地制度与城市发展的相互关系，更有助于对未来城市发展的预期和土地制度改革方向的展望。

一、我国城市土地使用制度改革

改革开放以前的计划经济时期，我国城市土地使用长期实施无偿划拨方式。无偿、无期限、无流动性是这一土地制度的基本特征。随着以市场化为导向的经济体制改革和对外开放，城市土地使用制度也开始了以市场化为导向的改革，其历程大致可以分为以下几个阶段。

（一）城市土地有偿使用酝酿试点阶段

城市土地有偿使用的最早探索来自对中外合营企业场地使用的规定。1980年7月，国务院《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》提出：“中外合营企业用地，不论新征土地，还是利用原有企业场地，都应计收场地使用费。”

随着体制改革的起步，土地有偿使用收费制度在一些改革前沿地区开始探索。1982年深圳特区正式开征城市土地使用费，1984年辽宁抚顺市把土地分为四个等级进行全面开征土地使用费的试点工作，同年广州市对部分土地开征土地使用费。

随后，土地有偿出让和转让试点工作也逐步展开。深圳特区率先进行了土地有偿出让和转让的试点。1987年9月，深圳市以协议方式将一块住宅用地以总价108.24万元出让给中航进出口公司深圳工贸中心，这次出让协议揭开了我国城市土地使用制度实质性改革的序幕，开启了我国城市土地使用制度改革的先河。1988年，福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了这方面的试点。

（二）城市土地有偿使用制度立法和推广阶段

在改革试点基础上，各地也先后开展了土地有偿使用和转让的法制化探索。1987年11月，上海市率先颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，规定了城市土地使用权出让的方式、程序和条件及土地出让金的标准。同年12月广东省通过了《深圳特区土地管理条例》，对特区土地有偿出让作出规定，随后厦门和天津也公布了类似的办法或规定。

地方性法规探索呼唤全国性法规出台。1988年，全国人大通过宪法修正案，删除《宪法》中不得出租土地的规定，改为“土地的使用权可以依照法律的规定转止”，这为土地使用制度改革的全面展开和深入发展扫清了障碍，并促使了几项重要的法律法规的制定和颁发。在土地使用税费方面，1988年，国务院颁布《城市土地使用税暂行条例》，正式在全国范围内征收土地使用税；1993年，国务院颁布《土地增值税暂行条例》，对转让土地收益征收增值税。在土地使用权获得程序方面。1990年，国务院颁布《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、种植及划拨等作出明确规定。1994年，通过《城市房地产管理法》，对土地使用权出让和转让作了法律规定。至此，城市土地使用制度的改革进一步走上法制化轨道。

（三）城市土地有偿使用制度的完善阶段

由于早期的土地出让方式随意性较大，土地出让程序不规范，为土地投机提供了条件，导致各地盲目圈地和开发，扰乱了土地市场的正常发展，这促使土地有偿使用制度不断完善。首先，土地有偿使用程序不断完善。2001年国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》明确指出，商业性房地产开发和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上用地意向者的，须依法以招标、拍卖方式提供。自此，经营性国有土地招标拍卖供地作为一种市场配置方式被正式确立。2006年8月，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。2007年《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》也被重新修订。至此，几乎全部城市建设用地出让均确立招标拍卖挂牌出让方式，国有土地有偿出让程序得以完善。

其次，土地使用税费征收也得到不断调整。为了适应各地发展的需要，体现经济发展对土地要素的稀缺需求，2006年12月，国务院修改《城市土地使用税暂行条例》，较大幅度提高了城市土地使用税，并且对土地使用税征收层级作了重新划分。2007年12月，国务院修订《耕地占用税暂行条例》，耕地占用税税额标准上浮4倍左右，同时外资企业也被纳入耕地占用税纳税范围。

二、城市土地调控政策演变

城市土地有偿使用后，随着城市化进程的快速推进和经济的快速增长，土地增值效应明显，这导致了以转售后保值增值为目的的投机性土地需求膨胀，哄抬地价，扰乱正常土地市场，进而造成土地利用效率下降、经济过热，影响经济可持续发展。为了遏制投机性土地需求，国家自1990年开始对土地供给实施一系列土地宏观调控政策，从调控政策演变特点看，大致分为两个阶段。

（一）以加强土地使用管理为目标的调控

土地有偿使用制度全面推广后，由于制度不完善，1993年前后不少地区就开始出现“土地开发热”、“开发区热”，这导致了国家以加强土地使用管理为目标的第一轮土地调控。首先，对土地开发、转让、交易的增值收益进行了规范。国务院于1993年颁布《土地增值税暂行条例》，财政部于1995年颁布《土地增值税暂行条例实施细则》，对土地增值收益和开发收益征收四级超率累进税率的土地增值税。

其次，实施了以行政干预为手段的供给调控。国家土地管理局于1995年发布《关于全面清理非农业建设闲置土地的通知》，对1992年以来闲置用地进行清理；国务院于1997年发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求严格用地审批，严格控制城市和农村建设用地规模。

（二）以平稳宏观经济为目标的土地调控

自2002年以来，我国又迎来了新一轮经济增长和土地需求增长的高潮，针对土地交易投机的再次抬升，出于对经济过热的担心，国家确立以平稳宏观经济为，目的的土地调控目标。本轮调控有几方面政策特点演变值得关注。

1.土地调控对象由开发区用地转为全部土地市场，调控首先从开发区用地领域开始。2003年7月，国务院办公厅先后发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，提出“一律暂停审批新设立和扩建各类开发区”。同年11月国务院发出《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》，加大治理整顿力度，调控由开发区建设用地向整个土地市场延伸。2004年3月，国土资源部和监察部联合发文，要求全面推行招拍挂出让制度，并在该年8月31日前对历史遗留问题进行处理（即影响深远的“8.31大限”）。同年4月国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，实施“三个暂停”，实质上暂停了半年农地转用审批。

2.房地产开发用地调控由早期的土地资产管理转向供应量和供应结构。2001年国务院发

布《关于加强国有土地资产管理的通知》，2003年国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，以国有土地资产增值为目的，国家确立了对房地产开发用地（相对于工业用地）采取从紧的政策模式，这使得房地产开发用地和用地需求相对于快速的就业城市化出现供不应求，导致2003下丰年以后全国性的房价过快增长和增长预期。面对过快的房价增长，国家房地产用地调控于2005年被迫转型。2005-2006年国务院办公厅先后转发。《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》、《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》两个文件，要求各地“适时调整土地供应结构、供应方式及供应时间”、“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应”。

3.土地调控手段由行政手段为主转为经济手段和法律手段为主。2006年上半年以前的几份建设用地相关的文件都是从土地和建设主管部门入手对土地供应进行调控，土地调控手段也主要是要求各级主管部门对土地审批和清理进行控制。由于巨大地方利益的存在，中央政府的调控目标在地方政府执行过程中被大打折扣，为了更有效地实施宏观调控目标，2006年下半年国家宏观土地调控逐步转换为经济手段和法律手段调控为主。该年8月国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，修订《城市土地使用税条例》和《招标拍卖挂牌出让国有建没用地使用权规定》，全部土地纳入招拍挂出让程序，建设用地有偿使用费标准也大幅度提高，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，税费等经济调控手段的重要性突出。

三、城市土地收益分配关系调整

城市土地使用制度改革是土地市场各参与主体的利益博弈，也是土地收益分配关系的调整。

（一）中央与地方土地收益分配关系调整

出让制确立伊始，中央政府就确定了其与地方在土地有偿使用收益按比例分成的办法，1989年财政部《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》规定，城市政府留下出让金的68%，将32%上缴中央政府。但地方出于利益考虑在土地出让过程中采取多种措施规避出让收益上缴。如以“实物地租”取代补偿土地出让金和采取有偿“划拨”方式导致土地有偿出让制推行停滞不前；或者以扩大各种地方收费（如配套费、开发费、管理费等）压低出让金水平，使中央政府无从所获或所获甚少。这导致1992年财政部对土地出让收益分配比例的调整，即“土地出让金总额的5%上缴中央财政”，基本上平息了地方政府对土地有偿出让征管制度的抵制，地方政府成为城市土地出让收益分成的主体，中央和地方之间利益分配暂时达成均衡。

随着土地出让收益分成向地方倾斜，土地出让收益也逐渐成为城市地方政府的主要财政收入来源，这大大改变了地方政府在土地出让过程中的行为模式，逐渐由土地有偿出让抵制者转变为土地有偿出让推动者。为追求更高的出让收益，一些城市地方政府出现短期化行为，导致城市新增建设用地出让失控，再次打破了中央与地方利益平衡，导致了中央与地方收益分配关系不得不再次调整。1998年新修订《土地管理法》55条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%Z缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，专项用于耕地开发。

1998年《土地管理法》的土地有偿使用收益分成比例再次分割城市地方政府的土地收益，这使“以租代征”、“以费代金”现象再次在各城市土地出让过程中滋生，特别是在工业用地出让过程中，零地价、低地价现象屡见不鲜，这迫使中央对土地收益分配关系再次调整。2006年《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，全部土地纳入招拍挂出让程序，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度；同年12月国务院办公厅发出《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对土地有偿出让收益作出严格的收支管理规定，土地出让收支实行彻底的“收支两条线”，在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。

（二）国家征地过程中政府、企业与失地农民收益分配关系调整

城市土地有偿使用制度实施之初，国家就对新增城市建设用地征用过程中的失地农民利益给予了关注。1986年《土地管理法》规定：“征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。”、“安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍”。1998年修订的《土地管理法》对补偿安置补助费标准均作出了较大幅度提高，土地补偿费由前三年平均产值的三至六倍提高到六至十倍，安置补助费由前三年平均产值的二至三倍提高到四至六倍。

由于征地过程中不断出现损害失地农民利益的现象，激起失地农民强烈的反抗，特别是2003年以后失地农民上访事件剧增，引起了中央相关部门高度重视。2004年国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》要求：完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，加强对征地实施过程监管。2006年8月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，被征地农民的社会保障纳入征地补偿安置费用。同年12月，国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》进一步规定，建立对被征地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度，改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。

四、启示与展望

回顾过去，三十年城市土地制度改革带给我们诸多思索和启示。

1.城市土地制度改革与中国其他经济领域体制改革一样，实践了一条渐进式改革的路径，土地制度的每一次重大改革均是在前期试点和探索基础上不断完善的，每一次经济形势调整必然推动一次较大规模的土地制度演进。因此，随着我国社会主义市场经济新形势、新问题的涌现，城市土地制度改革还将继续推进。

2.城市土地制度中的利益分配关系是制度改革的核心。几乎每一次土地制度的重大调整均是对土地相关利益分配严重倾斜的纠偏，还原城市土地制度各层次的委托代理关系、确立激励约束相容的利益分配关系是城市土地制度改革成功的关键。

3.土地是城市工商业生产的最重要生产要素之一，也因此成为国家宏观经济调控的重要参数，但从土地调控的实践看，行政手段存在多方面的市场扭曲效应，经济手段和法律手段将成为土地调控的最重要形式。

展望未来，现有的城市土地制度还有不少问题需要进一步改革和完善。

1.尽管城市土地制度改革近三十年，但城乡之间土地使用市场转换仍然被农地转化行政审批手段人为分割，农村建设用地不能有效流动，城市建设用地供给也与市场严重脱节，既造成了土地使用市场的低效率，也为农地转化审批供给提供了“黑市交易”的腐败温床。如何利用市场化导向的经济手段规范农地转化、衔接城乡土地市场将是我国土地市场制度改革能否有效突破的关键。

2.我国地域辽阔、人口众多，跨区域城市化是城市化的主要表现形式，必然形成城乡建设用地供需结构的区际差异，城市化迁入地区城市建设用地将快速增长，而城市化迁出地区在一定时期以后农村建设用地将逐步退出，建立一套既保证迁入地区用地需求又保证迁出地区农地整理的区际协调机制，是我国健康城市化的必然选择。

南京市住房制度改革实施方案 篇7

一、住房公积金缴存

住房公积金缴存是指负有缴存义务的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体均须按规定到住房公积金管理中心, 为所属在职职工办理住房公积金开户登记手续, 按时足额缴存住房公积金的行为。职工个人缴存部分和所在单位为职工缴存的部分均属职工个人的一种长期住房储金, 属于职工个人所有。要强调所有单位都应给职工交缴公积金, 单位为职工办理公积金缴存登记是其应尽的法定义务。

及时足额缴纳住房公积金, 对企业或单位会带来如下好处:

第一, 增强企业员工的凝聚力。企业员工在工作时期, 通过企业缴纳相应的住房公积金, 可以在很大程度上降低个人购置房屋的负担, 减小员工的生活压力, 这样员工就能够以更加充沛的精力投入工作, 在自身的岗位上为企业创造更多价值, 提高整体员工的凝聚力和向心力。

第二, 增加员工忠诚度, 稳定职工队伍。从当前具体的情况来看, 并不是所有的单位或企业都给员工缴纳住房公积金, 因此, 给员工缴纳住房公积金的企业, 对员工的吸引力就会大大提高, 增加员工忠诚度, 稳定职工队伍, 减小员工的流动, 降低企业的人力资源培训成本。

第三, 丰富企业文化内容。合理完善的员工福利是企业文化的重要内容, 企业文化凝聚着企业精神和员工的职业道德素养。企业通过给员工缴纳住房公积金, 可以激发员工的爱岗敬业精神, 不断丰富企业文化的精神内涵, 增强员工对企业长远发展的信心。

第四, 对于个人来说, 最主要的作用在于降低个人的购房压力。员工使用住房公积金贷款购房, 可以比商业银行贷款省去不少利息。总的来说, 企业给员工及时足额的缴纳住房公积金, 是当前住房制度改革的重要内容之一, 在一定程度上规范了整个社会住房保障体系, 是整体住房制度进步和完善的重要体现, 也是企业员工福利提高的重要途径。

从另一方面看, 如果企业不及时给职工缴交公积金, 会起到和上述相反的效果。具体来讲, 从企业发展的宏观角度分析, 企业没有按照国家规定的相关政策法规给员工缴纳住房公积金, 是一种违规违法行为, 与当前住房制度改革的方向和目标相悖, 有损企业的形象和声誉, 不利于企业引进优秀人才, 对于企业的长远发展是不利的。从微观的角度分析, 主要是对员工个人层面造成不利影响, 缴存公积金是支取和贷款的前提和平台, 员工所在企业不能缴纳住房公积金, 员工在购置房屋时, 其经济负担就会加大, 只能全款购房或利用商业贷款。

二、住房公积金的支取和贷款

整体上讲, 住房公积金在实际生活中, 如果可以更加顺畅的支取和贷款, 对于企业和个人都是有益的, 从宏观层面看, 住房公积金不能总是沉淀在账户上, 它要进入流通领域, 在符合相关准则标准的前提下, 应当鼓励员工使用住房公积金贷款购房, 这样不仅可以使得公积金发挥作用, 还可以提高员工的购买力, 推动房地产市场的发展。从微观层面看, 住房公积金是对员工个人的一种福利, 是国家在住房领域为员工考虑的一种策略。国家住房制度的改革, 基于微观层面的重要原因, 就是要降低个人的购房负担, 是在员工个人医疗保险, 社会养老保险等之外的住房补助。住房公积金最基本的特性是强制性、社会性和互助性, 这三个特性有着内在的关联。强制性的对象指对在职职工及其所在单位的缴存, 互助的成员也是所有缴存住房公积金的职工, 体现了住房公积金制度的优越性和现实意义。公积金制度体系促进了社会的稳定, 经济的发展。而且较快的积累了住房建设基金, 并投入到国家住房建设中, 同时向资金短缺的职工发放住房贷款, 以及规划各地区廉租住房, 使资金流向良性循环。

三、新形势下提高住房公积金管理水平的建议

(一) 拓宽渠道, 提高住房公积金的使用效能

新形势下, 住房制度的改革, 在住房公积金使用范围上, 要进一步扩大, 以更加多元化的发挥住房公积金的功能。考虑到企业员工的自身利益, 减少资金的沉淀成本, 应当拓展更加丰富的资金使用流通渠道, 结合不同城市住房公积金管理的实际情况, 可以适当的逐步调整关于住房公积金提取的一些限制条款, 这样可以降低中低收入职工的住房消费压力, 对于当前下行的房地产市场来说, 也需要这样的刺激和政策支持。在住房公积金的贷款种类上, 相关金融部门还需要丰富贷款产品, 简化贷款审批流程, 提高住房公积金贷款业务的办理效率, 切实维护中低收入者的利益。

(二) 完善财务会计法律机制, 加强外部监督

对于管理中心中出现的违法行为与现象, 相关部门必须建立并完善财务监管法律机制, 实现有法可依, 且能够全面贯彻落实与实施, 特别是要注意典型案例惩罚力度的加强, 从而让有关工作人员切实了解到违法行为的严重性。此外, 政府有关部门应定期对管理中心进行检查或审计, 从而有效提升监管的水平, 避免或控制违法违规现象的出现。

(三) 实行全面预算管理, 提升财务管理水平

现阶段住房公积金全面预算管理具体表现在:编制总预算、目标明确之后, 构成分业务、部门以及级别的预算, 实现住房公积金的量化管理。在进行预算时, 必须对预算结果与实际核算结果进行差异性分析, 从而明确调控的对策, 对住房公积金的财务管理加以有效的干预, 从而确保其在正确的方向上展开预算管理工作。此外, 对预算管理的结果加以有效的分析、归纳、总结以及评价, 制定有效的奖惩制度, 从而保证预算管理能够实现正常、有序、可持续发展。

(四) 健全住房公积金管理中心的内部控制

住房公积金管理中心应当建立完善的内部控制制度, 对于重大事项应该实行集体讨论, 然后制定出科学合理的制度;注意关键性岗位的设置, 确保岗位的平衡;注重内部审计的定期核查, 以便有效提高财务管理的水平, 降低住房公积金营运的风险。同时, 还必须注意决策机构住房公积金管理委员会决策公示制度的健全与完善, 以便促使决策的民主化、科学化。另外, 还必须强化职工的法律意识。住房公积金管理中心应当定期开展培训活动, 使职工的业务素质和专业知识不断提升。

(五) 逐步推进资产证券化, 拓展住房公积金的增值渠道

根据权威数据统计, 2012年底中国的银行信贷总额为63万亿元人民币左右, 其中消费信贷为10.4万亿元, 房贷占到了8万亿元。比较一下美国目前的30年固定房屋贷款利率为4.0%, 而10年美国国债收益率为2.4%, 两者利差仅为1.6%。证券化产品层面有着持续现金收入, 和长期支出要求的机构投资者, 比如保险基金、养老基金、社保基金、住房公积金。由于其资金成本低, 对信用风险的要求却很高, 标准化的房贷抵押债券应该可以满足其回报率的要求。因此, 从这个角度看, 未来住房公积金可以提高资产证券化的比率, 在保证满足员工住房贷款需求的基础上, 实现一定程度的增值收益。

参考文献