政府和社会资本

政府和社会资本（精选8篇）

政府和社会资本篇1

规范创新严控风险深化改革

2017-07-22 财政部政府和社会资本合作中心

政府和社会资本篇2

随着我国经济的发展, 新型城镇化建设的推进, 城镇基础设施建设成为关键一环, 由此产生出大量的资金需求。但是, 可用于基础设施的地方政府年度可支配财政收入极其有限。目前, 我国地方政府债务的主要组成包括:中央代发地方债、上级财政借款、信托、政策性银行贷款、其他借款和地方政府融资平台融资。其中, 中央代发债券、上级借款等方式筹措资金大约占地方政府债务的50%, 而通过融资平台筹措资金形成的地方政府债务大约也占到50%。根据2013年国家审计署公布的审计数据显示, 截至2013年6月底, 全国地方政府债务合计30.27497万亿元。地方政府负有偿还责任的债务108, 859.17亿元。其中, 南京、成都、广州、合肥、昆明、长沙等9个城市的负债率超过100%。地方政府债务已经成为影响经济稳定的不利因素。

另一方面, 改革开放以来, 中国以市场经济为取向的改革, 创造了大量社会财富、集聚了大量的社会资本。由于实业投资方面的市场准入障碍, 社会投资转化为实业投资的比重较小, 其创富能力也难以乐观。所以, 大部分社会资本只能进入房地产、地下钱庄、古玩等热钱领域, 成为经济发展的不稳定因素。

政府与社会资本合作方式 (PPP模式) 可以很好的利用社会资本来满足城市基础设施建设资金短缺的问题, 同时也为社会资本找到稳定的投资渠道。2014年国家出台《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 (国发[2014]60号) 和《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 (发改投资[2014]2724号) 文件, 明确提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式, 参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”, 同时提出了具体的政府和社会资本合作的指导意见, 为政府和社会资本合作提供了政策上的支持。

二、当前政府和社会资本合作 (PPP) 模式存在的问题

从20世纪90年代中期开始, 我国一些地方政府就开始了尝试在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入社会资本投资, 并在2003年前后在全国掀起了公私合作的浪潮。随着PPP模式的推广, 也出现了一系列的问题。

(一) 政府在PPP项目中占主导地位。

目前, 在我国的城市基础设施建设运营过程中, 由于公共产品的特殊性使得社会资本难以进入, 政府在整个项目中同时身兼投资者、运营者和监督者三重身份, 很容易在具体工作中产生混淆。政府的职能混淆为社会公共事业的发展带来很多不利。

(二) 在基础设施建设中存在低效和寻租问题。

由于政府自身的运行以及向公众提供公共产品存在交易成本, 且政府系统缺乏明确的绩效评估体系, 因此在基础设施建设过程中, 常会出现“政府失灵”的现象, 公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。

(三) PPP模式是一个完整的融资模式, 专业性较强。

PPP模式的组织形式非常复杂, 同时还要经过较长的项目筛选、评估过程和漫长的合同谈判过程, 它还要做到利益和风险的合理分担, 事后的有效监督。它广泛采用项目特许经营权的方式, 进行结构融资, 这都需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。

三、推行PPP模式几点建议

为了更好地发挥PPP模式的作用, 我国正在积极扩大PPP模式的应用范围, 希望在多领域推广应用PPP模式以解决基础设施资金短缺和社会资本投资渠道不畅的问题。根据PPP发展的现状, 现提出以下几点建议:

(一) 转变政府职能, 建立协调推进机制。

为更好地推进政府和社会资本合作, 建议各地方政府对PPP项目全程实行“联审制”。由市政府牵头发改、城建、财政、土地、规划、环保、质监、住房、安监、消防支队等部门成立PPP项目联审小组, 联审小组负责PPP项目的审查。联审小组定期召开联席会议, 同时建立由各咨询中介机构组成的专家咨询组。联审小组通过召开联席会议, 并根据专家和各部门意见最终确定各阶段方案。“联审制”的建立, 将便于各部门在同一问题上的沟通协调, 有利于PPP项目的顺利推进。

(二) 建立项目全程公开、公示制度。

积极发挥我国各地现有的公共资源交易平台的作用, 对具有可行性且建设条件成熟的公私合作项目全部进入市公共资源交易平台, 进行项目信息公开, 并进行各阶段公开招投标。同时, 将整个项目从合作方的选择到项目建设过程再到项目竣工后运营的全程信息对社会公开, 使PPP项目更加公开、透明, 便于社会监督, 减少“权力寻租”。

(三) 加强专业中介机构培育和人才培养。

为更好地推进PPP模式在基础设施领域的应用, 需要着重与高校和科研院所合作培育工程管理方面的专业服务机构和懂经济、法律、财务、合同管理、专业技术等各方面的复合型项目管理人才。培育专业中介机构和复合型人才将更专业、高效地推进PPP项目。

(四) 积极推进投融资方式创新。

清华大学教授王守清曾说:“国家上PPP应用比较成熟的国家里, 公共产品采用的比例仅占15%~25%”, PPP模式也并不适用于所有公共产品, 仅仅依靠PPP不可能完全解决基础设施资金短缺的问题。地方政府债务纳入预算管理后, 主要的融资渠道还是发行地方政府债券等, PPP作为一种辅助的投融资方式。所以, 我们在规范地方政府债务的基础上, 除了充分发挥PPP的作用外, 还要同时加大投融资方式创新的力度。

摘要：随着新型城镇化建设的推进, 城镇基础设施建设产生出大量的资金需求;另一方面, 我国存在着大量的社会资本却缺乏可靠的投资渠道。2014年, 国家出台《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确提出“推广使用政府与社会资本合作 (PPP) 模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式, 参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。PPP模式可以很好的解决部分基础设施建设的资金问题, 同时帮助社会资本找到可靠盈利的投资渠道。本文根据PPP模式发展中普遍存在的问题, 提出在石家庄市推广PPP模式几点建议。

关键词：政府和社会资本合作,问题,建议

参考文献

[1]周龙.PPP模式在公共基础设施建设中的应用[J].河南师范大学学报, 2010.3.

[2]袁志学.浅析我国应用PPP模式的现状及存在问题[J].时代经贸, 2012.6.

政府和社会资本篇3

黑龙江省高度重视PPP工作，多次组织召开专题会议，研究部署PPP相关工作，明确提出要加强组织领导、健全工作机制，省政府办公厅下发了《关于建立黑龙江省推进政府和社会资本合作（PPP）联席会议制度的通知》（黑政办发〔2015〕30号），正式建立PPP联席会议制度，明确了主要职责、组成人员、工作机构、部门分工和工作规则。

为鼓励和规范PPP发展，落实国家推广政府和社会资本合作要求，满足市县发改部门政策需求，省发展改革委起草制定了《黑龙江省发展和改革委关于推广运用政府和社会资本合作（PPP项目）的意见》（黑发改投资〔2015〕285号），进一步明确了PPP的意义、PPP的原则、PPP的适用范围和模式、PPP项目实施流程、加强PPP的组织领导和政策保障等方面内容。

为加快推动PPP项目建设，全省建立了统一的PPP项目库，并对项目实行动态管理。目前，全省PPP项目库储备项目271个，总投资1454亿元。其中，交通设施领域29个项目，投资462.7亿元；市政设施领域113个项目，投资356.7亿元；水利领域13个项目，投资140.2亿元；公共服务领域100个项目，投资473亿元；生态领域3个项目，投资13亿元；农业领域9个项目，投资4.7亿元；其他领域4个项目，投资3.3亿元。

全省PPP项目库中已有18个项目被纳入国家发展改革委PPP推广项目库，总投资694亿元，涵盖水利、交通、市政设施和公共服务等领域。其中，穆棱市奋斗水库项目被列为国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点项目，并研究制定了项目吸引社会资本参与建设运营的实施方案，已报国家发展改革委、财政部和水利部。此外，为吸引社会资本参与项目建设，省发展改革委还向社会推出了41个市政、交通和养老等领域项目，分别在东北网和黑龙江日报上发布。

2014年以来，全省以经营性项目为突破口，集中进行了一批PPP项目实际操作。开展了三批集中供热新增热源投资主体公开招标工作，共有23个项目确定了投资主体，总投资220亿元，目前11个项目已开工建设，完成投资15.5亿元。组织开展了两批35万千瓦光伏电站建设规模招标工作，28家企业的34个项目中标，总投资34亿元。组织开展了三批9个标段14宗矿权的矿产资源与工业深加工一体化项目招标工作。组织开展了2015年50万千瓦风电建设规模投资主体招标工作，7家企业的10个项目单元中标，总投资40亿元。

黑龙江省方正、龙江、宁安等三个县（市）被确定为全国深化县城基础设施投融资体制改革试点，2015年国家给予了5000万元中央预算内资金，用于方正县污水处理二期工程、寧安市净水厂升级改造等2个PPP项目建设。

政府和社会资本篇4

财政部发展改革委人民银行

为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力，现就改革创新公共服务供给机制，大力推广政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，提出以下意见：

一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义

政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

（一）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

（三）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

二、总体要求

（四）指导思想。贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，借鉴国际成熟经验，立足国内实际情况，改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

（五）基本原则。

依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。

重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

积极稳妥。鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

（六）发展目标。立足于加强和改善公共服务，形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。

三、构建保障政府和社会资本合作模式持续健康发展的制度体系

（七）明确项目实施的管理框架。建立健全制度规范体系，实施全生命周期管理，保证项目实施质量。进一步完善操作指南，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，明确操作要求，指导社会资本参与实施。制定合同指南，推动共性问题处理方式标准化。制定分行业、分领域的标准化合同文本，提高合同编制效率和谈判效率。按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等要求，建立完善管理细则，规范选择合作伙伴的程序和方法，维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。

（八）健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

（九）建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起政府和社会资本合作项目，社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。

（十）完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。

（十一）完善法律法规体系。推进相关立法，填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题，明确政府出资的法律依据和出资性质，规范政府和社会资本的责权利关系，明确政府相关部门的监督管理责任，为政府和社会资本合作模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。鼓励有条件的地方立足当地实际，依据立法法相关规定，出台地方性法规或规章，进一步有针对性地规范政府和社会资本合作模式的运用。

四、规范推进政府和社会资本合作项目实施

（十二）广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

（十三）化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

（十四）提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。

（十五）择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴。依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理，保证采购过程公平、公正、公开。

（十六）合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。

（十七）增强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合，不断加强管理和创新，提升运营效率，在实现经济价值的同时，履行好企业社会责任，严格按照约定保质保量提供服务，维护公众利益；要积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展；要不断提升运营实力和管理经验，增强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务，促进项目增效升级。

（十八）保障公共服务持续有效。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。

五、政策保障

（十九）简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

（二十）多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

（二十一）完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

（二十二）做好金融服务。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。

六、组织实施

（二十三）加强组织领导。国务院各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强对地方推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实；可根据本地区实际情况，建立工作协调机制，推动政府和社会资本合作项目落地实施。

（二十四）加强人才培养。大力培养专业人才，加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度，开展业务人员培训，建设一支高素质的专业人才队伍。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要，进一步整合专门力量，承担政府和社会资本合作模式推广职责，提高专业水平和能力。

（二十五）搭建信息平台。地方各级人民政府要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，建立统一信息发布平台，及时向社会公开项目实施情况等相关信息，确保项目实施公开透明、有序推进。

政府和社会资本篇5

站项目建议书

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。

项目建议书大纲

一、公交首末站项目概况

（一）、公交首末站项目名称

（二）、公交首末站项目规模

二、公交首末站项目必要性

（一）、公交首末站项目现状及预测

（二）、公交首末站项目必要性

三、公交首末站项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、公交首末站项目进度安排

四、公交首末站项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、公交首末站项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

政府和社会资本篇6

财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

开展PPP项目财政承受能力论证有利于规范PPP项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

1、财政能力论证的政策依据：根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号文）、国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013年96号文）等法律、法规、规章和规范性文件。

2、财政能力论证的方法论依据：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。

3、财政能力论证的目的：通过对XXPPP支持基金覆盖的项目包清晰识别、测算政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估在基金范围内的项目实施对当前和今后财政收支平衡状况的影响，评估PPP项目的财政责任支出预算对财政的承受能力，规范PPP项目的各项财政支出管理，有序推进项目的投资管理，防范和控制财政风险。

PPP项目财政承受能力论证工作流程图

报告目录

第一章财政承受能力论证概述

一、财政承受能力论证释义

二、财政承受能力论证目的

三、财政承受能力论证内容

（一）主要参与方

（二）论证对象

（三）论证范围

（四）论证基准日

四、财政可承受能力论证依据

（一）国务院政策文件

（二）财政部政策文件

（三）发改委政策文件

五、财政承受能力论证工作流程

第二章康养产业发展项目概况

一、康养产业发展项目背景

二、康养产业发展项目基本情况

（一）康养产业发展项目名称

（二）实施机构

（三）授权主体

（四）康养产业发展项目产品和服务

三、康养产业发展项目经济技术指标

（一）康养产业发展项目选址

（二）康养产业发展项目建设内容、规模及投资

（三）康养产业发展项目实施进度安排

1、建设期

2、特许经营期

（四）康养产业发展项目资本金比例及资金来源

第三章康养产业发展项目运作方式

一、康养产业发展项目建设运营模式

二、康养产业发展项目公司股权情况

三、授权及合作期限

（一）授权

（二）合作期限

四、风险分配框架

五、社会投资人投资回报模式

（一）可用性付费（二)运营服务费

（三）政府对项目的支出责任

（1）政府对康养产业发展项目的资本金支出责任（2）运营期付费责任（3）政府支付方式

六、价格调整机制

第四章康养产业发展项目风险及财政承受能力影响因素

一、康养产业发展项目存在的风险与合作过程中产生的问题

（一）风险的定义

（二）政府购买服务项目风险的特点

1、风险的多样性

2、风险的偶然性

3、风险的阶段性

4、风险的渐进性

二、财政承受能力影响因素

（一）国内外经济金融环境

（二）财政内部因素

1、财源结构不合理是形成地方财政风险的经济因素

2、不合理的财税体制

3、债务负担日益沉重是财政风险不断累积的直接因素

4、地方财政过度扩张有可能加剧地方财政风险

第五章财政支出责任的识别和测算

一、财政支出责任识别

（一）股权投资支出责任

（二）运营期支出责任

（三）风险承担支出责任

（四）配套投入支出责任

二、财政支出责任测算

第六章财政承受能力评估

一、财政支出能力评估

（一）2012-2016年XX市XX区财政收支情况

（二）XX市XX区未来财政一般预算支出预测

（三）康养产业发展PPP项目实施对财政支出的影响

二、行业和领域均衡性评估

三、财政承受能力评估结论

第七章信息披露

附图、附表：

图

1、财政承受能力论证工作流程图图

2、康养产业发展项目目标段范围图

3、康养产业发展项目实施模式示意图表

1、康养产业发展项目风险分配基本框架表

2、政府各年付费规模表

3、财政对本项目的支出责任

表4、2012-2016年XX市XX区财政总收入表5、2012-2016年XX市XX区财政一般预算支出表6、2016-2045 年XX市XX区财政一般预算支出预测表

政府和社会资本篇7

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅 (局) , 财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处, 新疆生产建设兵团财务局:

根据《预算法》、《政府采购法》及其实施条例、《企业国有资产法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》 (国办发[2015]42号) , 为加强政府和社会资本合作项目财政管理, 规范财政部门履职行为, 保障合作各方合法权益, 现印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》。请遵照执行。

财政部

2016年9月24日

附件:政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法

第一章总则

第一条为加强政府和社会资本合作 (简称PPP) 项目财政管理, 明确财政部门在PPP项目全生命周期内的工作要求, 规范财政部门履职行为, 保障合作各方合法权益, 根据《预算法》、《政府采购法》、《企业国有资产法》等法律法规, 制定本办法。

第二条本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。

第三条各级财政部门应当会同相关部门, 统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP项目合作, 切实履行项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责, 保证项目全生命周期规范实施、高效运营。

第二章项目识别论证

第四条各级财政部门应当加强与行业主管部门的协同配合, 共同做好项目前期的识别论证工作。

政府发起PPP项目的, 应当由行业主管部门提出项目建议, 由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案, 提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。

社会资本发起PPP项目的, 应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书, 经行业主管部门审核同意后, 由社会资本编制项目实施方案, 由县级以上人民政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。

第五条新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。

项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等内容。

第六条项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构, 编制项目物有所值评价报告。受托专家或第三方专业机构应独立、客观、科学地进行项目评价、论证, 并对报告内容负责。

第七条各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的, 项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。

第八条经审核通过物有所值评价的项目, 由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告, 统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任, 并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后, 出具财政承受能力论证报告审核意见。

第九条各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录, 将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。

第三章项目政府采购管理

第十条对于纳入PPP项目开发目录的项目, 项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案, 报本级人民政府审核。本级人民政府审核同意后, 由项目实施机构按照政府采购管理相关规定, 依法组织开展社会资本方采购工作。

项目实施机构可以依法委托采购代理机构办理采购。

第十一条项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方, 鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的, 应当严格符合法定条件和程序。

第十二条项目实施机构应当根据项目特点和建设运营需求, 综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件, 保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。

第十三条项目实施机构应当综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素合理设置采购评审标准, 确保项目的长期稳定运营和质量效益提升。

第十四条参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳, 但经采购未中选的, 财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。

第十五条各级财政部门应当加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理, 依托政府采购平台和PPP综合信息平台, 及时充分向社会公开PPP项目采购信息, 包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等, 确保采购过程和结果公开、透明。

第十六条采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签订前, 项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后, 报本级人民政府批准。

第十七条PPP项目合同审核时, 应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件, 检查合同内容是否发生实质性变更, 并重点审核合同是否满足以下要求:

(一) 合同应当根据实施方案中的风险分配方案, 在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险, 并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移;

(二) 合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标, 明确项目付费与绩效评价结果挂钩;

(三) 合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素, 设定项目基准成本;

(四) 合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率, 参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担;

(五) 合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序, 作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。

第四章项目财政预算管理

第十八条行业主管部门应当根据预算管理要求, 将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划, 经财政部门审核汇总后, 报本级人民政府审核, 保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

第十九条本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目, 由行业主管部门按照预算编制程序和要求, 将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理, 报请财政部门审核后纳入预算草案, 经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。

第二十条行业主管部门应按照预算编制要求, 编报PPP项目收支预算:

(一) 收支测算。每年7月底之前, 行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定, 结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等, 测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。

(二) 支出编制。行业主管部门应将需要从预算中安排的PPP项目支出责任, 按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求, 列入支出预算。

(三) 收入编制。行业主管部门应将政府在PPP项目中获得的收入列入预算。

(四) 报送要求。行业主管部门应将包括所有PPP项目全部收支在内的预算, 按照统一的时间要求报同级财政部门。

第二十一条财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核, 充分考虑绩效评价、价格调整等因素, 合理确定预算金额。

第二十二条PPP项目中的政府收入, 包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入, 以及上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等。

第二十三条PPP项目中的政府支出, 包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担, 以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。

第二十四条行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前, 项目公司 (或社会资本方) 应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示, 接受社会监督。

第二十五条各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控, 对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查, 确保阶段性目标与资金支付相匹配, 开展中期绩效评估, 最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时, 应及时采取措施予以纠正。

第二十六条社会资本方违反PPP项目合同约定, 导致项目运行状况恶化, 危及国家安全和重大公共利益, 或严重影响公共产品和服务持续稳定供给的, 本级人民政府有权指定项目实施机构或其他机构临时接管项目, 直至项目恢复正常经营或提前终止。临时接管项目所产生的一切费用, 根据合作协议约定, 由违约方单独承担或由各责任方分担。

第二十七条各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内, 按照事先约定的绩效目标, 对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价, 也可委托第三方专业机构提出评价意见。

第二十八条各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。

对于绩效评价达标的项目, 财政部门应当按照合同约定, 向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。

对于绩效评价不达标的项目, 财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。

第五章项目资产负债管理

第二十九条各级财政部门应会同相关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理, 督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产, 应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。

第三十条存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的, 应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法, 依法进行资产评估, 防止国有资产流失。

第三十一条PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的, 应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况, 参照市场同类标准, 通过竞争性程序确定特许经营权的价值, 以合理价值折价入股、授予或转让。

第三十二条项目实施机构与社会资本方应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权, 经行业主管部门和财政部门同意, 可以依法设置抵押、质押等担保权益, 或进行结构化融资, 但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后, 社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出, 但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。

第三十三条各级财政部门应当会同行业主管部门做好项目资产移交工作。

项目合作期满移交的, 政府和社会资本双方应按合同约定共同做好移交工作, 确保移交过渡期内公共服务的持续稳定供给。项目合同期满前, 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组, 对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账, 项目资产不符合合同约定移交标准的, 社会资本应采取补救措施或赔偿损失。

项目因故提前终止的, 除履行上述移交工作外, 如因政府原因或不可抗力原因导致提前终止的, 应当依据合同约定给予社会资本相应补偿, 并妥善处置项目公司存续债务, 保障债权人合法权益;如因社会资本原因导致提前终止的, 应当依据合同约定要求社会资本承担相应赔偿责任。

第三十四条各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行过程中形成的负债, 属于项目公司的债务, 由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时, 项目公司的债务不得移交给政府。

第六章监督管理

第三十五条各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理, 切实保障项目运行质量, 严禁以PPP项目名义举借政府债务。

财政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核, 确保项目属于公共服务领域, 并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设-移交方式。

政府与社会资本合资设立项目公司的, 应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作, 不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。

财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定, 严格管控和执行项目支付责任, 不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任, 规避PPP项目相关评价论证程序。

第三十六条各级财政部门应依托PPP综合信息平台, 建立PPP项目库, 做好PPP项目全生命周期信息公开工作, 保障公众知情权, 接受社会监督。

项目准备、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息, 采购文件, 采购成交结果, 不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本, 开工及竣工投运日期, 政府移交日期等。项目运营阶段信息公开内容包括PPP项目的成本监测和绩效评价结果等。

财政部门信息公开内容包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。

第三十七条财政部驻各地财政监察专员办事处应对PPP项目财政管理情况加强全程监督管理, 重点关注PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证、政府采购、预算管理、国有资产管理、债务管理、绩效评价等环节, 切实防范财政风险。

第三十八条对违反本办法规定实施PPP项目的, 依据《预算法》、《政府采购法》及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规追究有关人员责任;涉嫌犯罪的, 依法移交司法机关处理。

第七章附则

第三十九条本办法由财政部负责解释。

政府和社会资本篇8

摘要：2014年，国务院要求加快建立规范的举债融资机制，并充分吸引社会资本参与政府投资项目建设。为贯彻落实国务院决策部署，国家发展改革委、财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）模式的指导意见或管理办法，政府与社会资本合作（PPP）模式得到了快速发展。但在实际工作中我们发现，推进政府与社会资本合作（PPP）模式虽然已有了基本的系统框架，仍存在诸多问题和矛盾，为此我们进行了专题研究。文章首先对PPP模式的概念、优势和推进意义进行了全面分析。然后，从权责利不相匹配，项目单位融资积极性不高等五个方面对传统政府投融资体制的弊端进行了剖析，并从PPP模式推进主体职责划分不清等四个方面对PPP推进存在的问题进行了分析和研究。最后，针对分析发现的问题，提出了对策和建议。

关键词：PPP模式政府投融资体制问题对策建议

PPP融资模式起源于欧美国家，现已形成较为完善的系统模式，上世纪80年代PPP模式在我国得以推广。2014年，国务院要求加快建立规范的举债融资机制，并充分吸引社会资本参与政府投资项目建设。为贯彻落实国务院决策部署，国家发展改革委、财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）模式的指导意见或管理办法，政府与社会资本合作（PPP）模式得到了快速发展。但在实际工作中我们发现，推进政府与社会资本合作（PPP）模式虽然已有了基本的系统框架，仍存在诸多问题和矛盾，为此我们进行了专题研究，并提出了一些有针对性的对策和建议。

一、PPP模式的基本情况

（一）PPP模式的概念及基本思路

政府与社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。利益共享、风险共担是政府与社会资本合作（PPP）模式的核心，政府部门不仅能够有效利用社会资本进行项目建设和运作，还能带动社会资本和国有资本之间进行高效竞争，从而提高公共服务产品和准公共服务产品的效率和质量，政府和社会资本借此实现双赢。

（二）PPP模式的优势

一是有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道。二是有利于提高投资效率和运营效率，增强经济增长内生动力。三是有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济。四是有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。五是有利于优化投资结构，盘活存量社会资本，促进固定资产投资平稳较快增长。综合以上五方面优势，加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式，既可以充分发挥市场配置资源的决定性作用，又能够更好地发挥政府作用，是推动铜川市基础设施和社会事业项目投资建设领域治理体系和治理能力现代化的重要手段。同时，还可以一方面逐步化解现有地方政府性债务，另一方面移植未来地方政府将会产生的新债务，从而成为融资新途径。

（三）加快推进PPP模式的重要意义

铜川作为西部欠发达城市和资源枯竭型城市，目前，正处于转型发展的攻坚期和“四个铜川”建设的起步期，在城市基础设施、公共服务等诸多领域的投资建设任务十分繁重，项目融资难问题已成为制约发展的巨大瓶颈。同时，铜川市还处于新型城镇化建设的加速期，城镇化将会使城镇人口快速增加，相应地必然对城市各项基础设施和公共服务设施提出更高要求，而这些公益性设施的建设需要投入巨大的资金，如公共交通、环境卫生、文化体育等。基础设施属于公共产品或准公共产品，长期以来都由政府提供，具有建设周期长、成本高、收益慢等特点，同时，政府作为唯一投资主体，还要承担巨大的财政压力和风险。在转型发展和新型城镇化建设的双重压力下，单纯依靠政府直接投资和金融信贷支持已难以满足发展的需要，相应地还会导致政府性债务膨胀，也不利于公共服务供给侧结构性改革。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确提出地方政府融资的两个新方向，一个是自发自还的地方债，另一个就是政府和社会资本合作（PPP）模式。因此，加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式，引入社会资本投资基础设施建设，实现投资主体多元化是破解新常态下基础设施和社会事业项目融资瓶颈问题，提高公共产品和服务供给能力和效率的有效路径。

（四）PPP模式的相关政策

目前，我国PPP模式主要是以发展改革部门推动的特许经营型PPP模式，以及财政部门推动的政府采购型PPP模式两种形式发展的，尚没有统筹两种PPP模式协调推进的顶层政策制度设计。一是特许经营型PPP模式。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）及《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，提出具体要求。二是政府采购型PPP模式。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）以及《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等方面提出具体要求。同时，陕西省为加快推进政府与社会资本合作，省政府办公厅印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（陕政办发〔2015〕81号），明确了PPP项目范围、适用模式、政策措施以及操作程序等。

二、传统政府投融资体制的弊端

（一）权责利不相匹配，项目单位融资积极性不高

在传统政府投融资体制中，项目建设资金主要由发展改革或财政部门负责争取或筹措，项目单位只负责投资建设。项目单位一般在资金落实后才会开工建设，并且当资金紧缺时，不是积极拓宽融资渠道去筹资，而是暂停施工，等靠要思想严重。传统投融资体制既不利于提高项目单位的融资积极性，更不利于提高资金的使用效率。

（二）完全依靠政府投资，财政负担过重

要实现资源型城市转型以及新型城镇化建设目标，铜川在城市基础设施、公用事业以及社会事业等方面的投资需求还很大，远超出市财力的承受范围，但传统的融资模式对财政依存度过高，项目建设大部分依靠财政直接投入或融资担保来筹措资金，势必加重财政负担，加大财政风险。

（三）投融资平台管理落后，不利于再融资

目前，铜川市市县两级投融资平台公司虽有多家，但仍缺乏规范高效的主力融资平台，存在的问题主要有以下几点：一是未严格按照现代企业制度规范运行，管理模式滞后。二是法人治理结构不完善，企业缺乏投资风险控制机制，投资效率不高。三是缺乏现代经营管理理念，经营效益不佳，发展后劲不足。四是缺乏有效的偿债机制，普遍存在借款人、用款人、还款人不一致的问题，增加了平台再融资的难度。

（四）创新型投融资机制发展滞后，融资渠道不畅

受传统政府投融资机制的思维惯性影响，铜川在项目建设过程中对新型金融工具的使用不足，没有充分用足、用好、用活金融政策。并且在多层次资本市场和债券市场的投融资发展也相对滞后，虽然政府大力支持该类融资途径，但受投融资管理体制和资本市场等方面的约束和限制，致使该类融资短期内难有较大突破。

（五）完全由政府主导，不能充分发挥市场配置资源的决定性作用

政府部门一般是根据既定规划或计划实施项目建设的，而在新形势下，推进基础设施、社会事业等项目建设，必须坚持“市场主导、政府引导”的原则，对于可以完全市场化或准市场化的公共产品和服务，如果继续由政府主导而不引入市场机制，势必导致市场主导地位的缺失，也很难实现效率的最大化和质量的最优化。

三、铜川市PPP模式推进情况

（一）健全了推进机制，强化了组织领导

4月22日，铜川市政府办以铜政办发〔2016〕17号印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的通知》，明确了市级PPP推广的主要任务、筛选程序、合同管理、绩效评价和保障措施等，建立了全市PPP联席会议制度，基本实现了“组建一个工作机制，设立一个专门机构，搭建一个制度框架，推出一批示范项目”的四个一目标，为全市PPP推广提供了组织保障。市财政局制定出台了《PPP项目内部工作职责及操作流程》，为PPP项目推进提供了有力保障。

（二）建立了项目库，取得了一定成效

铜川市不断加大PPP模式推广和PPP项目推介力度，市发展改革委及时建立了市级PPP项目储备库，入库项目共17个，估算总投资108亿元。其中南市区集中供热、锦绣公园等5个项目已入选省级PPP项目库，2个项目入选国家PPP项目库。为扩大PPP项目推介面，市发展改革委在委门户网站开辟了PPP项目库专栏，对入库PPP项目单行材料进行动态公示。市财政局聘请PPP专业机构指导项目单位进行项目识别、项目准备等工作。同时，在财政系统组织的全国第二批PPP示范项目中，陕西省共有5个项目入选，其中铜川市项目占3个，被评为全省PPP工作先进地市。目前，市老年服务中心等3个项目已完成项目采购。

（三）征集了专业力量，提高了项目质量

为解决PPP项目咨询机构良莠不齐问题，提升PPP项目咨询专业化水平，铜川市在全国范围内公开征集了一批PPP专业咨询服务机构，为PPP项目各阶段提供全程服务。目前，已确定了上海济邦等10家综合服务类机构，锦天城等3家律师事务所，普华永道等3家会计师事务所，以及国众联等3家资产评估公司，并在第一时间在市政府门户网站、铜川日报、市财政局门户网站等媒体和网站进行了公告。

（四）加强了宣传培训，提高了政策水平

为了让全市上下干部职工充分认识和学习PPP模式相关政策法规，使得在具体项目策划和推进过程中能够得心应手，铜川市财政局组织编印了《政府与社会资本合作模式政策法规汇编》、《政府和社会资本合作模式领导讲话及政策解读》，以及《政府和社会资本合作项目实例选编与实操》，向广大干部职工进行了发放。同时，聘请国内知名PPP咨询专家为参与PPP项目推进的一线干部进行集中培训，大大提高了一线干部职工的PPP政策理论水平。为扩大PPP模式宣传面，铜川日报开设了每月一期的PPP专版，收效良好。

四、PPP模式推进中存在的问题

（一）推进主体职责划分不清

目前，我国PPP模式没有顶层制度设计，缺乏统筹协调政策措施，推进主体职责划分不清，导致发展改革和财政部门只能分别按照本系统上级部门的指导和要求开展工作。例如：两部门分别建立了项目储备库，但入库项目存在类别划分不清，数量较少，且出现相互重叠现象，不利于分类推进和上报争取政策性资金支持等。

（二）现有PPP政策指导性不强

在推进PPP模式过程中，存在政出多门，各职能部门之间缺乏协调，使得地方政府及PPP项目实施机构无所适从，一方面有损政府公信力，另一方面重复指导和管理也造成管理低效和浪费，严重制约了PPP模式的推进和应用。

（三）PPP项目配套政策不健全

由于公用事业收费定价实行政府指导价或政府定价，公用事业项目用地不能划拨给私营企业，私营企业向政策性金融机构融资存在制度壁垒等问题突出。要加快推进PPP模式，就必须进一步健全相关配套政策，消除社会资本对PPP项目的犹豫和观望。

（四）PPP项目监管责任未落实

PPP项目主要包括立项、特许经营者招标时的准入监管，以及项目建设运营时期的绩效监管。目前，PPP项目两项监管责任尚未落实，不能保证项目实现真正的物有所值，以及解决市场失灵和群众利益保护等。

五、推进PPP模式的对策建议

（一）协同推进发展

目前，铜川市基础设施建设任务十分繁重，既需要推广政府采购类PPP模式，也要大力发展特许经营类PPP模式。建议明确由发展改革部门主导建立特许经营类PPP制度体系，财政部门主导建立政府采购类PPP制度体系，并按照协同推进的原则，明确发展改革部门和财政部门推进PPP项目的职责和分工，理清基本概念和项目范围，加强协调配合，并形成制衡机制，共同推进铜川市PPP发展。

（二）转变投资模式

对于新建或改扩建基础设施或公用事业项目，建议先行通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。经过市场实践后确因客观条件限制无法实现PPP合作的，再行考虑申请政府财政资金建设。

（三）盘活存量资产

对于已建成基础设施或公用事业项目，建议积极探寻植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，盘活现有资产，缓解财政压力。

（四）严格建设程序

建议进一步明确PPP项目必须严格履行项目基本建成程序，发展改革部门应从发展战略、产业政策、行业准入等角度对项目进行审查管理。对于特许经营项目，物价部门还应强化进行使用者付费机制审查。对于政府购买服务或财政补贴特许经营项目，财政部门还应强化财政资金投入的专项审查。

（五）落实配套政策

建议尽快完善PPP项目所涉及的财政、金融、用地、定价、资源配置等各项配套政策，确保PPP项目能够优先获得财政、金融、用地的等方面的保障和支持。

（六）建立评估制度

建议尽快建立PPP项目专业评估论证制度，聘请相关专家组建PPP项目专家委员会，在做好单个项目财政承受能力论证和物有所值评价的基础上，进一步强化项目可行性研究，并统筹全市总体发展规划和总体财政承受能力，对项目进行比选论证。

参考文献：

[1]国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].国发〔2014〕43号